二孩政策的地方條例與地區(qū)差異

宋健

2015年10月29日，十八屆五中全會(huì)決定：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。積極開展應(yīng)對人口老齡化行動(dòng)”。

2015年12月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議經(jīng)表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的決定。修改后的人口與計(jì)劃生育法明確，國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女。

根據(jù)人口與計(jì)劃生育法，各省計(jì)劃生育的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。因此，2016年各地人口與計(jì)劃生育條例紛紛修訂，截止到2016年4月，26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的條例已經(jīng)修改完成。

全面實(shí)施普遍二孩政策，是中央對1980年《公開信》提倡獨(dú)生子女政策時(shí)所提出的“30年后采取不同人口政策”承諾的兌現(xiàn)，是世界第一人口大國生育政策的重大調(diào)整，必將對中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來深遠(yuǎn)影響。

千家萬戶依法生育的行為與法律規(guī)定息息相關(guān)，然而，各地區(qū)的具體規(guī)定并不相同，為什么不同的地區(qū)會(huì)有不同的生育政策規(guī)定？這些差異性政策規(guī)定的立法依據(jù)是什么？本文將試圖回答上述問題。由于地方條例的上位法是全國法，所以我們先從全國法的修訂談起。

全國《人口與計(jì)劃生育法》及其修訂

雖然中國早在20世紀(jì)70年代就開始實(shí)行計(jì)劃生育，40多年來取得了舉世矚目的成就，但到2001年12月29日，經(jīng)第九屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》后，全國層面的法律才產(chǎn)生。

隨著控制人口過快增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國人口發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外部條件都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，生育政策逐漸向?qū)捤苫较蛘{(diào)整。在2013年實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策時(shí)，全國法的修訂就已經(jīng)開始醞釀。最終，2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上對人口與計(jì)劃生育法進(jìn)行了修正。

與修訂前相比，修正后的人口與計(jì)劃生育法仍為七章，在“總則”中依然保留了“實(shí)行計(jì)劃生育是國家的基本國策”總原則；但在“生育調(diào)節(jié)”部分強(qiáng)調(diào)“國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女”，不僅在生育數(shù)量上從一孩改為兩孩，而且取消了“鼓勵(lì)公民晚婚晚育”的規(guī)定；合法生育和違法生育仍會(huì)分別得到獎(jiǎng)勵(lì)和受到懲罰。

可以看到，無論是新版還是老版法律，在“提倡”的背后，獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障、技術(shù)服務(wù)、法律責(zé)任都是維護(hù)法律尊嚴(yán)、保障生育公平的重要手段和措施，以鼓勵(lì)公民依法生育。

修正版中，國家不再鼓勵(lì)晚婚晚育，主要是因?yàn)殡S著教育的普及和受教育年限的延長，青年的婚育年齡不斷后延已經(jīng)成為大趨勢。

通過全國人口普查數(shù)據(jù)的分析顯示，我國人口平均初婚年齡從1990年的22.8歲上升到2010年的24.9歲；同期男性和女性分別從23.6歲和22.0歲提高至25.9歲和23.9歲；一些大城市青年的平均初婚年齡甚至超過了27歲。過晚結(jié)婚導(dǎo)致高齡生育風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，目前應(yīng)該鼓勵(lì)青年適齡婚育。

按照全國法的規(guī)定，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行如下工作：（1）地方人口發(fā)展規(guī)劃的編制；（2）地方人口與計(jì)劃生育實(shí)施方案的制定與組織實(shí)施；（3）人口與計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)的保障；（4）再生育子女特殊情形的規(guī)定與安排；（5）少數(shù)民族計(jì)劃生育的實(shí)行；（6）各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)措施（如獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)、符合政策生育夫妻延長生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)扶措施）的具體規(guī)定等。

廣東省一馬當(dāng)先

在2001版全國人口與計(jì)劃生育法出臺之前，中國的計(jì)劃生育工作主要依據(jù)中央文件和各地區(qū)的人口與計(jì)劃生育條例（之前叫做計(jì)劃生育條例，以下不作區(qū)分）。與全國法的修訂寥寥不同，各地區(qū)的條例修訂則比較頻繁。

廣東省是全國第一個(gè)制定地方性人口計(jì)生條例的省份。1980年2月2日，廣東省五屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過《廣東省計(jì)劃生育條例》，分為總則、結(jié)婚與生育、表揚(yáng)與獎(jiǎng)勵(lì)、限制與懲處、手術(shù)假期與保健、附則六個(gè)部分。隨后其他各省的地方性條例和2001版全國法都或多或少受到廣東省首個(gè)條例框架的影響。

廣東省也是普遍二孩政策實(shí)施后第一個(gè)啟動(dòng)地方條例修訂程序的省份。2015年12月30日，廣東省人大常委會(huì)全票通過了修訂后的《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》，距全國人大常委會(huì)審議通過人口與計(jì)劃生育法僅僅3天。

需要指出的是，普遍二孩政策自2016年1月1日起在全國全面實(shí)施，這意味著地方人口與計(jì)劃生育條例的修訂完成時(shí)間，并不會(huì)影響到該省、自治區(qū)、直轄市普遍二孩政策的實(shí)施時(shí)間。但廣東省的做法在法律程序上更為嚴(yán)謹(jǐn)。

地方條例求同存異

在全國法的框架下，地方條例的具體規(guī)定呈現(xiàn)求同存異的特點(diǎn)。以“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障”相關(guān)條款為例，在2016年新一輪修訂前，全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人口與計(jì)劃生育條例中相關(guān)內(nèi)容呈現(xiàn)如下三個(gè)共同特征：第一，明顯鼓勵(lì)晚婚晚育和少生；第二，獎(jiǎng)勵(lì)為主，扶助為輔；第三，區(qū)分城鎮(zhèn)獨(dú)生子女家庭和農(nóng)村計(jì)劃生育家庭進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和扶助。

獎(jiǎng)勵(lì)與扶助的具體內(nèi)容則各具特色。如23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對符合晚婚晚育條件的夫妻規(guī)定了具體的假期增加天數(shù)，30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）提及在晚婚晚育獎(jiǎng)勵(lì)假期中工資、獎(jiǎng)金、福利待遇不變。

針對城鎮(zhèn)獨(dú)生子女家庭的獎(jiǎng)勵(lì)主要有少生假期、少生現(xiàn)金以及優(yōu)先優(yōu)惠措施。比如，所有省份均規(guī)定以一次性（50～4000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)城鎮(zhèn)獨(dú)生子女家庭，并對符合晚育和獨(dú)生子女雙重條件的夫妻進(jìn)行延長假期的獎(jiǎng)勵(lì)。

針對農(nóng)村計(jì)生家庭的獎(jiǎng)勵(lì)主要有少生現(xiàn)金以及優(yōu)先優(yōu)惠。比如，所有省份均規(guī)定以一次性（50～3000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)村計(jì)生家庭，并對農(nóng)村計(jì)生家庭入學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、參軍、勞務(wù)以及土地和宅基地分配方面提供經(jīng)濟(jì)優(yōu)先優(yōu)惠。

2016年的修訂后，地方條例仍保留了求同存異的特點(diǎn)。僅以假期規(guī)定變動(dòng)為例，共同特點(diǎn)是：（1）均取消了晚婚假；（2）均在國家規(guī)定的98天產(chǎn)假基礎(chǔ)上延長了產(chǎn)假天數(shù)；（3）均設(shè)立了男方護(hù)理假。但各地方條例中規(guī)定的婚假（3～30天）、產(chǎn)假（128～158天）和護(hù)理假（7～30天）天數(shù)有所不同。如《甘肅省人口與計(jì)劃生育條例》第十九條規(guī)定“依法辦理結(jié)婚登記的夫妻可以享受婚假30天。符合本條例規(guī)定生育子女的，女方享受產(chǎn)假180天；男方享受護(hù)理假30天。職工在婚假、產(chǎn)假、護(hù)理假期間，其工資、獎(jiǎng)金、福利待遇不變?！边@也是迄今條例修訂后的省份中三類假期時(shí)間均最長的規(guī)定。各地區(qū)最集中的規(guī)定是：法定婚假3天（11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市）；法定產(chǎn)假158天（13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市）；男方護(hù)理假15天（14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市）。

全國法與地方條例的制定依據(jù)與程序

地方條例中具體規(guī)定的差異，是全國法授權(quán)地方進(jìn)行決策的結(jié)果，在遵循全國法的基本原則和基本框架的基礎(chǔ)上，地方人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)利、也有責(zé)任根據(jù)地方實(shí)際規(guī)定具體辦法。

由于中國各地區(qū)在人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、人口流動(dòng)性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、自然地理?xiàng)l件、民族構(gòu)成、風(fēng)俗文化等方面存在顯著差異，因而地方條例的修訂不僅要遵從全國法的原則規(guī)定，也要符合地方人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，使其具有可操作性切實(shí)可行。具體內(nèi)容呈現(xiàn)出差異性也是自然而然的事情。

以京津冀三省的產(chǎn)假規(guī)定為例，在國家規(guī)定的98天產(chǎn)假基礎(chǔ)上，北京作出的是延長產(chǎn)假的彈性規(guī)定，“按規(guī)定生育的，除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，享受生育獎(jiǎng)勵(lì)假三十天；女職工經(jīng)所在機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織同意，可以再增加假期一至三個(gè)月”。天津允許工資可以替代產(chǎn)假，規(guī)定“女方所在單位增加生育假（產(chǎn)假）三十日；不能增加生育假（產(chǎn)假）的，給予一個(gè)月基本工資或者實(shí)得工資的獎(jiǎng)勵(lì)”。河北省則是直接規(guī)定“符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，延長產(chǎn)假六十天”。

事實(shí)上，在全國法的制定與修訂中，也必須考慮到中國地區(qū)差異顯著這一基本國情，從而決定哪些內(nèi)容由中央統(tǒng)一規(guī)定；而哪些內(nèi)容全國層面只作原則性規(guī)定，授權(quán)地方作具體規(guī)定。

2015年全國人口與計(jì)劃生育法的修訂，筆者曾參與其中，對具體過程有所了解。一方面，國家衛(wèi)計(jì)委相關(guān)司局按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)不同法條的內(nèi)容修訂，這些司局不僅彼此之間，而且與全國其他相關(guān)職能部門密切溝通，聽取意見建議，進(jìn)行廣泛協(xié)調(diào)；另一方面，國家衛(wèi)計(jì)委多次召開全國省級人口計(jì)生部門座談會(huì)，聽取主管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人的意見建議；同時(shí)，委托相關(guān)高校、科研單位的專家進(jìn)行專項(xiàng)課題研究，提供對策建議?？梢哉f，法條中的每個(gè)字都經(jīng)過了仔細(xì)斟酌，增刪內(nèi)容更是經(jīng)過了多次論證，甚至是激烈爭論。此外，包括《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例》在內(nèi)的配套法則也需要進(jìn)行相應(yīng)修訂。

國家衛(wèi)計(jì)委形成并提交人口和計(jì)劃生育法修法方案后，國務(wù)院法制辦、全國人大法工委和教科文委三部委會(huì)按程序進(jìn)行多次溝通和協(xié)商，最終經(jīng)全國人大修訂人口與計(jì)劃生育法和相關(guān)的配套措施后，各地才能依法組織實(shí)施。

地方條例規(guī)定的差異性：問題與解決

地方條例求同存異，在總原則一致的基礎(chǔ)上具體內(nèi)容呈現(xiàn)差異性，這本是因地制宜、尊重地方自主權(quán)，初衷是為了便于條例的實(shí)施，但在實(shí)踐中，卻也會(huì)遇到一些問題。

最主要的問題來源于人口流動(dòng)。目前流動(dòng)已經(jīng)成為中國人的生活方式，不同地區(qū)人口形成的家庭也屢見不鮮。以俗稱的“半邊戶”為例。“半邊戶”可能是夫妻雙方分別為農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍，也可能是夫妻雙方的戶籍不在一地。由于在地方計(jì)劃生育條例中，往往對于不同戶籍的人口、以及不同地區(qū)的人口具有不同的計(jì)劃生育規(guī)定，因此這些家庭成員在子女生育及相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰措施方面應(yīng)該遵循何種規(guī)定就會(huì)存在困惑。一個(gè)在天津成家的河北戶籍女性，生育后的產(chǎn)假應(yīng)該是天津規(guī)定的98天+30天=128天呢？還是河北規(guī)定的98天+60天=158天呢？

在修訂后的人口與計(jì)劃生育法中，第十八條規(guī)定了“夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區(qū)、直轄市之間關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的，按照有利于當(dāng)事人的原則適用”。但并未對所有地區(qū)規(guī)定不一致的類似情形，作同樣的闡述。因而在實(shí)際操作中就會(huì)產(chǎn)生分歧和矛盾。

此外，各地區(qū)規(guī)定的不一致也會(huì)造成攀比或逃避現(xiàn)象。如各地雖然都規(guī)定了對獨(dú)生子女傷殘、死亡父母的扶助，但具體金額并不一致，甚至差距巨大，由此造成的人群間的失衡感甚至成為部分“失獨(dú)”父母的上訪理由。而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征繳依據(jù)的也是地方經(jīng)濟(jì)水平，以往就出現(xiàn)過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)超生人群到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以減少繳納額度的案例。

上述問題的解決思路是制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)制定會(huì)帶來另外的問題，因此根本解決途徑是平衡各地差異，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展。隨著戶籍制度的改革，越來越多的省份已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍的劃分，改為統(tǒng)一的居民戶口，這就從根本上消除了城鄉(xiāng)戶籍不同人口的差異性規(guī)定。相信隨著中國區(qū)域發(fā)展的不斷推進(jìn)，地區(qū)差異性逐漸縮小之日，也是地方條例規(guī)定的不一致性逐漸消減之時(shí)。

（作者系法學(xué)博士，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）