舊城改造中 PPP融資模式的分析

張肖肖，亓霞*，張炳才

（1.山東建筑大學管理工程學院，山東 濟南 250101；2.恒大地產(chǎn)集團 廣東分公司，廣東 廣州 510620）

舊城改造中 PPP融資模式的分析

張肖肖1，亓霞1*，張炳才2

（1.山東建筑大學管理工程學院，山東 濟南 250101；2.恒大地產(chǎn)集團 廣東分公司，廣東 廣州 510620）

在我國新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，舊城改造問題日益凸顯。目前舊城改造項目的實施主體大多數(shù)是政府指定的國有企業(yè)，民間資本參與舊城改造項目尚有難度，而PPP融資模式（Public-Private Partnership，PPP）的出現(xiàn)在在一定程度上加強了民間資本在舊城改造方面的參與力度。文章基于我國舊城改造面臨的問題，提出了適合我國基本國情的舊城改造的 PPP融資模式，闡述了舊城改造中運用 PPP模式的必要性與可行性，并且對舊城改造中 PPP融資模式的資金結(jié)構(gòu)、運作流程進行了分析，針對舊城改造現(xiàn)狀提出相關(guān)可行性建議，運用PPP模式進行多渠道融資。

民間資本；舊城改造；融資模式；PPP

0 引言

舊城改造是政府解決我國社會問題以及推動國家經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵［1］。舊城改造涉及到的利益主體較多，受社會、經(jīng)濟、文化等相關(guān)因素的制約，尋找或建立兼顧社會、經(jīng)濟以及文化等綜合型的舊城改造模式是推進我國城市現(xiàn)代化發(fā)展的突破口［2－3］。

“舊城改造，又名城市更新，無論是對其內(nèi)涵的詮釋，還是對其實施機制的選擇，都體現(xiàn)出一種全新的路向”［4］。19世紀90年代以來，以公共部門、私營機構(gòu)以及社區(qū)居民為主的三方合作伙伴關(guān)系PPP （Public－Private Partnership）開始在歐美國家得到興起并且取得相當可觀的成果［5－6］。目前，PPP模式在我國已廣泛應用于城市基礎設施及公共衛(wèi)生等領域。PPP應用于我國公共設施建設的相關(guān)研究也有一定的進展。然而舊城改造領域運用 PPP模式的成功案例不多，相關(guān)論述也不是很多。已有的研究主要集中在論述 PPP模式在西方國家城市更新發(fā)展歷程以及對我國舊城改造的啟示意義等方面，對 PPP模式在我國舊城改造中應用的必要性、可行性、動力機制、資金結(jié)構(gòu)、運作流程等方面卻少有提及?；谖覈f城改造面臨的問題，分析將PPP模式的架構(gòu)和相關(guān)操作流程，旨在提供一種更加注重民間資本參與的舊城改造新思路。

1 舊城改造中運用 PPP融資模式的必要性與可行性

1.1 舊城改造中運用 PPP融資模式的必要性

近年來隨著我國快速的城市化，城市漸漸出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境變差、老城區(qū)日益陳舊、環(huán)境惡劣、居住擁擠、基礎設施配套不全等問題，不僅嚴重影響了城市面貌和市民的生活質(zhì)量，而且已成為城市整體發(fā)展的瓶頸［7］。我國舊城改造存在的問題有：

（1）舊城問題嚴重

舊城交通混亂、居住擁擠、以單位為紐帶的傳統(tǒng)社區(qū)“排外性”強等現(xiàn)象較為常見，不適應城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求。舊城改造已成為各級地方政府實現(xiàn)社會和諧發(fā)展、提升城市形象和改善民生等必須和急需解決的一項重大問題［8］。

（2）舊城改造資金壓力大且融資困難

目前，舊城改造的資金來源主要是財政支持和基于地方融資平臺的債券以及銀行貸款，給地方政府帶來了巨大的債務壓力，大規(guī)模的舉債蘊含了地方政府潛在的財政危機［9］。近年來，地方政府是舊城改造融資主體，地方財政不準進行擔保融資。從地方融資平臺獲得銀行貸款渠道關(guān)閉，政府舉債途徑行不通，單靠政府財政支撐舊城改造是遠遠不夠的，資金巨大缺口的問題會使正在建設和將要進行的舊城改造擱淺 ［10］。

我國舊城改造的資金來源主要是財政支持和基于地方融資平臺的債券以及銀行貸款，這給地方政府帶來了巨大的債務壓力。2014年 9月國務院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，要求各地方政府加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資［11］。積極面對環(huán)境政策的變化，探索地方政府融資創(chuàng)新模式，大力吸收民間資本參與，拓寬融資渠道，是目前我國舊城改造必須面對的問題。

1.2 舊城改造中運用 PPP融資模式的可行性

2010年，國務院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，意見指出國家鼓勵民間資本參與政策性住房建設，支持和引導民間資本投資建設經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應的政策性住房建設政策［12］。2014年，財政部推出《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，通知指出PPP模式的原則是政府主導、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏，有效的降低了政府與民間資本的風險［13］。2014年 12月，發(fā)改委推出《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，規(guī)范了政府與民間資本簽訂的合同，很大程度上保證了民間資本的利益，使得民間資本更加有動力的參與到社會各方面的設施建設中［14］。

在實踐上，重慶、廣州、北京、上海等地制定了鼓勵和引導民間資本參與舊城改造的相關(guān)政策，并為民間資本參與舊城改造提供了一系列的政策支持，包括：簡化民間投資審批程序、減免民間投資的部分稅費、優(yōu)化民間投資的金融環(huán)境等，為民間資本參與舊城改造掃清了道路。此外，重慶、天津等地的部分舊城改造項目已成功利用信托基金等形式，實現(xiàn)了項目融資，如重慶市永川區(qū)港橋舊城改造一期工程利用信托基金成功籌集到了38，700萬元；天津市基礎設施建設投資集團有限公司（政府設立的公司）與中信集團及中信信托有限公司聯(lián)合設立了“中信盛景天津區(qū)域發(fā)展基金”，用于籌集舊城改造項目資金及其他城市項目建設資金。個人投資資金、企業(yè)投資資金、社會保險資金等民間資本正在逐漸參與到舊城改造中來。

與政府有限的投資能力相比，我國民間資本資金總量大、發(fā)展?jié)摿V。強大的資金實力和發(fā)展空

間為民間資本參與舊城改造提供了有力保障。

1.3 舊城改造中運用 PPP融資模式的動力機制

PPP參與舊城改造能能夠節(jié)約交易成本，使得參與者各方通過對資源的共享能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏的局面。政府可以充分利用民間資本在資金、技術(shù)和管理上的優(yōu)勢來提高公共物品提供的效率和質(zhì)量。民間資本則可以從政府得到參與盈利項目建設經(jīng)營的權(quán)利，利用政府的特許權(quán)或其承諾獲取更可觀的利潤。這樣的互惠互利局面恰恰是民間資本參與舊城改造模式興起的動力機制。文章從資金結(jié)構(gòu)和操作流程探討等方面來探討民間資本參與舊城改造PPP模式。

2 舊城改造中PPP融資模式的資本結(jié)構(gòu)分析

民間資本參與舊城改造PPP模式是基于政府主導、民間資本參與、公私合作的指導思想，政府部門與私人部門共同出資組建項目公司，其中政府部門擁有 PPP項目公司50%以上的股份，既可以保證政府部門擁有控股權(quán)，加強政府部門在項目中的主導作用；又可以減輕政府的資金壓力，提高資金的利用效率［15］。政府投資和民間資本是舊城改造最主要的資金來源［16］，其資本結(jié)構(gòu)如圖 1所示。

圖1 民間資本參與舊城改造 PPP模式資本結(jié)構(gòu)圖

2.1 政府投資的參與形式

政府投資主要包括實物投資和政策投資兩類。

（1）實物投資 政府提供的實物投資包括財政撥付、土地出讓金劃撥、部分公益性項目建設等。此外，政府還可以為舊城改造項目提供部分基礎設施支持，包括水電管網(wǎng)、施工入場道路等，增強項目吸引力。

（2）政策投資 政府提供的政策支持實質(zhì)上減輕了民間資本的經(jīng)濟壓力和政府的財政壓力，因而，政府提供的政策也應算作政府投資的內(nèi)容。政府可提供的政策主要包括稅費優(yōu)惠，包括允許加速折舊、利息優(yōu)惠、投資優(yōu)惠以及其他費用的抵稅；提供資助或二級貸款等；為拆遷安置出臺相應政策；精簡審批手續(xù)等。

在舊城改造 PPP項目的資本機構(gòu)中，政府投資應占有項目公司股權(quán)總數(shù)的 51%，這樣既能夠保證政府在項目公司中的主導作用；同時，還能最大程度的吸引民間資本的參與，減輕政府財政壓力。

2.2 民間資本的參與形式

民間資本主要以股權(quán)和債權(quán)兩種形式參與舊城改造投資。

（1）以股權(quán)形式投資舊城改造的民間資本主要包括企業(yè)擁有的資金、設備、人力資源，集體擁有的土地、固定資產(chǎn)，個體投資者擁有的閑置資金等。民間投資者以此為資本，與舊城改造融資項目公司簽訂股權(quán)協(xié)議，按股權(quán)比例分擔風險、分享效益。

（2）債權(quán)投資主要針對銀行及相關(guān)金融機構(gòu)，是指在項目擔保基礎上，項目公司與相關(guān)金融機構(gòu)間形成的一種債務關(guān)系。在項目建設期間，金融機構(gòu)向PPP項目公司提供貸款，并依據(jù)協(xié)商的貸款利率，獲得項目收益。為保證項目資金能夠回籠，金融機構(gòu)一般都會要求項目公司在指定銀行設立賬戶，并對該賬戶進行監(jiān)管。

（3）項目公司資本運營。在舊城改造PPP項目中，項目公司是組織核心，也是資本運營主體。在土地一級開發(fā)階段，項目公司利用股本資金進行舊城拆遷、安置、土地熟化；在土地二級開發(fā)階段，利用民間資本和政府的投入進行項目建設，并由監(jiān)理單位對施工全過程進行監(jiān)管；項目建設完成后，以項目運營、出售或轉(zhuǎn)讓等方式收回項目投資，獲取投資收益。

3 舊城改造中PPP融資模式的運作流程分析

民間資本參與的舊城改造PPP項目應包括三個階段，即前期準備階段、民間資本選擇階段和實施階段［17］，見表 1。

表1 民間資本參與舊城改造 PPP項目運作流程

3.1 前期準備階段

前期準備階段，主要是指項目立項，政府對民間資本參與舊城改造的可行性進行研究的過程［18］。

（1）PPP項目立項一般包括兩種形式，一種是國家或規(guī)劃部門依據(jù)社會發(fā)展程度及公眾的需求，提出以PPP模式進行項目開發(fā)的建議；另一種是民間投資者（主要是民間企業(yè)）通過對社會發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)研和分析，向政府主動提出采用PPP模式進行項目建設的建議。比如，上海新天地改造項目的立項工作就是由香港瑞安公司獨自提出。考慮到舊城改造項目大多是準經(jīng)營性項目，項目規(guī)劃、設計、施工等內(nèi)容都受到政府的嚴格控制。因此，舊城改造的立項工作還是應由政府主導。

（2）在舊城改造 PPP項目的可行性研究階段，除了要對傳統(tǒng)的自然環(huán)境、施工條件等進行分析外，還要重點對規(guī)劃項目的營利能力、各地塊的地價水平、拆遷安置的難易程度、地塊的捆綁方法、政府可提供的投入和支持、潛在的民間投資者、社會經(jīng)濟狀況等內(nèi)容進行研究，為地塊的劃分和捆綁提供基礎數(shù)據(jù)。由于可行性研究涉及的內(nèi)容較多，對專業(yè)要求較高，因此舊城改造PPP項目的可行性研究可委托專業(yè)咨詢機構(gòu)負責。

3.2 選擇民間資本階段

選擇合適的民間資本是舊城改造 PPP項目運作的關(guān)鍵一環(huán)［19］。政府通常通過公開招標的形式來選擇民間投資者，其中，主要包括以下幾個步驟：

（1）招投標是政府選擇民間資本的重要舉措，在舊城改造 PPP項目中，國土資源部門按地塊相鄰、項目收益能力差異明顯、平均收益水平較高的原則，將舊城改造項目劃分為不同地塊，并通過綜合測算，計算各片區(qū)綜合成本和未來收益，將各地塊進行肥瘦搭配，以捆綁包的形式公開招標。捆綁包內(nèi)不僅包括主要項目土地一級和二級開發(fā)任務，還應包括地塊范圍內(nèi)的公用配套、公共道路等項目建設。民間資本以競標的形式獲得標的，并與舊城改造平臺公司共同組建舊城改造PPP項目公司。

（2）在民間資本投標并中標后，政府與民間資本進行談判，談判的焦點包括：項目公司的組建方法，項目公司的股權(quán)分配、政府提供的投入和支持、風險分擔、捆綁包內(nèi)地塊的用途、政府和民間資本的責權(quán)利關(guān)系等。談判結(jié)束后，政府和民間投資者共同簽訂簽署特許經(jīng)營協(xié)議草案。特許權(quán)協(xié)議草案簽訂后，民間資本開始準備與舊城改造平臺公司共同籌建項目公司，簽訂股權(quán)協(xié)議，最終注冊成立項目公司。

3.3 項目實施階段

項目實施階段是投入和產(chǎn)出相互轉(zhuǎn)化的重要環(huán)節(jié)。舊城改造 PPP項目實施主要包括土地一級開發(fā)、土地二級開發(fā)兩個環(huán)節(jié)。

（1）在舊城改造 PPP模式中，土地一級開發(fā)工作主要由PPP項目公司完成。由于傳統(tǒng)上，舊城改造土地一級開發(fā)由政府承擔，民間資本參與舊城改造土地一級開發(fā)的相關(guān)法律尚不完備，因此需要通過特許權(quán)協(xié)議，保證民間資本投資的合法性。土地一級開發(fā)所需的資金主要來源于民間資本投資和舊城改造平臺公司投。其中，舊城改造平臺公司的投資資金由國土資源部門預先撥付，待改造完成后，舊城改造平臺公司再歸還給國土資源部門。

（2）在土地二級開發(fā)過程中，項目公司在政府規(guī)劃的基礎上開展項目建設，其中包括地塊范圍內(nèi)規(guī)劃的項目建設、公共配套建設、公共道路建設等。項目開發(fā)完成后，項目公司以轉(zhuǎn)讓、出售、運營等方式收回投資并獲取投資回報。舊城改造平臺公司獲得的收益一部分留存，用于地塊間隙內(nèi)的公共基礎設施建設；一部分用于歸還國土資源部門撥付資金。

4 結(jié)語

目前我國所處的 PPP的新潮環(huán)境為舊城改造的融資創(chuàng)造了有利條件，而舊城再造項目屬于公益性建設，具備應用 PPP模式的經(jīng)濟、社會環(huán)境等基礎條件。舊城改造不是簡單的中央和各地方政府的行為，更不僅僅是房地產(chǎn)開發(fā)行為，它是政府主導，民間資本參與的，以廣大群眾居住環(huán)境得到改善為出發(fā)點的公益性行為，政府和民間資本共同開發(fā)正是一種新的舊城改造理念。因此，我們倡導政府和社會資本合作模式 PPP參與舊城改造，積極促進中國現(xiàn)代化城市的發(fā)展。針對民間資本參與舊城改造的融資模式，文章僅在 PPP資金結(jié)構(gòu)、運作流程等方面對PPP模式進行了分析，沒有對具體案例的相關(guān)方面進行研究，還可以擴展到實證研究方面。

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Research on PPP financing model in the urban renewal

Zhang Xiaoxiao1，Qi Xia1*，Zhang Bingcai2
（1.School of Management，Shandong Jianzhu University，Jinan250101，China；2.Evergrande Real Estate Group Guangdong company，Guangdong，Guangzhou，510620）

During the construction of the new urbanization，the transformation of the old problems has become increasingly prominent.The implementation of the main urban redevelopment projects is mostly state-owned enterprises designated by the government，participation of private capital redevelopment project is still difficult，and the emergence of PPP financing model strengthens the participation of private capital in the urban renewal area.Based on the existing problem of Chinese urban renewal，this paper puts forward the urban renewal financing model（Public-private-partnership，the PPP）financing model that is suitable for Chinese basic national conditions，points out its necessity and feasibility，and analyzes the framework of PPP model from financial structure，operational procedures and other aspects.Finally，according to current situation of old city reconstruction，it puts forward corresponding feasible suggestions，using the PPP model to multi-channel financing.

private capital；urban renewal；financing mode；PPP

TU984

A

1673－7644（2016）05－0491－05

2016－07－16

山東省優(yōu)秀中青年科學家科研獎勵項目（BS2011SF012）；山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳科技項目計劃（2011YK047）

張肖肖（1990－），女，在讀碩士，主要從事項目管理及項目投融資等方面的研究.E-mail：18765861480＠163.com

*：亓霞（1976－），女，副教授，博士，主要從事項目融資等方面的研究.E-mail：shqixia＠126.com