國(guó)際學(xué)前教育投入的有效路徑選擇

夏 婧 龐麗娟

教育投入體制是指為了實(shí)現(xiàn)教育普及的目標(biāo),保障教育經(jīng)費(fèi)的充足、公平和效益而形成的關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)投入、分配和使用的規(guī)則體系和運(yùn)行方式,其包括政府財(cái)政投入責(zé)任體系、教育成本分擔(dān)體系、教育經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制等等。①孫綿濤：《教育體制理論的新詮釋》,《教育研究》2004年第6期,第17-22頁(yè)。經(jīng)費(fèi)投入水平是衡量一國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r特別是政府重視程度的重要內(nèi)容。促進(jìn)學(xué)前教育普及,提高學(xué)前教育質(zhì)量,尤其是保障弱勢(shì)兒童享有平等的學(xué)前教育權(quán)利,需要有大量的經(jīng)費(fèi)投入予以支撐。②龐麗娟、夏婧：《國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略：普及、公平與高質(zhì)量》,《教育學(xué)報(bào)》2013年第3期,第46頁(yè)。同時(shí),提前開(kāi)端計(jì)劃、佩里計(jì)劃的“學(xué)前教育成本—效益”研究都揭示了公共經(jīng)費(fèi)投資學(xué)前教育在各項(xiàng)投資中是回報(bào)率最高的財(cái)政性投資。因此,世界許多國(guó)家和地區(qū)重視將公共財(cái)政作為促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的重要杠桿,形成以公共經(jīng)費(fèi)為主要支撐的學(xué)前教育發(fā)展格局。

從中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看,目前國(guó)家已經(jīng)明確了中長(zhǎng)期學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向,并且提出了學(xué)前教育發(fā)展的基本原則和發(fā)展思路,如“堅(jiān)持政府主導(dǎo),社會(huì)參與,公辦民辦并舉”、“堅(jiān)持改革創(chuàng)新,著力破除制約學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙”等,對(duì)推動(dòng)學(xué)前教育的發(fā)展與普及具有積極作用。然而,自20世紀(jì)80年代推行市場(chǎng)化改革以來(lái),中國(guó)學(xué)前教育事業(yè)已經(jīng)大致上形成了以“民辦園為主,公辦園為輔,多種力量辦學(xué)”的學(xué)前教育辦學(xué)格局。①李輝：《中國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入體制改革的困境》,《中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期,第114頁(yè)。這一格局在暫時(shí)緩解學(xué)前經(jīng)費(fèi)投入不足和入學(xué)機(jī)會(huì)缺乏的同時(shí),也暴露出了學(xué)前教育投入體制的諸多矛盾與問(wèn)題,如學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)算單列,學(xué)前教育財(cái)政投入總量少且不均衡,經(jīng)費(fèi)分配的城市化和公辦化取向?qū)е律鐣?huì)不公等等,均嚴(yán)重制約了中國(guó)學(xué)前教育的全面普及與質(zhì)量提升。通過(guò)研究部分國(guó)家和地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入的有效探索與路徑,能為中國(guó)進(jìn)一步制定與完善中長(zhǎng)期學(xué)前教育投入政策提供借鑒與參考。

一、明確政府的基本投入職責(zé),建立成本分擔(dān)機(jī)制

為了積極推動(dòng)學(xué)前教育的普及與高質(zhì)量發(fā)展,諸多國(guó)家和地區(qū)如英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、日本、巴西、印度,以及中國(guó)的香港特區(qū)、澳門特區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等注重加強(qiáng)政府投入學(xué)前教育的基本責(zé)任,不斷加大投入力度,建立政府間投入分擔(dān)制度,有力地促進(jìn)了學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

(一)明確政府保障學(xué)前教育投入的基本職責(zé)

許多國(guó)家或地區(qū)在高位法律、學(xué)前教育專門法及重要政策中明確提出保障投入是國(guó)家或地區(qū)與政府發(fā)展學(xué)前教育的基本職責(zé)。

發(fā)達(dá)國(guó)家如法國(guó)、美國(guó)等規(guī)定了政府在保障實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育或提供高質(zhì)量學(xué)前教育中的投入職責(zé)。如法國(guó)在多部法律中對(duì)實(shí)施義務(wù)學(xué)前教育中的政府投入責(zé)任做出了規(guī)定,明確了政府是學(xué)前教育投入的第一責(zé)任人。法國(guó)早在《1881年法》中就明確規(guī)定“公立小學(xué)和幼兒園免征教育費(fèi)”,確立了學(xué)前教育免費(fèi)原則,并由政府主導(dǎo)提供免費(fèi)；在2000年頒布的《教育法典》中規(guī)定“教育是國(guó)家公共事業(yè),其組織和執(zhí)行由國(guó)家予以保障,所有3歲兒童應(yīng)其家長(zhǎng)要求,都應(yīng)被靠近家庭住處的幼兒班或幼兒學(xué)校接收。美國(guó)在1994年頒布的《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》中規(guī)定“政府要讓所有美國(guó)兒童都能夠接受高質(zhì)量的學(xué)前教育,做好入學(xué)學(xué)習(xí)的準(zhǔn)備”,并詳細(xì)規(guī)定了政府的投入責(zé)任。

發(fā)展中國(guó)家如巴西和印度等對(duì)國(guó)家投入保障學(xué)前教育發(fā)展的基本職責(zé)也予以高度重視。巴西在這方面的規(guī)定比較突出,巴西《憲法》、《憲法第14號(hào)修正案》中首先對(duì)“要加大政府對(duì)教育的財(cái)政投入”做出高位的明確規(guī)定,其《國(guó)家教育計(jì)劃》中將國(guó)家保障教育投入的責(zé)任進(jìn)一步明確：巴西政府要在10年內(nèi)將教育公用經(jīng)費(fèi)在GDP中的百分比提高到7%,并提出“提高學(xué)前教育質(zhì)量要有相應(yīng)的財(cái)政投入保障”；同時(shí),《2006年巴西國(guó)家學(xué)前教育政策》中關(guān)于學(xué)前教育發(fā)展宗旨的第一條就是“要確保維持與發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)”。在國(guó)家法律及政策中有如此力度的規(guī)定以及如此明確的教育財(cái)政投入目標(biāo),足見(jiàn)巴西政府努力發(fā)展教育事業(yè)特別是包括學(xué)前教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育事業(yè)、促進(jìn)教育公平的立場(chǎng)與決心。作為發(fā)展中人口大國(guó)的印度,其在20世紀(jì)70年代通過(guò)的《國(guó)家兒童政策》中即明確規(guī)定,國(guó)家要根據(jù)可利用的資源和財(cái)力開(kāi)展針對(duì)較為貧弱地區(qū)學(xué)前兒童的非正式教育項(xiàng)目。

中國(guó)港澳特區(qū)政府近年來(lái)高度重視保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入,在特區(qū)政府頒布的多項(xiàng)法律法規(guī)和重要政策中均對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定。如香港特區(qū)政府在1997年成立時(shí)的《施政報(bào)告》中就明確指出：“教育主宰香港的未來(lái)。為此,我們將制訂全面的計(jì)劃,投入充分資源,以達(dá)到提高教育素質(zhì)的目標(biāo)。”為了進(jìn)一步加大對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的財(cái)政投入,特區(qū)政府在《2006-2007年施政報(bào)告》中承諾對(duì)學(xué)前教育投放更多的資源,并明確提出把資助學(xué)前教育、提升學(xué)前機(jī)構(gòu)的教學(xué)效能作為未來(lái)5年政府工作的重點(diǎn)。《澳門教育制度》則明確規(guī)定教育投入是“行政當(dāng)局及家庭的責(zé)任”且在“編制本地區(qū)預(yù)算上,教育將被視為主要優(yōu)先項(xiàng)目之一”、“為教育的本地區(qū)預(yù)算撥款,應(yīng)按教育發(fā)展策略的優(yōu)先次序分配,特別注重基本教育方面”。同時(shí),澳門政府也注重通過(guò)財(cái)政投入的方式保障弱勢(shì)群體平等接受學(xué)前教育的權(quán)力,促進(jìn)學(xué)前教育公平。如《澳門教育制度》規(guī)定政府要“發(fā)展適當(dāng)途徑使入學(xué)及學(xué)業(yè)成功方面有實(shí)際均等機(jī)會(huì)”。

(二)建立成本分擔(dān)機(jī)制,強(qiáng)化中央政府和地方政府的投入責(zé)任

一國(guó)財(cái)政投入體制的確立涉及到中央和地方各級(jí)政府之間的投入職責(zé)分工與比例的確定。目前在對(duì)學(xué)前教育投入的職責(zé)分工上,許多國(guó)家和地區(qū)均在相關(guān)法律中明確中央/聯(lián)邦政府對(duì)本國(guó)的學(xué)前教育發(fā)展負(fù)有不可推卸的職責(zé),而這種職責(zé)的重要體現(xiàn)之一即保障對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的財(cái)政投入。除中央政府的投入外,地方政府對(duì)學(xué)前教育的投入也是目前大多數(shù)國(guó)家學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源,同時(shí)也構(gòu)成了地方政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的重要責(zé)任之一,很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)此也通過(guò)相關(guān)法律使之明確和剛化,為這些國(guó)家和地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展提供了必要的經(jīng)費(fèi)保障以及剛性的法律依據(jù)。

第一,明確劃分各級(jí)政府的投入職責(zé),建立成本分擔(dān)機(jī)制。以日本為例,日本在1997年開(kāi)始實(shí)施的《兒童福祉法》中規(guī)定,學(xué)前教育階段的補(bǔ)助主要分為“機(jī)構(gòu)補(bǔ)助”和“兒童津貼”兩部分。其中“機(jī)構(gòu)補(bǔ)助”指保育所的設(shè)備及各種事務(wù)費(fèi),由國(guó)家負(fù)擔(dān)二分之一,都道府縣負(fù)擔(dān)三分之一或四分之一?！秲和ｌ矸ā返?9條對(duì)國(guó)家在兒童福利設(shè)施中的財(cái)政責(zé)任作了明確規(guī)定,“國(guó)庫(kù)對(duì)進(jìn)入國(guó)家設(shè)置的兒童福利設(shè)施者提供入所后所需的費(fèi)用”。同法第50條第51條規(guī)定,都道府縣負(fù)擔(dān)著其設(shè)置的保育所實(shí)施保育所需的保育費(fèi)用,市町村負(fù)責(zé)市町村設(shè)置的保育所中進(jìn)行保育需要的費(fèi)用。

第二,強(qiáng)化中央政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的基本責(zé)任。許多國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)即有重視以中央財(cái)政為重要來(lái)源保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng),特別是近年來(lái),不少國(guó)家又進(jìn)一步加強(qiáng)了中央財(cái)政的學(xué)前教育投入職責(zé)并在法律上予以保障。如美國(guó)在《提前開(kāi)端法》、《不讓一個(gè)兒童落后法》和《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》等多部法律中均對(duì)聯(lián)邦政府對(duì)“提前開(kāi)始”項(xiàng)目、“早期閱讀優(yōu)先”項(xiàng)目等學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政投入責(zé)任做出了明確規(guī)定。巴西《憲法》、教育基本法等多部法律明確規(guī)定了巴西聯(lián)邦政府在保障學(xué)前教育財(cái)政投入方面的責(zé)任。

第三,明確地方政府在學(xué)前教育投入中的重要職責(zé)。英國(guó)、巴西等國(guó)家以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)前教育及相關(guān)法律中均有多處對(duì)地方政府學(xué)前教育投入責(zé)任的明確規(guī)定。如英國(guó)《兒童保育法》即明確規(guī)定,“地方當(dāng)局提供的支持包括財(cái)政支持、工作部署上的支持,以及涉及地方當(dāng)局財(cái)政支持方面的法律條款支持”,這為地方政府提供學(xué)前教育投入奠定了法律基礎(chǔ)。巴西也在相關(guān)法律中對(duì)地方各級(jí)政府的學(xué)前教育投入責(zé)任與各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例做出了明確規(guī)定,其《教育指導(dǎo)方針和基礎(chǔ)法》第69條規(guī)定,各州、聯(lián)邦區(qū)及各市的專項(xiàng)稅收是本地區(qū)包括學(xué)前教育在內(nèi)的公共教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。其國(guó)家根本大法《1988年巴西憲法》還特別對(duì)各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)支出占本級(jí)財(cái)政稅收的比例,以及統(tǒng)籌考慮聯(lián)邦、州、市教育系統(tǒng)的資金等做出明確規(guī)定,充分體現(xiàn)了巴西對(duì)包括學(xué)前階段在內(nèi)的教育事業(yè)發(fā)展的高度重視和切實(shí)保障。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《教育經(jīng)費(fèi)編列與管理法》亦規(guī)定市縣地方政府應(yīng)優(yōu)先保障和主動(dòng)增加包括學(xué)前教育在內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)。同時(shí),法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家還對(duì)地方政府關(guān)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)投資建設(shè)、日常管理及其所得財(cái)政資助監(jiān)管等財(cái)政責(zé)任做出明確規(guī)定。綜觀這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)地方政府學(xué)前教育財(cái)政投入的規(guī)定,其法定職責(zé)主要包括以下一些主要方面：按照不同層級(jí)政府各自分擔(dān)比例保證學(xué)前教育實(shí)際投入,提供有關(guān)地方政府財(cái)政投入的法律與政策支持,將專項(xiàng)稅收用于發(fā)展學(xué)前教育、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的投資建設(shè)與日常管理,加大學(xué)前教育機(jī)構(gòu)財(cái)政資助款項(xiàng)的監(jiān)管及沒(méi)收等。

二、建立學(xué)前教育單項(xiàng)列支制度且預(yù)算增幅明顯

許多國(guó)家如英國(guó)、印度等將學(xué)前教育財(cái)政投入納入國(guó)家財(cái)政年度預(yù)算,實(shí)行學(xué)前教育單項(xiàng)列支制度,以切實(shí)保障學(xué)前教育財(cái)政投入的穩(wěn)定性。英國(guó)在實(shí)施學(xué)前教育國(guó)家項(xiàng)目時(shí)建立了學(xué)前教育的預(yù)算單項(xiàng)列支制度,且投入增幅明顯。英國(guó)《撥款法》的教育部預(yù)算和英格蘭學(xué)?？偠綄W(xué)辦公室預(yù)算中均設(shè)有專門的學(xué)前教育預(yù)算,如“確保開(kāi)端”項(xiàng)目預(yù)算、“弱勢(shì)兒童基金”預(yù)算、“兒童保教標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量督導(dǎo)”預(yù)算等。且近十年來(lái),其學(xué)前教育單項(xiàng)列支制度經(jīng)歷了從缺乏單列預(yù)算到專門單列預(yù)算,單列項(xiàng)目由少到多、由概要到詳細(xì)的顯著變化過(guò)程,學(xué)前教育預(yù)算金額也呈現(xiàn)由少到多的變化趨勢(shì),學(xué)前教育預(yù)算已從2001-2002年度的1.8億英鎊增長(zhǎng)至2007-2008年度的17.6億英鎊,較好地保障了學(xué)前教育財(cái)政投入的穩(wěn)定性和逐步增長(zhǎng)原則。印度亦建立明確且保障有力的學(xué)前教育單項(xiàng)列支制度。首先,印度政府將學(xué)前教育財(cái)政投入納入印度全國(guó)《五年計(jì)劃》,將學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算作為“兒童財(cái)政預(yù)算”的一個(gè)重要組成部分進(jìn)行單獨(dú)列支,且其預(yù)算金額所占份額最大。2007-2008年度,印度用于兒童教育的財(cái)政預(yù)算占“兒童財(cái)政預(yù)算”總額的72%,是其他三項(xiàng)子預(yù)算總額的2.6倍。其次,印度兒童教育預(yù)算在全國(guó)財(cái)政預(yù)算總額中的比例近年來(lái)還在不斷增加。2006-2007年度,印度兒童財(cái)政預(yù)算占全國(guó)財(cái)政預(yù)算4.63%,兒童教育預(yù)算占兒童財(cái)政預(yù)算70.14%；2007-2008年度,印度兒童財(cái)政預(yù)算占全國(guó)財(cái)政預(yù)算5.08%,兒童教育預(yù)算占兒童財(cái)政預(yù)算72%。可見(jiàn),印度2007-2008年度兒童教育財(cái)政預(yù)算、兒童教育預(yù)算占兒童財(cái)政預(yù)算的比例均分別比上一財(cái)政年度增長(zhǎng)0.22%和1.86%。

在公共財(cái)政投入為主、經(jīng)費(fèi)單列的宏觀投入格局下,不斷提高學(xué)前教育投入水平成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)。如,新西蘭的經(jīng)費(fèi)投入總量在2007年已達(dá)到7.71億美元,較2002年增長(zhǎng)了近90%,增幅顯著；英國(guó)的學(xué)前教育公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)從2001年到2007年的7年中增長(zhǎng)了9倍多,達(dá)17.6億英鎊；巴西的學(xué)前教育財(cái)政投入總額也在1999-2004年間增加了78%,達(dá)68.4億雷亞爾。經(jīng)費(fèi)投入總量的不斷攀升也促使學(xué)前教育經(jīng)常性公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)的比例不斷提高。毋庸置疑,堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)使得一國(guó)(地區(qū))學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略從藍(lán)圖逐步走向現(xiàn)實(shí)。

三、合理確定學(xué)前教育投入的總量與規(guī)模

國(guó)際社會(huì)通常用占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比例、占教育經(jīng)費(fèi)比例等指標(biāo)衡量一國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入狀況。許多國(guó)家和地區(qū)在實(shí)行學(xué)前教育財(cái)政投入單項(xiàng)列支的同時(shí),注重確立合理的投入比例,確保經(jīng)費(fèi)投入的總量與規(guī)模。

第一,許多國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入占GDP比例高于0.4%。經(jīng)常性學(xué)前教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例是衡量一國(guó)或地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入總量的重要指標(biāo)。歐盟委員會(huì)保育協(xié)作組織(European Commission Network on Childcare)在1996年就建議各國(guó)至少將GNP的1%投入學(xué)前教育事業(yè)。而中國(guó)這一比例長(zhǎng)期維持在0.03%-0.05%之間,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于主要發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家。當(dāng)前,發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常性學(xué)前教育支出占GDP比例的平均水平為0.4%,其中中歐和東歐國(guó)家平均為0.5%,北美和西歐國(guó)家平均水平為0.4%。在這些國(guó)家中,最高的為丹麥,已達(dá)到2%,其次為瑞典,達(dá)1.7%。需要特別注意的是,比例較高國(guó)家中不僅有白丹麥、瑞典、法國(guó)、匈牙利、俄羅斯等發(fā)達(dá)國(guó)家,也有蒙古、圭亞那、巴巴多斯、巴西、塞加內(nèi)爾等亞非拉美國(guó)家,其中蒙古該比例已經(jīng)達(dá)到1%,即現(xiàn)有數(shù)據(jù)中該比例最高水平。

第二,許多國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入占教育財(cái)政投入的比例超過(guò)10%。當(dāng)前世界主要國(guó)家和地區(qū)中,已有塞舌爾、蒙古、法國(guó)、西班牙、安道爾、科特斯和凱科斯群島、圭亞那、捷克、克羅地亞、斯洛伐克、匈牙利、保加利亞、白俄羅斯以及摩爾多瓦共和國(guó)等14個(gè)國(guó)家經(jīng)常性公共教育支出中學(xué)前教育所占份額超過(guò)10%。其中,蒙古、安道爾、保加利亞、白俄羅斯以及摩爾多瓦共和國(guó)5個(gè)國(guó)家該比例已近20%；阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)、科威特、古巴、智利、哥斯達(dá)黎加、墨西哥、以色列、丹麥、意大利、德國(guó)、斯洛文尼亞、羅馬尼亞等10多個(gè)國(guó)家經(jīng)常性公共教育支出中學(xué)前教育所占份額接近10%。中國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育支出占財(cái)政性教育支出的比例多年來(lái)僅在1.2%-1.3%之間徘徊,遠(yuǎn)低于世界主要國(guó)家和地區(qū)水平。

第三,確立分地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入比例和分配方案。針對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異,許多國(guó)家在確定學(xué)前教育財(cái)政投入比例和實(shí)施學(xué)前教育財(cái)政投入的分配過(guò)程中,往往根據(jù)各地區(qū)實(shí)際水平進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,其中以澳大利亞最為典型。澳大利亞在其普及學(xué)前一年教育的經(jīng)費(fèi)分配中,制訂了對(duì)貧困弱勢(shì)地區(qū)有所傾斜的分地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入分配方案。其中,新南威爾士州、維多利亞州、昆士蘭州等獲得聯(lián)邦政府財(cái)政投入較多的地區(qū)均為澳大利亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū),而首都領(lǐng)地、北領(lǐng)地等獲得財(cái)政投入較少的地區(qū)則多為澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)(見(jiàn)表1)。

表1 澳大利亞聯(lián)邦政府普及學(xué)前一年教育經(jīng)費(fèi)分配情況(單位：百萬(wàn)美元)

四、多種形式吸引并支持社會(huì)力量投資學(xué)前教育

除大力加強(qiáng)學(xué)前教育財(cái)政投入外,許多國(guó)家和地區(qū)還充分意識(shí)到合理的財(cái)政資助有可能減輕私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政壓力,改善其辦學(xué)條件,降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),提高保教質(zhì)量,進(jìn)而提升學(xué)前教育的整體水平,因而通過(guò)各類優(yōu)惠政策引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與學(xué)前教育發(fā)展當(dāng)中,并取得了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。

第一,通過(guò)政策制度的形式明確社會(huì)力量、私人團(tuán)體和個(gè)人具有參與學(xué)前教育發(fā)展的自由,且政府對(duì)其參與持積極鼓勵(lì)和支持的態(tài)度。日本在2006年頒布的《教育基本法》第8條中規(guī)定“國(guó)家及地方公共團(tuán)體應(yīng)尊重私立學(xué)校的自主性,并通過(guò)資助等其他適當(dāng)?shù)姆椒ㄖ铝τ谒搅W(xué)校教育的振興”。德國(guó)主張普遍性地給予規(guī)范辦學(xué)的私立機(jī)構(gòu)財(cái)政資助,其《兒童及青少年救助法》第74條對(duì)此做出明確規(guī)定：只要自由青少年救助者創(chuàng)建了相應(yīng)的機(jī)構(gòu),提供了服務(wù)或組織相關(guān)活動(dòng),以保證實(shí)現(xiàn)本法所規(guī)定的服務(wù),則可根據(jù)其積極性對(duì)其進(jìn)行資助。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在1999年頒布的《教育基本法》中則規(guī)定“人民有依教育目的興學(xué)之自由；政府對(duì)于私人及民間團(tuán)體興辦教育事業(yè),應(yīng)依法令提供必要之協(xié)助或經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,并依法進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。其卓有貢獻(xiàn)者,應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)。政府為鼓勵(lì)私人興學(xué),可將公立學(xué)校委托私人辦理；其辦法由該主管教育行政機(jī)關(guān)定之”。

第二,多種形式吸引并支持社會(huì)力量辦園。政府對(duì)于社會(huì)力量參與學(xué)前教育發(fā)展提供各種形式的稅費(fèi)減免、抵扣等優(yōu)惠政策；同時(shí),還為社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和支持,大力扶持社會(huì)力量參與學(xué)前教育發(fā)展。各國(guó)(地區(qū))對(duì)私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn),主要的方式有財(cái)稅減免、基建支持、按貢獻(xiàn)與質(zhì)量論獎(jiǎng)(獎(jiǎng)助)、教師部分待遇資助、師資培訓(xùn)和教育教學(xué)研究支持、學(xué)券支持、園舍租金優(yōu)惠、運(yùn)營(yíng)部分費(fèi)用補(bǔ)貼以及幼兒學(xué)費(fèi)部分減免與返還等,相關(guān)法律及政策對(duì)此做出了明確規(guī)定。中國(guó)澳門特區(qū)規(guī)定私立教育機(jī)構(gòu)按照相關(guān)稅務(wù)法例享有稅務(wù)豁免或優(yōu)惠,且政府對(duì)受資助的私立教育機(jī)構(gòu)給予經(jīng)常性資助,用以支付運(yùn)作上的一般費(fèi)用。法國(guó)對(duì)符合規(guī)定條件的私立機(jī)構(gòu)的合格教師發(fā)放工資或支持部分運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。德國(guó)對(duì)私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的資助包括全職、兼職以及名譽(yù)職工的培訓(xùn)費(fèi)用等。中國(guó)香港特區(qū)符合條件的私立機(jī)構(gòu)則可向政府申請(qǐng)資助計(jì)劃及租金、差餉和地租返還等資助。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采取多種方式積極資助私立機(jī)構(gòu)發(fā)展,譬如推行教育券制度,通過(guò)給予進(jìn)入私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)兒童學(xué)費(fèi)支持,進(jìn)而加大對(duì)私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助,并借助兒童的選擇權(quán),較好地促進(jìn)私立教育機(jī)構(gòu)規(guī)范和優(yōu)質(zhì)發(fā)展。與此同時(shí),臺(tái)灣地區(qū)還特別倡導(dǎo)采用獎(jiǎng)助的方式進(jìn)行資助,通過(guò)《幼稚教育法》和專門性的《私立幼稚園獎(jiǎng)勵(lì)辦法》,對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象、資質(zhì)要求與審查、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)工作的主管機(jī)構(gòu)與職能、獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及保障以及獎(jiǎng)金的用途等均做出了規(guī)定,建立了較為完善的獎(jiǎng)勵(lì)制度。各國(guó)(地區(qū))靈活多樣的財(cái)政資助成為私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的重要資金來(lái)源之一,也在一定程度上為其規(guī)范和健康發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

第三,通過(guò)稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)助等直接或間接財(cái)政投入方式大力支持現(xiàn)有非營(yíng)利社會(huì)力量辦園。世界許多國(guó)家和地區(qū)往往對(duì)私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)實(shí)施分類規(guī)制,一種共同性的做法是將其明確區(qū)分為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性機(jī)構(gòu),前者主要為社會(huì)普通民眾包括中低端兒童提供“保底”的學(xué)前教育服務(wù),具有鮮明的普惠性質(zhì)；后者主要提供多元化服務(wù),滿足中高端人群需求,成為學(xué)前教育的重要補(bǔ)充。許多國(guó)家和地區(qū)注重通過(guò)對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)實(shí)施更有力度的扶助,以引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦或轉(zhuǎn)辦非營(yíng)利性質(zhì)的機(jī)構(gòu),提升私立學(xué)前教育的公益性,為更廣泛的適齡兒童供給普惠性的學(xué)前教育。日本規(guī)定：依據(jù)該國(guó)《私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》和《私立學(xué)校振興助成法》等法律規(guī)定,非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)可以享受學(xué)校法人稅、事業(yè)稅、學(xué)校用地稅、校舍和體育館等固定資產(chǎn)稅、地價(jià)稅的免稅以及收益事業(yè)稅的減稅待遇；與此同時(shí),還可獲得提供教科書(shū)、教學(xué)設(shè)備、部分教師人頭費(fèi)、部分教師進(jìn)修與研究,免費(fèi)或低租金提供教學(xué)用房及其他教學(xué)用品的資助,甚至園舍翻修、新建,土地與教學(xué)研究設(shè)備的購(gòu)置等也能獲得長(zhǎng)期低息貸款,兒童入園可以獲得學(xué)費(fèi)減免支持等。中國(guó)香港特區(qū)實(shí)施的教育券政策也呈現(xiàn)鮮明的“非營(yíng)利性”特點(diǎn)。美國(guó)對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的特別扶助則主要體現(xiàn)在此類機(jī)構(gòu)均可享有免稅待遇。

五、建立以國(guó)家項(xiàng)目為主渠道、向弱勢(shì)群體傾斜的經(jīng)費(fèi)分配格局

世界許多國(guó)家和地區(qū)注重建立國(guó)家項(xiàng)目為主渠道的財(cái)政投入體制以推動(dòng)學(xué)前教育普及與發(fā)展,如美國(guó)的“提前開(kāi)端計(jì)劃”(Head Start)、英國(guó)的“確保開(kāi)端計(jì)劃”(Sure Start)、印度的“兒童綜合發(fā)展服務(wù)計(jì)劃”(ICDS)以及古巴的“教育你的孩子計(jì)劃”(EYC)等,并且這些國(guó)家項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中呈現(xiàn)出以下顯著特點(diǎn)：

第一,通過(guò)立法保障國(guó)家項(xiàng)目實(shí)施。以美國(guó)為例,為保障“提前開(kāi)端計(jì)劃”的順利推進(jìn)和更大范圍內(nèi)的推廣,美國(guó)國(guó)會(huì)于1981年制定并頒布了《提前開(kāi)端法》(Head Start Act)。此后,1990年和2000年又先后頒布了兩部學(xué)前保教專門法《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》和《早期學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)法》(Early Learning Opportunities Act)以保障“提前開(kāi)端計(jì)劃”的持續(xù)推進(jìn)。2003年,針對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量提升特別是為中小學(xué)教育奠定良好基礎(chǔ),美國(guó)國(guó)會(huì)進(jìn)一步全面修訂《提前開(kāi)端法》,制定并出臺(tái)了《入學(xué)準(zhǔn)備法》(School Readiness Act)。

第二,通過(guò)國(guó)家項(xiàng)目投資學(xué)前教育,尤其是為弱勢(shì)兒童提供免減費(fèi)學(xué)前教育,并且不斷提高經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。隨著項(xiàng)目的推進(jìn),一些國(guó)家還從擴(kuò)大計(jì)劃覆蓋地區(qū)、降低可參與計(jì)劃家庭的標(biāo)準(zhǔn)、增加弱勢(shì)兒童的類別以及將服務(wù)兒童的年齡向上向下延伸等多種方式,逐步擴(kuò)大免費(fèi)學(xué)前教育的覆蓋范圍,使更多弱勢(shì)兒童受益。以美國(guó)“提前開(kāi)端計(jì)劃”為例,其具體做法主要包括以下三個(gè)方面：(1)提高國(guó)家貧困人口覆蓋范圍,擴(kuò)大兒童參與。2007年美國(guó)政府改革重新提出把開(kāi)端計(jì)劃的入學(xué)條件從國(guó)家貧困線的100%(4口之家年收入20650美元)增加至130%(4口之家年收入26845美元),將更多兒童納入開(kāi)端計(jì)劃的保障范圍。(2)擴(kuò)大接受免費(fèi)學(xué)前教育幼兒的年齡范圍。1995年,開(kāi)端計(jì)劃把服務(wù)對(duì)象延伸到3歲之前的嬰兒、學(xué)步兒童及懷孕婦女,成立了開(kāi)端計(jì)劃早期項(xiàng)目(Early Head Start)。(3)將殘疾兒童納入其中。1972年經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法修訂后,殘疾兒童成為開(kāi)端計(jì)劃的服務(wù)對(duì)象,并且規(guī)定每個(gè)開(kāi)端計(jì)劃的地方項(xiàng)目中殘疾兒童的比例不能低于10%,從而使殘疾兒童在獲得學(xué)前教育方面得到了法律保障。又如由印度中央政府資助的國(guó)家計(jì)劃ICDS也不斷提高經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)?！鞍宋濉逼陂g印度政府對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入是2601280萬(wàn)盧布。“九五”期間增至5702310萬(wàn)盧布,“十五”期間增至11684500萬(wàn)盧布?！笆濉北取鞍宋濉苯?jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)349.2%。中央和地方政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的比例是9∶1。

形成以公共投入為主發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)格局,不斷提高經(jīng)費(fèi)投入水平是國(guó)際社會(huì)實(shí)施學(xué)前教育普及與發(fā)展戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)保障,也是國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展的必然趨勢(shì)與選擇。在當(dāng)前中國(guó)學(xué)前教育大發(fā)展的歷史機(jī)遇下,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),應(yīng)明確政府是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的保障主體,并建立以公共財(cái)政為支撐的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,建立學(xué)前教育單項(xiàng)列支制度,合理確定學(xué)前教育投入的總量與規(guī)模并逐漸增加經(jīng)費(fèi)數(shù)量,且多種形式吸引并支持社會(huì)力量投資學(xué)前教育并建立公平取向的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制等。