ICANN治理架構(gòu)變革進(jìn)程中的方向之爭：國際化還是私有化？

沈 逸

ICANN治理架構(gòu)變革進(jìn)程中的方向之爭：國際化還是私有化？

沈 逸

2016年9月30日即將揭曉的IANA監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移進(jìn)程結(jié)果，是ICANN治理架構(gòu)變革，以及其所象征的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理架構(gòu)變革中最具象征性的事件。整個變革進(jìn)程中，始終貫穿國際化還是私有化的方向之爭。這是資本和政治權(quán)力擴(kuò)散至網(wǎng)絡(luò)空間的必然。本文嘗試簡單梳理相關(guān)發(fā)展進(jìn)程，從基礎(chǔ)實施和基本政策實踐角度提出若干看法和建議。

網(wǎng)絡(luò)空間治理；國際化；私有化

沈逸 復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間治理研究中心副主任，中國網(wǎng)絡(luò)空間研究院特約研究員。

2016年8月16日，美國商務(wù)部電管局（the National Telecommunications and Information Administration，縮寫NTIA）通知互聯(lián)網(wǎng)名稱與地址管理機(jī)構(gòu)（the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，縮寫ICANN），如無重大意外，將考慮讓互聯(lián)網(wǎng)地址分配局（the Internet Assigned Numbers Authority，縮寫為IANA）監(jiān)管權(quán)限的委托合同于2016年10月1日自動過期。①Lawrence E. Strickling, “Update on the IANA Transition”, http：//www.ntia.doc.gov/blog/2016/update-iana-transition，（2016年9月10日）如果生效，這一不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程，將被解讀為全球網(wǎng)絡(luò)空間治理朝著“國際化”，或者說，擺脫美國政府事實上的單獨控制，邁出重要的一步。

截至2016年9月20日，上述轉(zhuǎn)讓進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入最后、也是最為艱巨的階段，即美國國會要批準(zhǔn)商務(wù)部電管局同意轉(zhuǎn)讓監(jiān)管權(quán)限的決定。2016年9月8日，美國參眾兩院4名國會議員，聯(lián)名致信美國商務(wù)部部長和司法部部長，要求相關(guān)部門在10月1日之前，就監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移可能帶來的負(fù)面影響，特別是“由于轉(zhuǎn)移監(jiān)管權(quán)限可能導(dǎo)致威權(quán)國家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的地位上升”問題，做出詳細(xì)回答。②來源：https：//www.judiciary.senate.gov/imo/media/doc/2016-09-08%20CEG,%20Senate%20Commerce,%20House%20Judicairy,%20 House%20E&C%20to%20DOJ,%20DOC%20-%20IANA%20Transfer.pdf （2016年9月10日）

除了美國國內(nèi)，IANA監(jiān)管權(quán)限的轉(zhuǎn)移，以及與此緊密相連的ICANN治理架構(gòu)變革，也是利益相關(guān)方密切關(guān)注的焦點。這個變革的方向，在ICANN官方網(wǎng)站的移交權(quán)限專欄，以及美國政府的正式文件中，都稱其為“私有化”（Privatization）；而在另一些場合，其他利益相關(guān)方，尤其是新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的政府代表，則通常會使用“國際化”（Internationalization）來描述這一進(jìn)程。

從20世紀(jì)90年代開始，“私有化”和“國際化”就貫穿在IANA監(jiān)管權(quán)限機(jī)制構(gòu)建的始終，也一直左右著全球網(wǎng)絡(luò)空間治理結(jié)構(gòu)變革前行的方向。

一、ICANN與美國政府的監(jiān)管權(quán)限：從“綠皮書”到“白皮書”

有關(guān)ICANN以及IANA監(jiān)管權(quán)限國際化的問題，核心指向支撐互聯(lián)網(wǎng)乃至全球網(wǎng)絡(luò)空間正常運行最為關(guān)鍵，可能也是最具象征意義的資源，包括域名注冊、解析、根服務(wù)器、根區(qū)文件和根區(qū)文件系統(tǒng)等。①相關(guān)參考和說明資料，參見RFC 2870 - Root Name Server Operational Requirements，RFC 2826 - IAB Technical Comment on the Unique DNS Root。從美國政府的角度看，這一問題的起點，是1997年7月1日，時任美國總統(tǒng)克林頓簽署行政備忘錄，要求美國商務(wù)部推進(jìn)實現(xiàn)域名解析的私有化，這一私有化必須有助于增強(qiáng)域名解析的競爭性，并有助于推動域名管理的國際參與。②參見：The White House, “Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies,” (July 1, 1997), http：// clinton4.nara.gov/WH/New/Commerce/directive.html（2016年9月10日）

為了回應(yīng)這一要求，美國商務(wù)部電管局在1998年1月30日出臺了名為“綠皮書”（Green Paper）的政策立場文件（Statement of Policy）初稿，嘗試落實克林頓政府推進(jìn)域名解析私有化的要求。在此之前的兩天，1998年1月28日，在域名解析的技術(shù)和早期管理中發(fā)揮重要作用，主導(dǎo)創(chuàng)建IANA的波斯特爾（John Postel）教授，進(jìn)行了一項理應(yīng)被關(guān)注，但經(jīng)常被忘記的實驗：通過一份電子郵件，他將12臺互聯(lián)網(wǎng)區(qū)域根（域名）/輔助根服務(wù)器（regional root nameserver）中的8臺，指向了一個不同的主根服務(wù)器：從原先國際應(yīng)用科學(xué)公司（Science Applications International Corporation，縮寫為SAIC）下屬網(wǎng)絡(luò)解決方案（縮寫為NSI）公司的A根服務(wù)器（名稱為：A.ROOTSERVERS.NET，IP地 址 為：198.41.0.4）， 指向了IANA自有的根服務(wù)器（名稱為：DNSROOT. IANA.ORG，IP地址為：198.32.1.98）。在一段比較有限的時間里，當(dāng)時全球的互聯(lián)網(wǎng)實際上運行在具有兩個“根服務(wù)器”構(gòu)成的域名解析系統(tǒng)里，其中一個根區(qū)包含一臺主根服務(wù)器，八臺處于非美國政府部門控制下的輔助根服務(wù)器；另一個根區(qū)包含一臺主根服務(wù)器，四臺處于美國政府部門（航空航天署，國防部，彈道導(dǎo)彈實驗室）控制下的輔助根服務(wù)器。用戶并沒有感受到什么影響。從能夠接觸到的公開材料看，各方傾向于將此描述為一個“實驗”，在接到政府官員等各方的系列電話、要求以及命令之后，波斯特爾教授在1998年2月5日前結(jié)束了這一“實驗”，將整個域名解析系統(tǒng)的根區(qū)恢復(fù)原狀。③根據(jù)相關(guān)資料整理，主要來源：Klein, Hans. "ICANN and Internet governance： Leveraging technical coordination to realize global public policy." The Information Society 18.3 (2002)： 193-207；Mueller, Milton. Ruling the root： Internet governance and the taming of cyberspace. MIT press, 2002.

“實驗”結(jié)束之后，同年2月11日，波斯特爾教授與時任互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)理事會（Internet Architecture Board，縮寫IAB）主席卡朋特（Brian Carpenter）成立了IANA移交建議組（IANA Transition Advisor Group， 縮寫為ITAG），整個組包含六個小組，成員來自與互聯(lián)網(wǎng)工程師任務(wù)力量（Internet Engineering Task Force，縮寫為IETF）長期保持聯(lián)系的“圈內(nèi)人士”：除了卡朋特之外，還有Verio國際公司布什（Randy Bush），賓夕法尼亞大學(xué)的法伯（David Farber），澳大利亞域名電信供應(yīng)公司Telstra的胡斯頓（Geoff Huston），MCI的柯林森（John Klensin）以及思科公司的沃爾夫（Steve Wolff）。④Mueller, Milton. Ruling the root： Internet governance and the taming of cyberspace. MIT press, 2002.

ITAG的成立，一般被認(rèn)為是一個重要的妥協(xié)方案：波斯特爾教授停止并修正他的“實驗”之后的一周內(nèi)，美國商務(wù)部電管局立刻通過了一個名為“改善互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址管理倡議”的文件，其中明確規(guī)定了任何對根服務(wù)器、根區(qū)文件和根區(qū)文件系統(tǒng)的修改，必須得到美國商務(wù)部電管局的書面許可。對于電管局和波斯特爾教授之間的這一輪互動，比較中性的解讀是：波斯特爾教授，作為DNS的“教父”，對綠皮書的私有化方案存在相當(dāng)不滿，因此通過實驗方式直接展示了另一種更符合國際化審美標(biāo)準(zhǔn)的解決方案；但這個實驗所暗示的內(nèi)容，即當(dāng)時的互聯(lián)網(wǎng)根服務(wù)器、根區(qū)文件和根區(qū)文件系統(tǒng)并不處于美國政府的有效控制之下，一封電子郵件就可以指導(dǎo)運營商對此進(jìn)行重新設(shè)定，在美國政府內(nèi)部造成了巨大的恐慌，美國政府通過改變操作流程的方式，強(qiáng)化了控制。但最終，這兩者之間的關(guān)系還不能徹底的鬧僵，于是這個工作組的建立，成為幫助波斯特爾教授緩和與美國政府關(guān)系，推進(jìn)以符合波斯特爾教授等人“國際化審美”的方式，來實現(xiàn)對根服務(wù)器、根區(qū)文件和根區(qū)文件系統(tǒng)的管理。

這個最終的妥協(xié)方案，就是最終被稱為“白皮書”的文件。在這個文件中，形成了從1998年開始一直延續(xù)到現(xiàn)在的管理機(jī)制：首先是由私營機(jī)構(gòu)牽頭，構(gòu)建一個“美國的非盈利機(jī)構(gòu)”，即現(xiàn)在人們熟悉的ICANN，在ICANN的架構(gòu)設(shè)計中，確保既能夠滿足波斯特爾教授等需求的國際化因素，又能夠確保避免其他國家的政府人員在其中獲得決策權(quán)，因為相關(guān)章程明確規(guī)定有政府職務(wù)者不能在ICANN理事會中獲得具有投票權(quán)的職位，同時來自各國政府的代表只能組建政府建議委員會，該委員會不具有決策權(quán)；其次是將IANA從一個事實上獨立存在的機(jī)構(gòu)，變成一種介于功能和實體機(jī)構(gòu)之間的存在，并確保ICANN必須以招標(biāo)合同的方式，按照一定期限由ICANN從美國商務(wù)部電管局通過招標(biāo)方式獲得；第三是開始在ICANN和根服務(wù)器、根區(qū)文件和根區(qū)文件系統(tǒng)的實際配置之間設(shè)置比較明確的區(qū)隔，由私營公司實現(xiàn)最終的技術(shù)性操作。這方面一個比較重大但同樣容易被忽視的變化，發(fā)生在1999-2000年間，在此期間，根服務(wù)器從NSI公司，通過并購業(yè)務(wù)的方式，轉(zhuǎn)由威瑞信（Verisign）公司負(fù)責(zé)；并且修改了主根服務(wù)器和輔助根服務(wù)器的配置，將原來的“1+12”的結(jié)構(gòu)變成了“1+13”，即取消主根服務(wù)器和輔助根服務(wù)器的區(qū)別，設(shè)置一個被稱為“隱藏分配主服務(wù)器”（hidden distribution master server）的“數(shù)據(jù)源”，13臺公開的根服務(wù)器之間不再有主根和輔助根的區(qū)別，形成了“隱藏分配主服務(wù)器”+公開服務(wù)器+鏡像服務(wù)器的架構(gòu)。①參見：https：//www.ripe.net/participate/meetings/roundtable/march-2005/presentations/the-root-name-server-system-operation-ofthe-k-root-server，（2016年9月10日）

整體來看，在從“綠皮書”到“白皮書”的發(fā)展過程中，“私有化”和“國際化”的主張進(jìn)行了第一輪較量。當(dāng)然，需要說明的是，波斯特爾教授主張的“國際化”是一種更具理想主義烏托邦色彩的主張，比現(xiàn)在所說的“國際化”更加理想化；在整個互動過程中，波斯特爾教授真正堅持了從20世紀(jì)60年代美國反權(quán)威主義思潮那里繼承下來的精神，以在網(wǎng)絡(luò)空間追求真正的個體解放、社群主導(dǎo)和公平的國際化為目標(biāo)，努力避免代表資本力量的大財團(tuán)，以及代表國家權(quán)力的政府部門，實質(zhì)性地介入網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的管理。這種追求，有著顯著的個人色彩，也更加純粹。

至于美國政府的主張，克林頓簽署的私有化備忘錄，整體是克林頓政府時期推行政府部門績效改革大潮的產(chǎn)物，他所要求的國際參與，是用來點綴和修飾私有化的，更準(zhǔn)確地說，是要實現(xiàn)如下目標(biāo)：首先，政府部門要重建對根服務(wù)器、根區(qū)文件和根區(qū)文件系統(tǒng)的有效控制，當(dāng)然這里說的是美國政府。從波斯特爾教授做的實驗，以及實驗前后美國商務(wù)部的反應(yīng)可以知道，確實一段時間里，技術(shù)社群的實踐某種意義上處于比較嚴(yán)格的政府監(jiān)管范圍之外，不受政府監(jiān)管的技術(shù)操作，比如轉(zhuǎn)換一個根區(qū)，已經(jīng)達(dá)到美國政府能夠忍受之外；其次，私有化是最重要實現(xiàn)的目標(biāo)，也就是互聯(lián)網(wǎng)必須為資本增值服務(wù)，技術(shù)社群活動的整體大方向不能與之違背；第三，面對來自波斯特爾教授這樣罕見的實驗，其威望、影響和行動能力確實可以阻斷美國政府的初衷，采取更加變通和務(wù)實的做法，但最終，私有化這個大目標(biāo)和大方向只要有合適的機(jī)會就冒出來。

最后，需要說一下國際化與私有化進(jìn)程博弈的某個階段性標(biāo)志：1998年10月16日，文中提及的“實驗”結(jié)束9個月后，波斯特爾教授因為心臟手術(shù)的并發(fā)癥在洛杉磯去世，時年55歲。指出這一點，是為了銘記歷史；也有助于人們意識到，真正要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間治理結(jié)構(gòu)的變化，需要怎樣的勇氣，以及，曾經(jīng)有人為此做出過何等努力；需要指出的一個耐人尋味的細(xì)節(jié)，就是從2014年3月14日美國商務(wù)部宣布考慮轉(zhuǎn)讓監(jiān)管權(quán)限以來，波斯特爾教授做的實驗以及他的逝世，基本沒有在美國政府的官方文件中被提到的；2016年9月14日美國參議院司法委員會下屬委員會的聽證會上，這個互動的過程，也被輕易的跳過了，似乎這段歷史從沒有存在過。

二、ICANN從國際化退向私有化：從“突尼斯進(jìn)程”到“后棱鏡”

20世紀(jì)90年代末，互聯(lián)網(wǎng)在全球范圍的高速擴(kuò)展，全球網(wǎng)絡(luò)空間的形成，及其與現(xiàn)實生活的緊密嵌入與互動，促成了新一輪要求互聯(lián)網(wǎng)治理國際化的浪潮。這個浪潮的主要源頭，是在冷戰(zhàn)后迅速涌入全球網(wǎng)絡(luò)空間的其他國家，特別是存在巨大需求但實力和能力相對較弱的發(fā)展中國家。也因為如此，這一輪國際化的嘗試借助聯(lián)合國這個政府間國際組織的大平臺，及其下屬的國際電信聯(lián)盟這個機(jī)構(gòu)，作為推動國際化嘗試的大平臺。

這種嘗試的主要表現(xiàn)之一，是全球信息社會峰會的召開。在2003年召開的全球信息社會峰會（World Summit on the Information Society）突尼斯會議上首次就互聯(lián)網(wǎng)是否要治理，如何治理等問題展開了激烈的討論，這一討論的結(jié)果，推動聯(lián)合國秘書長設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（Working Group on Internet Governance），授權(quán)此小組研究并提出網(wǎng)絡(luò)治理的定義；2004年至2005年，此工作組召開了四次會議，最終于2005年6月，互聯(lián)網(wǎng)治理工作小組提交了工作報告，此報告界定了互聯(lián)網(wǎng)治理的工作定義：互聯(lián)網(wǎng)治理就是政府、私營公司和社會，根據(jù)各自的角色、共享的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策過程以及程序，來塑造互聯(lián)網(wǎng)的演化和使用。與此同時，這份報告首次明確提出了互聯(lián)網(wǎng)治理的對象：網(wǎng)絡(luò)治理的對象遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止網(wǎng)絡(luò)地址和域名管理，還包括更加重要的內(nèi)容，包括關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)資源，互聯(lián)網(wǎng)安全，確保使用互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)發(fā)展等。①Report of the Working Group on Internet Governance

這份報告同時對當(dāng)時全球互聯(lián)網(wǎng)的治理狀況進(jìn)行了評估，然后從六個方向指出了治理結(jié)構(gòu)中存在的問題：

其一，根區(qū)文件和文件系統(tǒng)的管理，事實上處于美國政府單獨控制之下。報告認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的主要因素是歷史因素，即美國政府在推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中所具有的特殊地位，因此美國政府是唯一一個在現(xiàn)有的多利益相關(guān)方模式中有權(quán)且有能力更改根區(qū)文件和系統(tǒng)的主權(quán)國家；同時，從技術(shù)操作流程看，對根服務(wù)器、根區(qū)文件和文件系統(tǒng)有操作權(quán)限的行為體與美國政府之外的主權(quán)行為體缺乏正式的法律管轄關(guān)系，換言之，這意味著其他主權(quán)國家對這些資源缺乏有效的法律管轄。這個論斷，也構(gòu)成了推進(jìn)ICANN改革的爭議焦點；根據(jù)比較經(jīng)驗的歸納來看，自由主義意識形態(tài)的擴(kuò)展可以在很大程度上緩解這種焦慮，主要的認(rèn)知變革——行為路徑是自由主義意識形態(tài)配合美國公共外交，構(gòu)建美國屬于良性霸權(quán)的形象，進(jìn)而認(rèn)可和接受。比較初步的經(jīng)驗觀察顯示，在互聯(lián)網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)變革，以及斯諾登披露棱鏡系統(tǒng)之后，這種認(rèn)知變革——行為路徑在全球各主要標(biāo)志性國家和地區(qū)，以及關(guān)鍵人群中，均有效發(fā)揮了緩釋效用。②Report of the Working Group on Internet Governance

其二，互聯(lián)網(wǎng)接入費用，存在顯著的不同平分布。報告認(rèn)為，從實踐，距離骨干網(wǎng)越是遙遠(yuǎn)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商，也即越是來自落后區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商，越是需要支付昂貴的網(wǎng)絡(luò)接入費用。而在報告撰寫時期，對這一接入費用的問題，缺乏有效的解決方案。這是報告從發(fā)展角度指出數(shù)字鴻溝將如何阻斷和影響網(wǎng)絡(luò)用于發(fā)展的最具體的描述。造成這種現(xiàn)象的機(jī)制，就是私有化機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)在這種私有化的背景下，被當(dāng)成純粹的獲取利潤的工具，加劇，而非有助于縮小貧富差距。①Report of the Working Group on Internet Governance

其三，報告認(rèn)為，在保持互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定、安全以及預(yù)防網(wǎng)絡(luò)犯罪方面，仍然缺乏有效的機(jī)制和工具。報告認(rèn)為無論是考慮到保持互聯(lián)網(wǎng)接入的穩(wěn)定和安全，還是有效打擊網(wǎng)絡(luò)跨國犯罪的問題，當(dāng)時的互聯(lián)網(wǎng)均未能提供有效的治理模式。②Report of the Working Group on Internet Governance其四，就各類行為體參與全球網(wǎng)絡(luò)空間政策制定的問題，報告明確指出，現(xiàn)有的多利益相關(guān)方模式存在顯著缺陷，阻礙了弱勢方實質(zhì)性參與全球治理體系。報告認(rèn)為，這一缺陷的主要表現(xiàn)，是缺乏透明度、公開性和可參與的進(jìn)程；政府間組織和國際組織的參與受到限制，對發(fā)展中國家、個人、社會組織和中小企業(yè)來說進(jìn)入門檻過高；全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的會議舉辦集中在發(fā)達(dá)國家；缺乏有效的全球網(wǎng)絡(luò)空間的參與機(jī)制。從已經(jīng)有的實踐看，多利益相關(guān)方模式，以及所謂技術(shù)社群自下而上的決策機(jī)制等，某種意義上形成了一種排斥普通人，即不是熟練的技術(shù)人員，不能熟練識別那些專業(yè)縮略用語的行為體，實質(zhì)性地進(jìn)入并在決策過程中有效地輸出意見。在具有決策權(quán)力的關(guān)鍵崗位的選舉機(jī)制上，多利益相關(guān)方模式下實質(zhì)運行的更像是常見于西方發(fā)達(dá)國家的“兄弟會”架構(gòu)，海量的基礎(chǔ)參與者，與少數(shù)依托人際關(guān)系和信任組織起來的圈內(nèi)精英人士，共同組成這個架構(gòu)?；A(chǔ)參與者負(fù)責(zé)提供形式和程序上的合法性，精英則實質(zhì)性地壟斷決策過程。

不過整體來看，盡管WSIS的報告曾經(jīng)正確地指出了全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際化的目標(biāo)與方向，面臨的弊病，但最終憑借技術(shù)、產(chǎn)業(yè)方面的硬實力，意識形態(tài)領(lǐng)域的優(yōu)勢，以及制度創(chuàng)建與議程主導(dǎo)能力的優(yōu)勢，美國在相當(dāng)長一段時間里有效地抵制并遲滯了要求ICANN國際化的進(jìn)程。美國實踐的方式，在最為極端的情況下，可以包括否決ICANN的招標(biāo)資格。③Notice - Cancelled Internet Assigned Numbers Authority (IANA) Functions - Request for Proposal (RFP) SA1301-12-RPIANA,來源：http：//www.ntia.doc.gov/other-publication/2012/notice-internet-assigned-numbers-authority-iana-functions-requestproposal-rf,（2016年9月10日）

2014年3月，在棱鏡系統(tǒng)曝光之后明顯感受到巨大壓力的美國政府，宣布將放棄對互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配當(dāng)局（IANA）的監(jiān)管權(quán)限，盡快把它移交給一個遵循“多邊利益相關(guān)方”組建的私營機(jī)構(gòu)。移交進(jìn)展才開始取得了新的進(jìn)展。在這份聲明中，IANA也表示這次轉(zhuǎn)讓實則是在履行1998年成立ICANN時商務(wù)部發(fā)表的《政策申明》中的承諾——確保私營機(jī)構(gòu)（private sector）在域名管理中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，美國政府在確認(rèn)轉(zhuǎn)讓這一方案的同時，通過申明四大原則實際上提出了一套新的方案，這四條原則對理解IANA的轉(zhuǎn)讓方案有著重要作用：

第一個原則是支持和促進(jìn)“多利益相關(guān)方”模式。通常來說，“多利益相關(guān)方”（Multistake-holder）模式是相對于“多邊主義”（Multilateralism）而言，“‘多利益相關(guān)方’為歐美發(fā)達(dá)國家所偏好”，包括各種形式的國家，公司，非政府組織及個人；“‘多邊主義’則被新興經(jīng)濟(jì)體為代表的發(fā)展中國家所喜愛”，主張“主權(quán)平等”的主權(quán)國家為中心對全球網(wǎng)絡(luò)空間實行共同管理。美國主張將ICANN管理權(quán)移交給“多利益相關(guān)方”，而極力反對“讓一個由政府主導(dǎo)的（government-led）或政府間(intergovernment)組織來接管”，其理由是“比起政府主導(dǎo)的或政府間組織，私營機(jī)構(gòu)能夠更多地創(chuàng)新和發(fā)展出解決問題的技術(shù)，從而促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展”，政府應(yīng)該僅作為利益相關(guān)方中的一方，通過ICANN下屬的政府建議委員會（GAC）或以個體的身份參與到管理中來。

第二個原則是維持全球網(wǎng)絡(luò)域名系統(tǒng)（DNS）的安全性，穩(wěn)定性和彈性。IANA通過這一原則試圖說明，原有的DNS集中分配式的結(jié)構(gòu)應(yīng)該被保留，新的管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)該本著公開透明的原則，繼續(xù)實行責(zé)任制。而為了維護(hù)全球網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的穩(wěn)定，ICANN和威瑞信公司 (Verisign) 共同管轄的根服務(wù)器也應(yīng)該保持原有狀態(tài)。

第三個原則是滿足全球IANA客戶的需要和期望。也就是說，ICANN管理權(quán)的轉(zhuǎn)移及其有關(guān)的政策發(fā)展應(yīng)該和它的日常運營活動區(qū)分開，以保證客戶的需求不會因為其內(nèi)部政策變化而受影響。

第四個原則是維持全球網(wǎng)絡(luò)空間的開放性。在IANA看來，保持全球市場的開放實際上就是維持ICANN管理部門的中立和自由裁決，契合了其倡導(dǎo)的“多利益相關(guān)方”模式。四大原則伴隨著IANA的移交方案應(yīng)運而生，從中可以看出，美國對ICANN的移交始終圍繞著強(qiáng)化“多利益相關(guān)方”模式，看似放棄管理權(quán)的方式實際上是“以退為進(jìn)”，繼續(xù)維持強(qiáng)化這一模式，意味著美國仍然可以憑借其強(qiáng)大的公司，個人，社會團(tuán)體等優(yōu)勢通過“利益相關(guān)方”的方式參與到ICANN管理之中。對于廣大發(fā)展中國家來說，既沒有在IANA的移交方案中看到任何建立在“主權(quán)平等”基礎(chǔ)上管理全球網(wǎng)絡(luò)空間的可能，也無法改善在關(guān)鍵資源控制上所處的不利地位。

在這個移交進(jìn)程中，有關(guān)治理原則之爭，主要體現(xiàn)在如何認(rèn)識和理解“多利益相關(guān)方”模式的爭議中：所謂多邊利益相關(guān)方，是美國在20世紀(jì)90年代推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化進(jìn)程中采取的一種運作模式，將公司、個人、非政府組織以及主權(quán)國家都納入其中，最高決策權(quán)歸屬于由少數(shù)專業(yè)人士組成的指導(dǎo)委員會（Board of Directors），相關(guān)的公司、個人、非政府組織在下屬的比較松散的區(qū)域或者專業(yè)問題委員會開展工作，政策制定采取所謂“自下而上”的模式，有下級支撐委員會向指導(dǎo)委員會提出建議和草案，然后指導(dǎo)委員會加以通過；其他主權(quán)國家的代表則被納入政府建議委員會（Government Advisory Committee），只具有對和公共政策以及國際法等相關(guān)的活動或者事項的建議權(quán)，而沒有決策權(quán)，其建議也不具有強(qiáng)制力。①Kruger, L. G. (2013). Internet Governance and the Domain Name System： Issues for Congress, Congressional Research Service, Library of Congress.

縱觀整體發(fā)展，可以說，發(fā)端于2014年的IANA監(jiān)管權(quán)限移交進(jìn)程，新監(jiān)管權(quán)限本質(zhì)上是一個“私有化”方案，而非“國際化”方案。最終移交效果從三個方面被納入美國預(yù)期的軌道：

其一，堅決杜絕任何主權(quán)國家進(jìn)入的可能，為此不惜動用美國的否決權(quán)，即保留對所有移交方案以及ICANN章程最終修訂版本的最后審核權(quán)；其二，主動用私有化方案作為移交方案的基礎(chǔ)，將移交方案討論的焦點，從如何更加有效地實現(xiàn)對根服務(wù)器、根區(qū)文件系統(tǒng)的國際化管轄，轉(zhuǎn)移成為對ICANN工作流程透明度和有限監(jiān)督的討論，通過這種討論，實現(xiàn)對ICANN理事會的弱化、虛化，用社區(qū)授權(quán)機(jī)制和授權(quán)委員會實質(zhì)性削弱乃至架空理事會，同時有針對性地繼續(xù)削弱本來就不強(qiáng)勢的政府建議委員會的地位和作用；其三，在人事關(guān)系方面，強(qiáng)化ICANN決策層的兄弟會屬性，嚴(yán)厲打擊ICANN高層改善與美國之外國家，尤其是改善與中國關(guān)系的舉動。美國國會，以科魯茲參議員為首，組建專門的國會連線，對ICANN高層任何被視為靠攏中國的舉動，通過媒體進(jìn)行嚴(yán)厲質(zhì)問，通過ICANN社群進(jìn)行直接施壓，確保中國能夠被嚴(yán)格地排除在相關(guān)變革進(jìn)程之外。

美國能否如期完成ICANN的轉(zhuǎn)讓，一個關(guān)鍵點就是它所提出的“多利益相關(guān)方”模式能否得到落實。由美國官方對已有的移交方案反應(yīng)來看，凡是提案中有涉及“由主權(quán)國家或政府間組織來接管”的內(nèi)容，美國政府一律表示了否決態(tài)度，并廣泛向世界多利益相關(guān)方征集議案。發(fā)展中國家的“多邊主義”原則雖然注重對主權(quán)的尊重，但是，受到具體能力的制約，對“多利益相關(guān)方”原則的沖擊和挑戰(zhàn)，還很難落到實處。 而發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)空間管理中面臨的不利局面，最主要的是在技術(shù)等硬實力上的不足，美國在互聯(lián)網(wǎng)芯片，操作系統(tǒng)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的絕對壟斷優(yōu)勢，決定了其在網(wǎng)絡(luò)空間的絕對話語權(quán)。因此，ICANN的轉(zhuǎn)讓仍然會在美國的話語體系中進(jìn)行，IANA只接受來自利益相關(guān)方委員會的方案，并且只有當(dāng)方案滿足了其提出的要求時才會接受，這也就進(jìn)一步模糊了其轉(zhuǎn)讓的時間。

三、階段性的小結(jié)：推進(jìn)ICANN國際化的未來

從最積極的視角看，無論如何，只要美國國會沒有實質(zhì)性的否定移交方案，整個ICANN的國際化，就將取得一個極具象征意義的進(jìn)展。這一進(jìn)展的意義在于，盡管ICANN還是處于美國加州公司法的管轄之下，但美國政府如果真的要啟動或者說使用對ICANN的管轄，很難輕易通過美國行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的流程完成相關(guān)工作，管制效率會呈現(xiàn)顯著下降；更直白地說，完成這一私有化進(jìn)程的ICANN，將在一定意義上進(jìn)入一個“各顯神通”的競爭狀態(tài)，未來發(fā)展的方向?qū)⒁虼水a(chǎn)生更多的不確定性。當(dāng)然，美國政府是不會松口說這一私有化的進(jìn)程會削弱美國的實際利益，或者對全球網(wǎng)絡(luò)空間的管控。一如在2016年9月的聽證會上，積極推進(jìn)如期移交監(jiān)管權(quán)限的美方官員是用這樣的邏輯來說服組織聽證的國會議員的：按期移交，將提升美國的聲望，有助于推行和實現(xiàn)美國倡導(dǎo)的基本價值，即互聯(lián)網(wǎng)自由。如果對美國的內(nèi)政與外交比較熟悉的話，可以發(fā)現(xiàn)，這個說服邏輯，和20世紀(jì)90年代白宮游說美國國會通過對華貿(mào)易議案，包括同意中國加入WTO等，都曾使用過。至于效果，見仁見智。

從全球網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展和演變來看，美國在其中逐漸失去曾經(jīng)有過的絕對優(yōu)勢，并使得全球網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)慢慢走向國際化，是一個畢竟東流去的進(jìn)程，包括中國在內(nèi)，可以從長期和戰(zhàn)略層面，維持謹(jǐn)慎的樂觀。當(dāng)然，在具體細(xì)節(jié)上，如果真的希望實質(zhì)性地推進(jìn)ICANN國際化，以及在更廣泛意義上地推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際化，應(yīng)該還可以從如下方面著手：

1、全面改變資源分布和能力分配的不對稱性，是推進(jìn)未來ICANN以及更加重要的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理真正實現(xiàn)國際化的關(guān)鍵。盡管存在很多理論分析和政策術(shù)語，但本質(zhì)上全球網(wǎng)絡(luò)空間的治理結(jié)構(gòu)是由客觀的實力以及資源的分配所決定的。意圖，構(gòu)想，規(guī)劃或者設(shè)計，只有在與之相互匹配的實力的支撐下才能得到有效的貫徹和落實。導(dǎo)致此次IANA監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移事實上被發(fā)達(dá)國家，尤其是美國主導(dǎo)的關(guān)鍵，就是資源和能力的不對稱分布。這種不對稱分布，包括技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的不對稱分布，包括支撐全球網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的不對稱分布，包括在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點上的不對稱分布。

2、明確國際化和私有化的實質(zhì)性區(qū)別，進(jìn)而設(shè)立推進(jìn)國際化應(yīng)努力爭取的方向和目標(biāo)。ICANN的國際化進(jìn)程，IANA的監(jiān)管權(quán)限，是討論全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際化進(jìn)程中最具象征意義，也最容易得到媒體聚焦和關(guān)注的問題?！八接谢焙汀皣H化”的區(qū)別是直接而清晰的：其一，“私有化”的主導(dǎo)力量是私營部門，盡管遵循多利益相關(guān)方模式，但最終整個主題的定性仍然是私營部門；而字面意義上的“國際化”則要通過正式的程序讓其他主權(quán)國家能夠?qū)Q策過程有實質(zhì)性的影響；其二，“私有化”與“國際化”在司法管轄權(quán)上存在本質(zhì)的差別，“私有化”方案形成之后，坐落于美國領(lǐng)土邊界內(nèi)的“私有化”實體仍然將接受美國的司法管轄，“國際化”方案如果真的通過，將讓新的行使IANA權(quán)限的機(jī)構(gòu)變成類似聯(lián)合國框架下的各種組織，即使地理位置處于美國領(lǐng)土邊界之內(nèi)，但卻不能依托美國國內(nèi)法對其實施司法管轄；其三，從主導(dǎo)力量看，“私有化”方案最后形成的實際運作流程，必然是與資本密切結(jié)合，或者說能夠得到資本支持的技術(shù)精英在“自下而上”“社群決策”的外殼下，實質(zhì)性主導(dǎo)這個進(jìn)程；“國際化”方案最終是要讓主權(quán)國家，尤其是技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、資本、治理等實體能力相對弱勢的發(fā)展中國家，依托主權(quán)平等提供的法權(quán)基礎(chǔ)，在全球網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的治理上占據(jù)更多的發(fā)言權(quán)，因為在任何情況下，相對弱勢的群體總是更容易占據(jù)數(shù)量上的優(yōu)勢。

3、提出具有吸引力，符合各方合理利益需求的解決方案，并著手啟動相應(yīng)的進(jìn)程，實質(zhì)性地推進(jìn)。ICANN的國際化進(jìn)程，在相當(dāng)程度上有些類似國際貨幣基金組織的改革，直到中國推出并成功實踐亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)銀行以前，相關(guān)的改革進(jìn)程進(jìn)展緩慢。在通過展示補(bǔ)充性的，但又相對獨立的新解決方案之后，有關(guān)強(qiáng)勢方才會有更大的動力來做一些實質(zhì)性的變革。美國主導(dǎo)這一輪ICANN國際化改革，是在缺少真正有影響的替代性解決方案的大環(huán)境下進(jìn)行的。

巴西曾經(jīng)提出過溫和改進(jìn)方案，即所謂的Netmundial方案。該方案于2014年4月圣保羅會議上出臺， 其核心要義是試圖對ICANN架構(gòu)做出溫和的調(diào)整，要求有限度地提升ICANN內(nèi)政府建議委員會（GAC）的立場；將ICANN制定網(wǎng)絡(luò)治理政策的職能，和直接管理并配置根服務(wù)器權(quán)限的職能分離；明確局限要管轄的根服務(wù)器是由Verisign公司和ICANN管轄的三臺頂級根服務(wù)器，不觸及對其他處于美國政府部門、高校管轄下的根服務(wù)器。這個方案體現(xiàn)了巴西等國家的利益偏好，他們并沒有多大雄心塑造一個全新的網(wǎng)絡(luò)空間新秩序，而是希望通過對多利益相關(guān)方模式的有限改革，換取美國政府極其有限的讓步，即確認(rèn)ICANN對其所管轄的數(shù)量有限的服務(wù)器的獨立管轄。這種讓步的本質(zhì)，就是希望占據(jù)實力優(yōu)勢的國家能夠自我約束。

印度則出臺過比巴西方案更加激進(jìn)的調(diào)整構(gòu)想，其核心要求是試圖將全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的主要職能轉(zhuǎn)交給國際電信聯(lián)盟（ITU）。為了實現(xiàn)這一策略，他們首先是在2014年國際電信聯(lián)盟的釜山會議上嘗試將有關(guān)關(guān)鍵技術(shù)和權(quán)限交給電信聯(lián)盟，為此不惜令釜山會議面臨流產(chǎn)的險境；同時，印度關(guān)于重組全球網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的建議也是顛覆性的，它提出應(yīng)該參考現(xiàn)有的國際長途電話的管理模式和運行機(jī)制，各國將數(shù)據(jù)資源置于本國境內(nèi)，然后通過類似撥打國際長途電話的方式，在訪問相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源時，使用統(tǒng)一分配的國別網(wǎng)絡(luò)識別碼，再進(jìn)行接入。由于構(gòu)想過于驚世駭俗，在提交大會討論時又存在程序瑕疵，印度這個方案至少在釜山會議當(dāng)場就引發(fā)了美國的強(qiáng)烈不滿，美方明確表示將盡一切力量抵制印度的方案。釜山會議之后，有美國研究者在不同場合都提到，“因為印度在釜山會議上的所作所為，所以印度已經(jīng)失去了繼續(xù)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間新秩序建立所必須的聲望”。

對中國而言，值得努力的方向之一是構(gòu)建更多建設(shè)性、參與性的方案，而不是簡單的否定性參與。同時，在參與和推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理國際化的進(jìn)程中，中國需要在觀念和能力上進(jìn)行有效的調(diào)適和建設(shè)：一方面是要形成從中國國家利益和戰(zhàn)略需求出發(fā)，構(gòu)建中國方案。這個方面工作的重點是要勇于和善于討論中國的國家利益；另一方面是要提升中國在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的戰(zhàn)略決策能力，這個方面工作的起點可能是國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域的戰(zhàn)略創(chuàng)新。從實踐看，要在全球網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)社群提升中國的地位，就必須提升能夠進(jìn)入這個社群的中方技術(shù)精英的國家認(rèn)同感；實現(xiàn)有效創(chuàng)新的目的，是確保在這些社群，有能夠代表中國利益的有效意見輸入，而不是相反。

(責(zé)任編輯：鐘宇歡)

Direction dispute during the process of the governance structure change of ICANN : internationalization, or privatization?

SHEN Yi

The result of IANA regulatory authority transfer process will be announced on September 30, 2016. It will be the most symbolic event of the governance structure change of ICANN and the global cyberspace. Internationalization or privatization is the main issue through the process of change. It’s inevitable when capital and political power spread to cyberspace. This paper attempts to brie fl y sort out the relevant development process and puts forward some views and suggestions based on the basic implementation and policy practice.

cyberspace governance; internationalization; privatization

G20

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