平鎮(zhèn)耕地流轉(zhuǎn)調(diào)查報告

汪月婷 裴義 周婷

一、基本概況

（1）基本情況：平鎮(zhèn)位于長江中下游平原安徽省繁昌縣東南部，距縣城約21千米，總面積91.6平方千米。境內(nèi)轄15個村（居）委會、243個村民組，常住人口27 068人。

（2）土地利用現(xiàn)狀：全鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地11.8萬畝，占土地總面積85.88%，其中耕地5.6萬畝（實際丈量面積）、林地4.6萬畝、水面1.6萬畝，分別占農(nóng)用地面積47.5%、39.0%、13.5%。由于境內(nèi)工業(yè)企業(yè)少，農(nóng)村外出務(wù)工人員多（2014年全鎮(zhèn)外出務(wù)工11 250人），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依賴婦女和中老年人，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。針對上述情況和問題，平鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。目前，全鎮(zhèn)通過轉(zhuǎn)包、租賃、互換、代耕等方式，流轉(zhuǎn)耕地面積達(dá)3.4萬畝，占耕地總面積的60.7%，其中有84戶經(jīng)營100畝以上的耕地，規(guī)模經(jīng)營遍及全鎮(zhèn)13個行政村。

（3）政府主導(dǎo)耕地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)：政府通過國家土地整理項目，統(tǒng)一對項目區(qū)內(nèi)耕地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)或經(jīng)營，經(jīng)過逐步探索形成了以“三權(quán)分離、虛擬地塊、兩次流轉(zhuǎn)、合理收益”為特點的農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)新模式：農(nóng)民—村集體—土地流轉(zhuǎn)中心—規(guī)?；?jīng)營主體。

對整理后的耕地所有權(quán)，只確權(quán)到村民組，同時以原土地承包合同為依據(jù)，將農(nóng)戶在項目區(qū)內(nèi)的實際承包面積確定為耕地承包經(jīng)營權(quán)收益面積，但不確定地塊具體位置，這樣就使農(nóng)戶在項目區(qū)內(nèi)的承包地塊“虛擬化”。項目區(qū)內(nèi)擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，通過“一上一下”的方式進(jìn)行兩次流轉(zhuǎn)?！耙簧稀奔崔r(nóng)戶統(tǒng)一書面委托授權(quán)合作社集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；“一下”即需要耕種耕地的農(nóng)戶向合作社提出申請，其耕種面積可多于或少于原承包面積，農(nóng)戶要求耕種以外的剩余耕地，由合作社集中對外流轉(zhuǎn)。

二、耕地流轉(zhuǎn)主要原因

（1）自然原因：平鎮(zhèn)境內(nèi)地勢西高東低，西部為山地丘陵，東部屬平原圩區(qū)，西部的耕地屬條帶沖口型、呈階梯狀分布，面積小、地塊多，不利用大型農(nóng)業(yè)機械耕種，灌溉主要依靠境內(nèi)小型水庫，少數(shù)屬于望天田（偏遠(yuǎn)地區(qū)），灌溉條件差，不利于大規(guī)模機械化生產(chǎn)。東部漳河沿岸圩區(qū)，地勢平坦，土地耕作條件好，適宜種植水稻等喜水性植物，適合大型農(nóng)業(yè)機械作業(yè)，機械化耕種程度潛力較大。由于境內(nèi)這種地形和水源條件的差異，導(dǎo)致境內(nèi)耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模存在明顯空間差異，西部土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，東部土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大。

（2）社會經(jīng)濟原因：耕地流轉(zhuǎn)的社會經(jīng)濟因素可以從推力和拉力兩個角度考慮，推力即使得農(nóng)民轉(zhuǎn)讓耕地經(jīng)營權(quán)的因素包括：①政策變化。2014年中央1號文件賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。目前，農(nóng)村承包地的改革核心即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，穩(wěn)定承包權(quán)（即土地的產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)民集體所有），放活經(jīng)營權(quán)，賦予土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等原本不具備的屬性，毫無疑問，承包土地制度的改變?yōu)檗r(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和資本的快速進(jìn)入打下了制度基礎(chǔ)。②從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力數(shù)量減少。2014年平鎮(zhèn)常住人口27 068人，其年齡結(jié)構(gòu)如表1。

2014年平鎮(zhèn)外出務(wù)工11 250人，非農(nóng)業(yè)人口620人，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力人數(shù)約7 000人，比2012年減少約2 000人，實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是婦女和中老年人（多為50歲以上）。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力減少為耕地流轉(zhuǎn)提供了“剩余”土地。③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人均收入低。2014年平鎮(zhèn)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民年人均收入約11 500元，而外出務(wù)工人員（含經(jīng)商）年人均收入約45 000元，后者約為前者的4倍。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然災(zāi)害影響，農(nóng)民收入不穩(wěn)定、波動大。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入低，促使農(nóng)民離開耕地外出務(wù)工。

拉力即吸引農(nóng)民轉(zhuǎn)讓耕地經(jīng)營權(quán)的因素包括：①政府積極支持：平鎮(zhèn)通過國家級土地整理項目改造現(xiàn)有耕地，平整后的土地田成塊、路相連、渠相通，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供便利。②農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)。近年來，隨著先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)技術(shù)的推廣，農(nóng)業(yè)機械化率顯著提高，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力得到極大的發(fā)展。③耕地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收。生產(chǎn)力的發(fā)展使農(nóng)村耕地出現(xiàn)“剩余”，部分農(nóng)民（或農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)）需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴大耕地規(guī)模，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和專業(yè)化生產(chǎn)。

近年來，隨著平鎮(zhèn)的耕地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化，小農(nóng)戶依然是：早稻+晚稻；規(guī)?；?jīng)營戶：單季稻+冬小麥（少數(shù)種油菜）。其中單位面積耕地年糧食產(chǎn)量小農(nóng)戶高于規(guī)模化經(jīng)營戶，其主要原因是小麥單產(chǎn)比水稻低。從單位面積收益來看，規(guī)模化經(jīng)營戶略高于小農(nóng)戶，主要因為規(guī)?；?jīng)營戶生產(chǎn)技術(shù)高于小農(nóng)戶，單位面積農(nóng)資投入少于小農(nóng)戶，且購買農(nóng)資價格（批量購買）低于小農(nóng)戶。

三、耕地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（1）耕地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)章制度不完善：如目前《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能殘缺不全，現(xiàn)有法律制度制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（2）規(guī)?；?jīng)營資金短缺：農(nóng)業(yè)前期投入大，風(fēng)險大，回報周期長，規(guī)?；a(chǎn)需要大量的資金，但平鎮(zhèn)真正有實力從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的業(yè)主不多，初始資金短缺，真正愿意從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的小農(nóng)戶往往因為資金門檻高被擋在門外。同時在利益驅(qū)使下城市工商業(yè)資本下鄉(xiāng)，這其中有部分資本并不打算真正進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是通過耕地集中流轉(zhuǎn)套取國家農(nóng)業(yè)補貼后，再將耕地“二次轉(zhuǎn)包”給農(nóng)戶，這一情況嚴(yán)重挫傷農(nóng)民生產(chǎn)積極性。上述兩方面的原因使耕地私下流轉(zhuǎn)一直存在，對政府主導(dǎo)的規(guī)范化耕地流轉(zhuǎn)帶來不小沖擊。

（3）流轉(zhuǎn)期限短不利于經(jīng)營者加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：調(diào)查發(fā)現(xiàn)目前耕地流轉(zhuǎn)期限多在五年以下，很少有種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體自發(fā)投入農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過分依賴國家投入。

（4）耕地流轉(zhuǎn)存在非糧化現(xiàn)象：耕地流轉(zhuǎn)用途的選擇是地理區(qū)位、自然條件、市場機制和農(nóng)民意愿共同決定的結(jié)果，但耕地流轉(zhuǎn)后存在非糧化現(xiàn)象，即部分耕地被用來種植經(jīng)濟苗木、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)等，給穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和保障糧食安全帶來挑戰(zhàn)。

（5）耕地流轉(zhuǎn)成本和難度逐漸增加：平鎮(zhèn)西部的耕地多呈階梯狀分布、面積小、灌溉條件差，不利于大型農(nóng)業(yè)機械耕種，若想集中流轉(zhuǎn)必須進(jìn)行改造，但平整和改造成本高、難度大。

四、主要對策

（1）健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)章制度：目前，土地流轉(zhuǎn)還處于起步、發(fā)展階段，建議上級部門制定和完善指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策性文件及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法實施細(xì)則，使基層在操作中有規(guī)可依、有章可循，盡可能避免耕地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生糾紛。嚴(yán)格查處耕地集中流轉(zhuǎn)后的“二次轉(zhuǎn)包”問題，對于參與耕地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體要加以甄別。

（2）構(gòu)建耕地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系：進(jìn)一步加強金融信貸支持，保障耕地有序流轉(zhuǎn)。使真心投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民不能因為資金被擋在門外。

（3）加大對糧食生產(chǎn)的政策扶持力度：扶持種糧專業(yè)合作社、中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體，改變原有按耕地數(shù)量進(jìn)行農(nóng)業(yè)補貼的方式。嚴(yán)格控制耕地集中流轉(zhuǎn)用途，適度控制非糧化耕地。

（4）鼓勵耕地流轉(zhuǎn)行為長期化和規(guī)范化：制定耕地長期流轉(zhuǎn)的鼓勵和支持政策，引導(dǎo)轉(zhuǎn)出農(nóng)民與經(jīng)營者簽訂長期流轉(zhuǎn)合同。引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方采取以實物計量貨幣結(jié)算或租金穩(wěn)定遞增等方式結(jié)算流轉(zhuǎn)費用，合理分配土地收益。引導(dǎo)農(nóng)民在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂統(tǒng)一規(guī)范格式的書面合同并。同時積極引入農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，增加農(nóng)民就業(yè)機會。

（5）完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)：積極爭取各級部門農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，鼓勵社會資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好有關(guān)農(nóng)業(yè)項目規(guī)劃，西部山區(qū)可發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，采用小規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)。

作者單位：安徽省繁昌縣第一中學(xué)高一（9）班 （241200）