礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)中PPP模式博弈框架

楊彤

(1.安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030;2.中國礦業(yè)大學 管理學院，江蘇 徐州 221116)

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礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)中PPP模式博弈框架

楊彤1，2

(1.安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030;2.中國礦業(yè)大學 管理學院，江蘇 徐州 221116)

摘要：新常態(tài)下，礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)勢在必行。政府和社會資本合作(PPP)模式在此領(lǐng)域的應(yīng)用將引領(lǐng)觀念、技術(shù)和制度的創(chuàng)新。在分析礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對該領(lǐng)域PPP項目中的合同關(guān)系以及項目參與人進行分析，針對政府公共部門以及社會資本投資方構(gòu)建雙方的博弈框架。通過公私博弈的均衡分析，從權(quán)責劃分、招投標進程、風險分擔、利益共享和監(jiān)管角度提出基于政府和社會資本層面的對策建議，以期實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的最大化。

關(guān)鍵詞：礦山廢棄地；生態(tài)修復(fù)；博弈；政府和社會資本合作

礦產(chǎn)資源從供給側(cè)支持經(jīng)濟新常態(tài)下工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展，然而礦產(chǎn)資源的開采、冶煉、加工等生產(chǎn)環(huán)節(jié)會占用礦區(qū)大量的土地資源，產(chǎn)生廢棄地。礦山廢棄地不同于一般的閑置土地，它存在物理結(jié)構(gòu)不良、重金屬含量過高、PH值酸堿不均、營養(yǎng)成分畸形等缺點，會導(dǎo)致環(huán)境污染、引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害進而造成生態(tài)失衡。因此，礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)勢在必行。

政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)是近年來在提供公共品特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理服務(wù)領(lǐng)域大力推進的新模式，是通過政府公共部門和市場私人部門的深度溝通、達成契約、引導(dǎo)社會資本積極參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中，分擔風險、實現(xiàn)共贏。十八屆五中全會后，隨著社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護市場化機制的建立、混合所有制的推進、供給側(cè)改革的持續(xù)發(fā)力以及PPP項目管理平臺在國家發(fā)展改革委員會和財政部等機構(gòu)的運作，PPP模式在礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)中的應(yīng)用，將創(chuàng)新管理模式并引領(lǐng)政府培育社會資本在此領(lǐng)域的大力推進、緩解地方政府的債務(wù)風險、加快生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新、推動生態(tài)文明建設(shè)。

本文以礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP存在的博弈問題為導(dǎo)向，逐步理順PPP在該領(lǐng)域的運行機制，對礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目中的合同關(guān)系以及項目參與人進行分析，針對政府公共部門以及社會資本投資方構(gòu)建雙方的博弈框架。從PPP模式運行的權(quán)責劃分、招投標進程、風險分擔、利益共享和監(jiān)管方面，提出推進礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP模式的政策建議。

一、文獻回顧

礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)是利用外界力量使受損生態(tài)系統(tǒng)得以恢復(fù)、重建和改進到接近采礦前的自然狀態(tài)或符合人類某種有益用途的狀態(tài)，強調(diào)以人工調(diào)控為主。我國礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)起步于20世紀70年代末80年代初，而國外對于礦山廢棄地的生態(tài)修復(fù)研究開始于20世紀初，成效較好的主要是市場經(jīng)濟發(fā)達的澳大利亞、德國、美國、英國、加拿大等。研究主要集中于礦山廢棄地修復(fù)的目標和方向、修復(fù)項目市場化運作以及政府在此過程中的規(guī)制、措施及管理方法等領(lǐng)域。在廢棄地生態(tài)修復(fù)的技術(shù)領(lǐng)域：HosseinSoltanmohammad(2008)系統(tǒng)總結(jié)了礦山廢棄地整治利用模式，包括8組共23種礦山廢棄地利用類型[1]；蔣正舉[2](2014)梳理文獻后認為學者對觀光農(nóng)業(yè)、工業(yè)旅游、文化創(chuàng)意園等模式關(guān)注較多；更多的學者認為將礦山廢棄地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)地或牧草地、水產(chǎn)養(yǎng)殖用地、種植能源植物、建立太陽能、風能等可再生能源系統(tǒng)以及社區(qū)、房地產(chǎn)、商業(yè)中心等(JohnA. Meech，2006；Daniel Miller，2008；Blair Loftis，2010)[3,4,5]，以幫助礦區(qū)所在地實現(xiàn)從礦業(yè)經(jīng)濟到后礦業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

在PPP應(yīng)用于生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的研究方面：大多數(shù)學者側(cè)重于從不同地區(qū)、不同類型的項目以及當?shù)匕咐齺韺PP模式的應(yīng)用進行研究(Mouraviev and Kakabadse, 2014; Vian et al., 2015; Singh and Kalidind, 2006; Ameyaw and Chan, 2015; Valipour et al., 2015; 馬靜, 2011；潘瓊，2014；陳鵬等，2015)[6～10]；PPP項目風險分擔機制的構(gòu)建也是研究的熱點(Bing et al.,2005; Xu et al.,2010;Ibrahimetal.,2006;Yunus,2015)[11～15]，少部分學者從博弈的視角分別分析了PPP項目的招投標、風險分擔、激勵契約以及監(jiān)管尋租博弈等[16]。長期以來，理論界對PPP模式在礦山廢棄地領(lǐng)域的應(yīng)用關(guān)注甚少，直到近十年，這種情況才有所改觀。目前，關(guān)于PPP模式應(yīng)用研究仍集中在政策介紹、案例分析、經(jīng)驗總結(jié)等定性研究方面，缺乏從市場和政府關(guān)系宏觀層面的博弈框架構(gòu)建及分析，缺乏有執(zhí)行力的政策引導(dǎo)。因此，本文通過礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)中政府和社會資本合作博弈框架的構(gòu)建，從宏觀層面給出基于政府、社會、中介機構(gòu)等層面的政策建議。

二、礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)中PPP模式的博弈框架

礦產(chǎn)資源的開采和獲利包括各級政府和相關(guān)企業(yè)以及消費礦產(chǎn)的公眾等，而PPP模式強調(diào)政府和社會資本的合作，因此博弈參與人政府、社會資本、中介、公眾等將從圖一所示的角度構(gòu)建礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)中政府和社會資本合作的博弈框架，并通過不同的博弈分析得到均衡進而促成合作關(guān)系的建立和維系。

圖1　礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)中PPP模式的博弈框架

首先，權(quán)責博弈是礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目的核心，貫穿整個博弈框架，它需要權(quán)衡各投資主體的事權(quán)、財權(quán)，明確中央和地方政府，地方政府之間以及政府和企業(yè)間的責權(quán)關(guān)系，厘清各個參與人在該領(lǐng)域治理中的利益與困境，并妥善處理。由于經(jīng)濟新常態(tài)下各地經(jīng)濟疲軟，財力有限，地方債務(wù)潛在危機浮現(xiàn)，需要社會資本的有力注入，而社會資本是逐利的，在不同的投資結(jié)構(gòu)下, 投資者對項目資產(chǎn)的保有形式、現(xiàn)金流量的控制以及權(quán)責等都有很大的差異。PPP項目中政府部門和社會資本的出資比例及形式、甚至特許經(jīng)營期的安排和投資回報率的決定，均需要建立公私合作的投資比例模型,研究公私雙方以及政府部門各個層級之間的責權(quán)和制衡關(guān)系，通過反復(fù)討價還價進而達成均衡。

其次，在權(quán)責博弈的基礎(chǔ)上礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目的政府采購、市場準入等招投標博弈也需要分析。礦山廢棄地PPP項目招標的評標因素不僅包括價格等基本因素，還包括礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)的融資、運營以及移交等具體項目。社會資本投標單位以中標為目的,在投標過程中會隱瞞或編造一些信息。在招投標過程中，以不完全信息靜態(tài)博弈為基礎(chǔ),綜合考慮項目全生命周期的影響因素,建立政府和投標人之間的招投標博弈模型。

再者，風險分擔是礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目的基本特征，政府部門與社會資本的風險偏好不同，如何分擔風險是一個博弈的過程。在礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)過程中會有諸如政策變動風險、法律風險、商業(yè)違約風險以及尋租風險和不可抗力風險等多種風險，由于PPP項目參與人較多,構(gòu)建政府部門與私營企業(yè)雙方風險合理分擔的不完全信息動態(tài)博弈模型，優(yōu)化風險分配和管理就顯得尤為重要。另外，風險和收益并存，長遠的看，礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)會帶來經(jīng)濟、社會和生態(tài)建設(shè)的多贏局面，利益的博弈源自權(quán)責博弈的分析。

最后，在礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目的合作過程中有效監(jiān)管必不可少。從大的方面，由于在合作中政府更傾向于社會利益的達成，而社會資本則追求自身利益最大化，因此只有形成良好的監(jiān)管框架并有效地執(zhí)行監(jiān)管，才能發(fā)揮PPP項目的合作優(yōu)勢。從小的方面看，如政府在招投標過程中，勢必會選定一個執(zhí)行人來組織相關(guān)活動，而執(zhí)行人本身作為理性的經(jīng)濟人，會選擇自身效益最大化的策略，可能會出現(xiàn)尋租行為，導(dǎo)致最終的中標人不是最優(yōu)選擇，因此監(jiān)管也顯得尤為重要。

通過對礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目在不同環(huán)節(jié)的完全信息靜態(tài)博弈、完全信息動態(tài)博弈、不完全信息靜態(tài)博弈、不完全信息動態(tài)博弈、進化博弈、非對稱信息博弈的分析，最終達成博弈均衡，建立合作關(guān)系。

三、建立礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目的機制建議

我國礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)需求迫切，但是把投資空間轉(zhuǎn)換成有序發(fā)展的PPP項目不是一蹴而就的，為了達成博弈均衡，相關(guān)機制的建立必不可少。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，混合所有制的大力推進，在我國推行公用事業(yè)市場化改革的背景下，PPP模式的頂層設(shè)計已全面展開，具體到礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP領(lǐng)域，還需從以下幾個方面加以完善。

(一)從權(quán)責劃分的角度來看

新常態(tài)下，政府需要轉(zhuǎn)變觀念進而轉(zhuǎn)變職能，從礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)的直接提供者變?yōu)槌鲑Y者、監(jiān)管者。由于礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目的投資額度大，資金回報周期長，社會資本進入對政府的信譽和政策的變動性有顧慮，各級政府需要從制度層面上界定政府、企業(yè)、公眾的權(quán)責邊限。明確生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化可持續(xù)是政府的職責所在。中央政府層面奠定政策基礎(chǔ)、明晰項目邊界，建立契約關(guān)系、保證政府公共利益的實現(xiàn)；地方政府則承擔起統(tǒng)籌推進當?shù)氐V山廢棄地生態(tài)修復(fù)的主要責任，通過物有所值的分析，將其作為政府的PPP專項重點項目和示范項目，因地制宜、做好服務(wù)工作，并以“平等民事主體”身份與社會主體簽定協(xié)議，明確權(quán)責，建立礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目的準入、牌照、全成本的價格規(guī)范。政府應(yīng)當學會替社會資本的投資回報操心，資本之趨利性需要政府提供全方位的服務(wù)，執(zhí)行可考核、可監(jiān)管、可操作的評價指標體系，將誰投資誰收益的機制落到實處。

其次，社會資本的參與方對投資收益的考慮較多，而礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目門檻高、盈利點難尋，相關(guān)企業(yè)的參與度并不是很高，規(guī)?；⒓s化的發(fā)展以及激勵機制的建立顯得尤為必要。企業(yè)與企業(yè)的合作也要廣泛開展，探索通過跨區(qū)的企業(yè)合作來激發(fā)企業(yè)的積極性，促進市場的有效競爭，進而提高效率、降低成本，達成礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目的規(guī)模效益。同時，為了避免企業(yè)追求高利潤而忽視公共利益，需審慎控制礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目規(guī)模。

合作是PPP項目的核心。各類中介機構(gòu)在PPP項目落地過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。金融中介加強金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，完善服務(wù)體系，推行綠色金融政策滿足礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域PPP模式的金融需求；法律框架的搭建以及中介的完善也有待提升，2015年1月19日財政部發(fā)布了《PPP項目合同指南(試行)》，明確了關(guān)于PPP合同簽訂中的各項細則。具體到礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目，合同的設(shè)計頗為重要，應(yīng)逐步形成一批可供參考的規(guī)范性強、易于操作的合同文本，通過合同約束談判雙方的權(quán)責，特別是對政府權(quán)限的規(guī)制，要防止權(quán)力尋租，加快法治的進程，強調(diào)專業(yè)精神。

對于公眾而言，鮮有個人主動關(guān)心此類項目的運作，大眾參與度不高，往往是在礦山廢棄地發(fā)生突發(fā)性事件影響其生產(chǎn)生活后才會引發(fā)群體階段性關(guān)注，應(yīng)急機制的建立尤為必要。充分發(fā)動公眾的力量并加強輿論監(jiān)督，使大眾參與其中并意識到礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)與其切身利益密切相關(guān)。

(二)從PPP項目招投標的過程來看

從博弈框架看，招投標博弈涉及到博弈規(guī)則的制定及相關(guān)的制度安排。在不同的招投標規(guī)則下，參與人會有不同的對策進而產(chǎn)生相應(yīng)的均衡。為了推進PPP在礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的開展實施，亟需一個公平、公開、有序競爭的市場準入機制，政府可以適度降低進入此領(lǐng)域的社會資本的門檻，簡政放權(quán)；強調(diào)市場在資源配置過程中的決定性作用，盡快以市場機制為基礎(chǔ)在礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目中引入競爭機制，規(guī)范招投標制度。此外，在招投標的進程中需要專業(yè)法律人士應(yīng)對，如果項目遇到糾紛即可通過法律來解決，必要時第三方仲裁機構(gòu)的引入也是不可或缺的。在礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目招投標管理中，國際合作不可缺失，目前，在礦山廢棄地修復(fù)項目中，國際優(yōu)質(zhì)企業(yè)較多，且在此領(lǐng)域具有先進的技術(shù)、優(yōu)質(zhì)的管理經(jīng)驗和充沛的資金優(yōu)勢，在保證環(huán)境安全的前提下有鑒別的引入最終實現(xiàn)合作共贏目標。

(三)從風險分擔、收益分配的視角分析

風險和收益是一對矛盾體。高風險意味著高收益，反之亦然。礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)項目具有公益性質(zhì)，其修復(fù)周期長，建設(shè)初期經(jīng)濟收益低，因而削弱了社會單位參與的積極性，減少了資本的使用。政府補償是解決PPP項目投資收益不足和提高社會效益的方式，政府在項目初期可以采用財政補貼的方式，通過建設(shè)期和運營期的補貼，確保基本收益。另外，政府在項目具體運作過程中可以給予各種政策優(yōu)惠，如在涉及到政府和社會資本之間轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的交易環(huán)節(jié)，繼續(xù)推行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅“三免三減半”等。但要注意規(guī)范各類政府補償，因為，過高的補償將導(dǎo)致政府失效；而過低的補償又會導(dǎo)致社會資本的市場失靈。

適時同步構(gòu)建礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)智能服務(wù)平臺，形成“互聯(lián)網(wǎng)+礦山廢棄地”的新型模式，通過該模式可以實時了解礦山廢棄地的存在狀況及生態(tài)修復(fù)的方向，建立動態(tài)調(diào)節(jié)機制；基于互聯(lián)網(wǎng)的籌資模式已正式運作，2015年11月24日互聯(lián)網(wǎng)眾籌平臺“圈籌網(wǎng)”正式上線，有效的吸引社會投資者，實現(xiàn)對項目建設(shè)和運行的控制，從而降低風險，保障各方利益。

(四)從監(jiān)管層面來看

政府是PPP項目運行的監(jiān)管者，為確保PPP項目的順利進行，必須加強自身監(jiān)管能力的建設(shè)。首先，完善政治制度，優(yōu)化市場和法制環(huán)境；其二是健全信息披露制度，利用網(wǎng)絡(luò)平臺，提高項目信息的公開程度和關(guān)注度；再者，考慮到礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)PPP項目合作雙方地位的非對稱性以及信息不對稱性，需要事前、事中、事后的全生命周期的監(jiān)管，如在項目轉(zhuǎn)移過程中，需要應(yīng)用合理的資產(chǎn)評估方法對其估值，防止資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)在此過程中能夠保值增值；最后，建立獎懲分明的制度安排，我國尚處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，制度規(guī)范性有待提升，對在PPP項目實施過程中的違規(guī)違紀行為，要嚴懲不貸，在心理上對項目參與人形成震懾。

四、結(jié)論

在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)保領(lǐng)域，PPP模式的應(yīng)用正如火如荼的展開，應(yīng)用前景廣闊。本文通過梳理國內(nèi)外對礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)的研究，從PPP內(nèi)涵的界定入手，逐步構(gòu)建了政府公共部門以及社會資本投資方的博弈框架，并基于該博弈框架給出對策建議。由于目前仍是PPP模式大力推進的初期，項目參與人熱情高漲，但規(guī)范性不足，考慮到現(xiàn)階段此領(lǐng)域很多問題尚未顯現(xiàn)，對其頂層設(shè)計和持續(xù)關(guān)注顯得尤為必要。伴隨著工業(yè)4.0的進程，后續(xù)還會重點關(guān)注該領(lǐng)域合同范本的構(gòu)建以及“互聯(lián)網(wǎng)+”在礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的具體運作。

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(編輯：佘小寧)

Game framework of public-private partnership in ecological restoration of mining wasteland

Yang Tong1,2

(1.SchoolofFinance&PublicAdministration,AnhuiUniversityofFinanceandEconomics,Bengbu233030,China;2.SchoolofManagement,ChinaUniversityofMiningTechnology,Xuzhou221116,China)

Abstract:Under the new normal, ecological restoration is imperative in mining wasteland. The Public-Private Partnership(PPP)innovation management model has the inherent driving force to make the innovation of concept, technology and institution possible. Based on the analysis of the current ecological restoration in mining wasteland projects, this paper analyzes the contract relationship and project stakeholders of PPP. Based on the two key stakeholders of public sectors and private enterprises, it constructs the game frame. According to the analysis of the game equilibrium between the public and private, it discusses the mechanism problems and forms the frame of public-private cooperation mechanism. Finally, in order to maximize the economic, social and ecological benefits, advices should be lodged by the government, enterprises and intermediary agencies on constructing the game frame.

Key words:Mining wasteland; Ecological restoration; Game; Public-private partnership

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)06-0437-05

基金項目：安徽財經(jīng)大學科學研究資助項目(ACKY1620)；國家社科基金青年項目(14CJY059)

作者簡介：楊彤(1981-)，女(漢)，山西長治人，講師，博士研究生，主要從事能源經(jīng)濟管理方面的研究。

收稿日期：2016-02-22