淺議大眾媒體在公共政策過程中的作用

楊晶晶+王娜

[摘 要]媒體與政治的關(guān)系，由來已久。從公共政策的角度研究媒體與政治的作用與反作用，一方面是因為，公共政策作為“治理手段”在國家政治生活中的地位日益凸顯；另一方面是因為，“新聞執(zhí)政”已然成為“媒介化社會”的主流話語。在信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)代社會，大眾媒介不但能夠傳遞公共政策信息，還以其特有的“建構(gòu)現(xiàn)實”功能對公共政策系統(tǒng)的運行發(fā)揮著重要的、有時甚至是決定性的影響。本文從政策學(xué)、傳播學(xué)“兩個維度”，研究了大眾傳媒在政府完善決策機(jī)制、提高決策水平、推進(jìn)民主與科學(xué)決策、增強(qiáng)政策效能方面的作用，提出構(gòu)建良好的政府、媒體、公眾關(guān)系的設(shè)想和途徑。

[關(guān)鍵詞]公共政策； 大眾媒體； 公共性； 信息

一、公共性角度下的大眾媒體和公共政策

所謂公共性，就是站在公眾的、公共利益的角度思考問題、決定取舍。偏離了公共性，公共政策就不成其為“公共”政策，而淪為私人的或利己的工具；大眾傳媒也不再是“大眾”傳媒，從而失去了存在價值及作用于社會的基礎(chǔ)。在群體利益不斷分化的社會，正是因為“公共”性的存在，公共政策才引起公眾關(guān)注，大眾傳媒才擔(dān)負(fù)起更重要的政治與行政功能。

1.公共政策

公共政策過程即政策過程，是公共政策學(xué)中的重要概念理論。公共政策，即公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為有效管理社會事務(wù)、合理分配公共利益，在一定時期內(nèi)指導(dǎo)和規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則，是政策的一種 。關(guān)于公共政策，從不同的角度有不同的論斷。

國外學(xué)者對公共政策涵義的討論有一個共同的落腳點，即把政府作為公共政策的核心主體，明確指出是政府賦予了公共政策的權(quán)威性，也是政府將公共政策納入合法化的范疇。這種討論，體現(xiàn)了公共政策的本質(zhì)特征，即公共政策具有權(quán)威性和合法性。

國內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)為，公共政策是用來“處理或解決公共問題或公共目標(biāo)” 的，是“通過對社會中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會利益的過程中制定的行為準(zhǔn)則” 。因而，公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質(zhì)、歸屬和最終目的。

2.大眾媒體

大眾傳媒即大眾傳播媒介的簡稱。關(guān)于大眾傳播的定義，學(xué)者們?nèi)收咭娙省⒅钦咭娭?，從不同的角度進(jìn)行了闡述。有認(rèn)為大眾傳播是“人類社會信息交流的方式之一，職業(yè)工作者（記者、編輯）通過機(jī)械媒介（印刷媒介、電子媒介）向社會公眾公開的、定期傳播各種信息的一種社會性信息交流活動” ；有認(rèn)為大眾傳播指“特定的社會集團(tuán)通過文字（報紙、雜志、書籍）、電波（廣播、電視）、電影等大眾傳播媒介，以圖像、符號等形式，向不特定的多數(shù)人表達(dá)和傳遞信息的過程” ；郭慶光認(rèn)為，“所謂大眾傳播，就是專業(yè)化的媒介組織運用先進(jìn)的傳播技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化手段，以社會上一般大眾為對象而進(jìn)行的大規(guī)模的信息生產(chǎn)和傳播活動” 。本文采用郭慶光的界定，并在此基礎(chǔ)上，將大眾傳媒理解為“進(jìn)行大眾傳播的媒介”。

總體而言，作為傳播者的大眾媒體具有以下幾個特點：

第一，強(qiáng)勢地位。大眾傳媒與受眾的角色關(guān)系是固定的，我們在讀書、看報、聽廣播、看電視時，只能單方面接受來自傳媒的信息。

第二，組織專業(yè)化。大眾傳媒是專業(yè)的媒介組織，具有自身的組織目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)。

第三，傳播高效率。大眾傳媒是大眾傳播生產(chǎn)資料的直接控制者和使用者，其收集、加工、生產(chǎn)和傳播信息的能力和效率是一般個人和非專業(yè)組織所不能比擬的。

大眾傳媒的上述三個特點，決定了它比其他類型的傳播者地位更優(yōu)越、力量更強(qiáng)大、影響更深遠(yuǎn)。在某種意義上說，大眾傳媒也是“傳播特權(quán)”的擁有者，其所擁有的傳播能力和權(quán)利遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了作為個人的社會成員或其他一般社會群體。同時，它也是現(xiàn)代社會信息環(huán)境的主要營造者。

二、大眾媒體在公共政策過程中的作用

傳媒作為特殊的社會公眾組織和政策體制外的一種有生力量，承負(fù)著巨大的社會公共責(zé)任并對政府政策行為的合理性、公共性、有效性有著重要的影響，公眾也依賴傳媒作為討論和參與社會政治和公共事務(wù)的“平臺”。

我國大眾傳媒在公共政策領(lǐng)域作用的發(fā)揮，大體分為改革開放前后兩個階段。前一階段，大眾傳媒更多地是充當(dāng)黨和政府的“喉舌”，在政策宣導(dǎo)、動員及執(zhí)行領(lǐng)域發(fā)揮作用，而對政策的形成與制定作用甚微。后一階段，隨著傳播環(huán)境的變化、執(zhí)政黨執(zhí)政理念及行為模式的轉(zhuǎn)變，大眾傳媒在政策領(lǐng)域發(fā)揮的作用增強(qiáng)（包含了問題認(rèn)定、議程設(shè)置、方案規(guī)劃等一系列活動）、關(guān)口前移，為公共政策“公共性”的實現(xiàn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

在狹義的政策系統(tǒng)之外，影響政府政策行為的要素很多，但大眾媒介的影響卻貫穿整個政策行為的始終：從媒介引發(fā)“問題性”輿論提醒政府關(guān)注的“政策問題”確立環(huán)節(jié)開始，到媒介對政策實際執(zhí)行、政策績效評估與政策終止環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督為止。作為公共政策系統(tǒng)運行不可忽視的主體因素，直接性、迅速性和對政策對象的可接近性與接近的便捷性，以及出于市場慣性推動媒體獲得的不完全公共性與獨立性，決定了大眾媒介作為連接政府與社會的重要橋梁和中介，可擴(kuò)大公眾對公共政策制定的參與程度，使分散的公眾更便于集中公開表達(dá)自己的訴求，對公共政策制定的科學(xué)性、民主性助益良多。

具體來講大眾媒體對公共政策過程的作用有以下幾項：

1.增強(qiáng)公共政策的科學(xué)性

一般來說，政策的科學(xué)性與信息的全面性、真實性成正比。政策制定實際上是信息的輸入—處理—輸出的過程，無論是政策問題界定、目標(biāo)確立、方案擬定或是方案實施后的調(diào)整、廢止，都離不開全面、準(zhǔn)確的信息。政府機(jī)構(gòu)專職人員、民主黨派的調(diào)研在收集信息的隨時性與廣泛性上，都不能與大眾傳媒同日而語。

政策的科學(xué)優(yōu)化需要政策對象的廣泛了解與支持。通過新聞報道增強(qiáng)政策信息的透明度，既符合新聞活動的基本規(guī)律，又可以比較客觀、及時和全面地提供“原生態(tài)”的信息，便于公眾對政策問題的“背后”有一個接近性的把握。同時，政策的科學(xué)優(yōu)化需要政策對象的廣泛參與，需要社會協(xié)商與公眾辯論來“修補(bǔ)”。大眾媒介可通過議題設(shè)置手段引導(dǎo)社會關(guān)注方案的細(xì)節(jié)設(shè)計，為政策的充分論證提供無須“成本”的公眾討論“平臺”。這不僅對科學(xué)地確定政策問題提供了重要前提，而且為下一步擬定政策方案進(jìn)而有效地解決問題打下了堅實基礎(chǔ)。

2.提高公共政策的民主性

涉及多數(shù)人的事務(wù)必須由社會的多數(shù)人共同決定，國家只是受人民委托行使公共權(quán)力，這是民主社會的一個最基本原則。人民主權(quán)原則決定了公共政策必定是人民意志的表達(dá)與結(jié)晶，民主社會的公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾的利益要求?！耙粋€好的公共政策是多數(shù)人的意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人的意志和利益的合成” 。在實際政治生活中，由于公民參與政策能力與積極性的局限，也由于現(xiàn)實決策制度的局限，公共政策制定多是“政策精英”制定。“政治精英”、“政策企業(yè)家”對公共政策進(jìn)行決策何以合乎民主的要求，這要在政策制定與執(zhí)行的民主程序中尋找答案。

決策的民主強(qiáng)調(diào)“自由的、平等的、參與的”。公共政策既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策。衡量一個國家政策民主化程度高低的一個重要基準(zhǔn)，就是看政府的公共政策是否均衡合理地體現(xiàn)了有關(guān)階層和群體的利益，社會各階層的意見對政策有無影響。這要求它一方面應(yīng)最大程度地滿足多數(shù)，另一方面也應(yīng)該盡可能地保護(hù)少數(shù)。

大量事實證明，媒體在促成民主的廣度、深度或擴(kuò)大民主的范圍方面，比其他要素或手段更為顯著有效。作為民主的“公共設(shè)施”，媒體既包含了利益整合的廣泛性，也意味著討論協(xié)商的參與性與充分性，使大眾實際參與政府決策成為現(xiàn)實。在“聚合”公眾意見影響決策議程方面，大眾傳媒可以使分散的、潛在的社會意愿和要求轉(zhuǎn)化為明確、集中的政策要求；可以把少數(shù)人遇到的問題引向“公共問題”，為建立公眾議程直至政策議程創(chuàng)造條件；也可以“制造”強(qiáng)大的輿論壓力，促使決策系統(tǒng)接受公眾的愿望和要求。

最好的政策就是民眾最大限度參與的政策。越經(jīng)得起批評的政策就越好，越經(jīng)不起批評的政策就越差。在政策制定過程中，正確的途徑不是去尋找那些可以完全被證實且正確無誤的政策方案，而是去尋找那些錯誤和缺陷盡可能少并且可以克服與改進(jìn)的政策方案。政策固然是由政府有關(guān)部門制定，但政策的優(yōu)化需要未來的政策對象廣泛參與，需要社會協(xié)商與公眾辯論來實現(xiàn)。

3.實現(xiàn)公共政策的程序正義

實現(xiàn)程序正義，必須遵循以下原則：第一，是多方參與原則。它要求在制定法律和重要公共政策時，應(yīng)當(dāng)也必須讓多方人員參與，尤其是要允許相關(guān)社會群體有充分的參與和表意的機(jī)會，使之能夠充分地表達(dá)利益訴求，維護(hù)自己的利益；第二，是平等對待原則。它要求裁判者在整個程序中給予相關(guān)主體平等參與的機(jī)會，保護(hù)每個人基本的平等的權(quán)利；第三，是信息公開原則。它要求所有信息都要公開，保障任何社會群體、社會成員對于事關(guān)切身利益的信息享有平等知曉的權(quán)利，“每個人都有這樣的權(quán)利，即可以公開得到或可以得到足以充分顯示用于他的裁決程序是可靠和公平的（或不亞于其他使用程序的）信息，他有權(quán)利得知他是在受某種可靠和公平的體系處理。若缺少這種對他的展示，他可以保衛(wèi)他自己，抵制那種相對不熟悉的體系的強(qiáng)迫裁決，當(dāng)這種信息是可以公開獲得時，他就能知道這一程序是否可靠和公平。” 這些程序正義的原則理應(yīng)貫徹公共政策制定的程序之中。

關(guān)于大眾媒介參與公共政策制定過程的必要性，其價值更多地表現(xiàn)在促使政策制定的程序規(guī)范。根據(jù)程序正義的信息公開原則，公共政策制定過程的每一個步驟都與公眾切身利益密切相關(guān)，都應(yīng)成為公開的內(nèi)容。大眾媒介將公共政策的規(guī)劃和決策過程全面公開，就給任何違背民主程序抉擇政策方案的企圖以最好的“威懾”。通過對決策程序的規(guī)范和保障，公眾也能積極地參與其中，實現(xiàn)利益的有效表達(dá)，進(jìn)而實現(xiàn)公共利益的公正分配。

4.保障公共政策中公民的話語權(quán)

公共決策過程是各個社會群體、社會階層話語的“碰撞”，而不是強(qiáng)勢的話語去壓制其他話語，更不是只有一種或者極少數(shù)話語來“左右”公共政策的利益選擇。就公共政策制定來講，公民話語權(quán)是公民政治參與的重要載體。

媒介話語權(quán)是公民話語權(quán)的重要組成部分，是指公民運用媒體對其關(guān)心的社會公共事務(wù)和公共政策，以及各種社會現(xiàn)象提出建議和發(fā)表意見的權(quán)利。從根本上講，媒介話語權(quán)和影響力來自媒介的公信力，是公眾把自己的愿望表達(dá)權(quán)和利益訴求權(quán)“委托”給媒介，公眾與媒介形成權(quán)力的“委托代理”關(guān)系，或者說是“契約”權(quán)力關(guān)系。也就是說，媒體或記者所擁有的話語權(quán)并非其組織或其成員自動生成的，而是社會與民眾“給予”的，這中間顯然存在著一種非正式“契約”關(guān)系。

在現(xiàn)代社會，大眾媒介己經(jīng)成為利益表達(dá)的重要渠道，媒介話語權(quán)是公民應(yīng)當(dāng)享有的公共權(quán)利，保障話語權(quán)即是保障公民應(yīng)有的社會地位和利益。公民和社會群體可以通過媒介自由表達(dá)愿望和利益需求，以此影響政府公共決策，尋求公共政策過程中利益選擇的實現(xiàn)。

總之，大眾傳媒是實現(xiàn)公共政策“公共性”的重要途徑與保障：它擴(kuò)大了政策的參與主體，有助于實現(xiàn)公共政策“公正、公平、公有、共享”的價值訴求。

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作者簡介：楊晶晶（1991-），云南玉溪人，碩士研究生，研究方向：城市行政管理。

王娜（1991-），江蘇徐州人，碩士研究生，研究方向：行政管理。