美英法行政免責(zé)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

【摘要】行政問責(zé)的完善與實(shí)施，能夠有效地規(guī)范行政人員行為、明確行政人員責(zé)任、維護(hù)公共利益。但與此同時(shí)，行政問責(zé)對(duì)行政人員行為的強(qiáng)制性懲戒也在一定程度上降低了行政人員的工作積極性，以“不作為”來規(guī)避其行為可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。由此，行政免責(zé)能夠?yàn)樾姓藛T提供行為風(fēng)險(xiǎn)空間、促進(jìn)行政人員積極作為的作用不容忽視。文章對(duì)主要發(fā)達(dá)國(guó)家的行政免責(zé)進(jìn)行梳理與探究，a比較分析主要發(fā)達(dá)國(guó)家行政免責(zé)的異同，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，為我國(guó)行政免責(zé)的制度建設(shè)提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】行政免責(zé) 行政免責(zé)制度 行政責(zé)任免責(zé)原則 容錯(cuò)機(jī)制

【中圖分類號(hào)】D5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

引言

2016年是我國(guó)“十三五”規(guī)劃的開局之年，也是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型，需要大批改革中的實(shí)干家以與時(shí)俱進(jìn)、大膽創(chuàng)新、勇于突破的精神，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，如何鼓勵(lì)、激發(fā)行政人員在改革中積極作為，成為我國(guó)亟需解決的問題。因此，我國(guó)將“容錯(cuò)機(jī)制”建立提上議程。自2006年以來，我國(guó)深圳、重慶、上海等多個(gè)城市在其地方性規(guī)章制度中明確了改革創(chuàng)新中的容錯(cuò)性規(guī)定。2016年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”?！叭蒎e(cuò)機(jī)制”的提出與建立，為真正的改革創(chuàng)新者提供了政策上的支持。

“人非圣賢，孰能無過”，這既是一大批行政人員不敢作為的理由，也是容錯(cuò)機(jī)制所涉及的行政免責(zé)必須建立的原因。行政免責(zé)即行政責(zé)任的免除、不予承擔(dān)，行政免責(zé)所指的行政責(zé)任，是廣義上的行政責(zé)任概念，是行政機(jī)關(guān)及其公職人員對(duì)國(guó)家所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)，即國(guó)家法律所規(guī)定的應(yīng)由行政機(jī)關(guān)及其公職人員所履行的社會(huì)責(zé)任，包含政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政法律責(zé)任以及道義責(zé)任等多個(gè)層面的含義。行政免責(zé)是行政問責(zé)中的特殊情況，一般來說，是有關(guān)行政責(zé)任不予承擔(dān)的特殊規(guī)定。但是容錯(cuò)不等于無限度寬容，免責(zé)不等于可以胡亂作為，建立積極有效的容錯(cuò)機(jī)制，明確行政免責(zé)的內(nèi)容與運(yùn)行機(jī)制，是我國(guó)當(dāng)前所面臨的重要任務(wù)。當(dāng)然，這項(xiàng)任務(wù)的完成需要我國(guó)根據(jù)自身國(guó)情積極探索，也需要學(xué)習(xí)借鑒他國(guó)已有的經(jīng)驗(yàn)。因此，本文通過對(duì)主要發(fā)達(dá)國(guó)家的行政免責(zé)進(jìn)行比較研究，為我國(guó)行政免責(zé)制度的建設(shè)提供參考與借鑒。

主要發(fā)達(dá)國(guó)家的行政免責(zé)

從一般的實(shí)踐意義上來說，行政免責(zé)是行政問責(zé)中不予承擔(dān)行政責(zé)任的特殊情形。這些特殊情形的法律化依賴于這個(gè)國(guó)家所奉行的行政責(zé)任歸責(zé)原則，而各國(guó)行政法中的行政責(zé)任的承擔(dān)方式—行政賠償中的免責(zé)是各國(guó)行政免責(zé)的主要法律表現(xiàn)形式。本文通過探討美、英、法三國(guó)的行政問責(zé)制度及行政法中的行政責(zé)任內(nèi)容，從制度與法律層面，將宏觀與微觀相結(jié)合，以對(duì)美、英、法三國(guó)的行政免責(zé)進(jìn)行較為全面的認(rèn)識(shí)。

美國(guó)的行政免責(zé)。其一，美國(guó)的行政問責(zé)制度。美國(guó)的行政問責(zé)制度依照問責(zé)主體主要包括：議會(huì)問責(zé)、司法問責(zé)、政府內(nèi)部問責(zé)與選民問責(zé)。美國(guó)是“三權(quán)分立”國(guó)家，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)由議會(huì)、政府、法院分別掌管，三權(quán)分立，相互制衡。由于三權(quán)在美國(guó)憲法上的地位相當(dāng)，來自于議會(huì)、司法及政府內(nèi)部的問責(zé)約束力也基本相同。

美國(guó)的議會(huì)問責(zé)主要包括彈劾與調(diào)查兩種方式。美國(guó)憲法對(duì)彈劾作出了一些原則性規(guī)定，彈劾權(quán)歸眾議院，眾議院有權(quán)決定是否彈劾。美國(guó)的彈劾受政治因素影響，彈劾事由除叛國(guó)、賄賂及其他重罪、輕罪這些刑事犯罪外，也包括職務(wù)犯罪，個(gè)人品質(zhì)問題亦可被彈劾。美國(guó)國(guó)會(huì)擁有對(duì)政府的調(diào)查權(quán)與監(jiān)督聽證權(quán)，涉及事項(xiàng)包括官員個(gè)人道德及政治道德等方面。美國(guó)的司法問責(zé)主要是違憲審查，通過受理糾紛等具體案例，審查聯(lián)邦政府其他法律及各州憲法及法律的合憲性。此外，也包括對(duì)政府行政行為的合法性審查以及對(duì)政府侵權(quán)行為的追責(zé)。美國(guó)政府建立專門的政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督政府人員的行為是否違法違紀(jì)。選民問責(zé)是美國(guó)擴(kuò)大公民政治參與、保障有效行政監(jiān)督的重要行政問責(zé)方式。美國(guó)選民問責(zé)的主要形式是罷免，由選民自發(fā)實(shí)行，涉及政府人員行為的合法性、道德性等諸多方面，通過提出罷免申請(qǐng)、征集支持者簽名及罷免選舉的方式罷免特定官員。

其二，美國(guó)行政法中的行政責(zé)任歸責(zé)原則。主觀過錯(cuò)原則。美國(guó)是實(shí)行普通法的國(guó)家，由于普通法的傳統(tǒng)，美國(guó)對(duì)行政責(zé)任的歸責(zé)實(shí)行主觀過錯(cuò)原則，即只有主觀上的過錯(cuò)與客觀上的違法行為同時(shí)具備才符合追究行政責(zé)任的條件。這個(gè)原則使得美國(guó)的行政責(zé)任承擔(dān)范圍相對(duì)于其他國(guó)家來說更為狹窄，那些主觀上已相當(dāng)注意但客觀違法的行為并不在行政責(zé)任追究的范圍之中。

危險(xiǎn)責(zé)任原則。美國(guó)在其法律中也將危險(xiǎn)責(zé)任稱為異常危險(xiǎn)活動(dòng)責(zé)任，當(dāng)某人從事異常危險(xiǎn)的活動(dòng)時(shí)，即使已盡最大注意防止損害的發(fā)生，但是仍然應(yīng)對(duì)其行為所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。

其三，美國(guó)行政法中行政賠償免責(zé)。美國(guó)行政法中的行政賠償也稱為侵權(quán)賠償，美國(guó)的侵權(quán)賠償包括聯(lián)邦政府的侵權(quán)賠償及政府職員的侵權(quán)賠償。

聯(lián)邦政府侵權(quán)賠償中的免責(zé)?！堵?lián)邦侵權(quán)賠償法》是規(guī)定美國(guó)聯(lián)邦政府侵權(quán)賠償?shù)闹行姆伞Ｃ绹?guó)聯(lián)邦侵權(quán)法所規(guī)定的聯(lián)邦政府賠償?shù)男再|(zhì)與行政補(bǔ)償十分相近，但其適用范圍有限。在美國(guó)的聯(lián)邦侵權(quán)法中規(guī)定，國(guó)家只賠償當(dāng)事人由于政府人員過錯(cuò)而直接產(chǎn)生的損害，當(dāng)事人獲得在沒有政府人員行為之前所處的經(jīng)濟(jì)水平。國(guó)家不承擔(dān)名義上的損害賠償，也不實(shí)行處罰性的損害賠償。美國(guó)基于補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)家賠償是為了對(duì)當(dāng)事人受到的損失進(jìn)行補(bǔ)救，并非對(duì)政府人員行政行為的矯正，處罰性賠償須有法律的明文規(guī)定。美國(guó)的聯(lián)邦侵權(quán)法致力于使國(guó)家負(fù)擔(dān)與私人同樣的侵權(quán)賠償責(zé)任，但也在一定程度上保留了主權(quán)豁免原則，規(guī)定了不適用本法的14種例外情況，政府不予承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的情況。這14種例外情況，可以分為三大類型：一是政府行使自由裁量權(quán)的例外；二是職員故意侵權(quán)行為的例外；三是聯(lián)邦侵權(quán)賠償法指出的特定領(lǐng)域中，其他法律已經(jīng)規(guī)定補(bǔ)救手段，不適用聯(lián)邦侵權(quán)賠償法的例外。①其次，美國(guó)政府對(duì)政府職員在職務(wù)范圍內(nèi)的故意侵權(quán)行為，不負(fù)賠償責(zé)任。

政府職員侵權(quán)賠償中的免責(zé)。在美國(guó)的聯(lián)邦侵權(quán)賠償法中，對(duì)政府職員的范圍作出界定，認(rèn)為政府職員包括下列人員：任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的官員或職員；美國(guó)軍隊(duì)的成員；代表聯(lián)邦機(jī)構(gòu)活動(dòng)的人，不論其對(duì)美國(guó)的服務(wù)是臨時(shí)的或長(zhǎng)久的，有報(bào)酬的或無報(bào)酬的。從1988年以后，國(guó)家代替職員負(fù)擔(dān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)的侵權(quán)賠償責(zé)任，國(guó)家不負(fù)擔(dān)政府職員不執(zhí)行職務(wù)時(shí)以私人資格引起的侵權(quán)賠償責(zé)任。②根據(jù)特免原則，在一定條件下受害人不得追訴政府職員的侵權(quán)賠償責(zé)任。美國(guó)政府職員的特免包括官員特免、立法人員特免以及司法人員的特免。官員特免分為絕對(duì)特免和限制特免，只針對(duì)官員的具有自由裁量權(quán)的行為享有特免保護(hù)。享有絕對(duì)特免的官員須證明其具有某種地位，且行為在該地位的范圍之內(nèi)。享有限制特免的官員證明他具有某種地位，而其行為在該地位的范圍以內(nèi)，特免即已存在。享有有限制特免的人，除必須證明上述兩項(xiàng)因素以外，還必須證明他沒有某種特定的意圖（惡意），或者不知道可能會(huì)產(chǎn)生損害。③立法人員特免包括議員的絕對(duì)特免、限制特免、不受拘捕的特免，議員外的立法人員的特免以及委任立法的行政人員特免，其中立法人員的個(gè)人行為與立法程序毫無關(guān)系，或者和立法程序雖有聯(lián)系，但不是正常立法程序必要的行為，都不能享有任何特免。④司法人員的特免包括對(duì)法官和檢察官的特免，其中司法人員無管轄權(quán)行為、嚴(yán)重明顯的違法行為以及個(gè)人行為不予特免。特免原則是在一定條件下對(duì)政府職員在行政法律責(zé)任上的不予追究，只要符合一定條件就在法律上不予追訴，政府職員在行政法律上的特免，并不意味其在行政法之外的政治及其他方面責(zé)任的免除。

法國(guó)的行政免責(zé)。其一，法國(guó)的行政問責(zé)制度。法國(guó)是半總統(tǒng)制的國(guó)家，總統(tǒng)掌握重要權(quán)力，同時(shí)又向議會(huì)負(fù)責(zé)。法國(guó)的內(nèi)閣政府是中央最高行政機(jī)關(guān)，既對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，又對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。總體上看，法國(guó)的行政問責(zé)制主要包括議會(huì)問責(zé)、司法問責(zé)、政府的內(nèi)部問責(zé)及公務(wù)員問責(zé)。法國(guó)國(guó)會(huì)可對(duì)總統(tǒng)威脅國(guó)家安全的行為如叛國(guó)罪進(jìn)行彈劾，也能對(duì)刑事犯罪的內(nèi)閣官員進(jìn)行彈劾。法國(guó)國(guó)會(huì)還可通過不信任投票否決政府的施政綱領(lǐng)，使內(nèi)閣總理辭職。法國(guó)的司法問責(zé)包括違憲審查，也包括對(duì)總統(tǒng)及政府人員違法行為的追責(zé)。法國(guó)以特色的行政調(diào)解專員制度來實(shí)行政府內(nèi)部監(jiān)督。行政調(diào)解專員行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)，對(duì)有關(guān)部門采取制裁性措施。

其二，法國(guó)行政法中行政責(zé)任歸責(zé)原則。公務(wù)過錯(cuò)理論。法國(guó)行政責(zé)任歸責(zé)采用公務(wù)過錯(cuò)理論，源于法國(guó)行政法院的判例。公務(wù)過錯(cuò)亦即客觀標(biāo)準(zhǔn)，是指行政行為缺乏正常標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注行為人的客觀行為而非主觀心理。這種過錯(cuò)來自于行政人員，但不能歸責(zé)于行政人員。法國(guó)的Feutry案使得法國(guó)認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)職務(wù)過失的存在，改變以往單純歸責(zé)于某一特定官員的方式，逐漸明確了職務(wù)過失與個(gè)人過失的區(qū)別。

危險(xiǎn)責(zé)任理論。危險(xiǎn)責(zé)任理論是無過錯(cuò)責(zé)任原則的基礎(chǔ)，法國(guó)的危險(xiǎn)責(zé)任也是由行政法院的判例確定的?；谖ｋU(xiǎn)責(zé)任理論與行政法院的判例，法國(guó)的危險(xiǎn)責(zé)任原則主要適用于四種情況：行政人員的工傷事故、危險(xiǎn)物品導(dǎo)致的危險(xiǎn)責(zé)任、行政活動(dòng)引起的危險(xiǎn)責(zé)任以及基于社會(huì)安全的危險(xiǎn)責(zé)任。當(dāng)上述這些情況出現(xiàn)時(shí)，不論致害人是否有過錯(cuò)，行為是否違法，都要對(duì)行為所產(chǎn)生的損害結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。

公平責(zé)任原則。法國(guó)公平責(zé)任原則稱為基于公共負(fù)擔(dān)平等的無過錯(cuò)責(zé)任，或建立在公民承擔(dān)公共義務(wù)平等基礎(chǔ)上的責(zé)任。因基于公共利益的行政行為而受到損害的公民承擔(dān)了不同于他人的公共義務(wù)，行政主體應(yīng)當(dāng)為這種義務(wù)承擔(dān)的不均衡承擔(dān)公平的責(zé)任。在法國(guó)，公平責(zé)任原則主要用于三種情況：公共工程的損害、立法產(chǎn)生的國(guó)家責(zé)任以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)措施的損害。在這三種情況中，出于公共利益考量的行政行為，即使不存在過錯(cuò)也應(yīng)為該行為對(duì)特定公民造成的不公平損害承擔(dān)行政責(zé)任。

其三，法國(guó)行政法中的行政賠償免責(zé)。法國(guó)的行政賠償責(zé)任由行政主體與行政公務(wù)人員各自承擔(dān)，若二者對(duì)損害均有過錯(cuò)則承擔(dān)連帶責(zé)任。法國(guó)行政主體的行政賠償責(zé)任，來自于行政法院的判例，適用于上述一般原則，但也存在例外規(guī)定。一是不負(fù)賠償責(zé)任的行為，政府行為不受法院管轄，法院不能審查其合法性，也不能判決國(guó)家對(duì)其負(fù)賠償責(zé)任；二是適用司法規(guī)定的行政賠償責(zé)任；三是立法中所規(guī)定的賠償責(zé)任。⑤基于行政公務(wù)人員是行政主體的代表，代表行政主體實(shí)施行政活動(dòng)的觀點(diǎn)，行政主體對(duì)受害人承擔(dān)行政賠償責(zé)任，而不予追究行政公務(wù)人員責(zé)任。若行政主體的職務(wù)過錯(cuò)與公務(wù)人員的個(gè)人過錯(cuò)共同造成損害，行政賠償責(zé)任由二者分別承擔(dān)。

英國(guó)的行政免責(zé)制度。其一，英國(guó)的行政問責(zé)制度。英國(guó)是議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，議會(huì)與內(nèi)閣分別掌握立法權(quán)和行政權(quán)，議會(huì)上議院掌握最高司法權(quán)，政府由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)政治責(zé)任。英國(guó)議會(huì)至上的政體，使議會(huì)問責(zé)和司法問責(zé)在英國(guó)行政問責(zé)主體中占據(jù)主導(dǎo)地位。英國(guó)議會(huì)以不信任投票對(duì)政府內(nèi)閣實(shí)行嚴(yán)厲問責(zé)，也對(duì)內(nèi)閣閣員、各部大臣和議會(huì)議員在職務(wù)上或非職務(wù)上的非法行為進(jìn)行彈劾。⑥此外，英國(guó)議會(huì)還通過質(zhì)詢對(duì)政府的重大決策、行政方針和其他具體事項(xiàng)，向政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)包括政府首腦和高級(jí)官員等質(zhì)疑和詢問，并有權(quán)要求其答復(fù)。英國(guó)議會(huì)通過任命一個(gè)特別委員會(huì)或授權(quán)某人對(duì)政府官員進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)情況追究當(dāng)事人責(zé)任。英國(guó)通過部長(zhǎng)監(jiān)督和設(shè)立行政裁判實(shí)施政府內(nèi)部問責(zé)。

其二，英國(guó)行政法中的行政歸責(zé)原則。過失責(zé)任原則。過失責(zé)任原則是指有過失存在，行政主體對(duì)于其行為缺乏合理的注意。一般來說，行政主體行為存在過失，應(yīng)對(duì)其行為的損害結(jié)果負(fù)責(zé)。在實(shí)踐中，羈束行政行為與自由裁量行政行為對(duì)過失原則有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。羈束行政行為中只要沒有盡合理的注意就要承擔(dān)過失責(zé)任。自由裁量行為包括決策性行為與執(zhí)行性行為。如果行政主體的決策沒有越權(quán)，法院則不能因意見不同而認(rèn)定行政主體存在過失。行政主體在決策中行使自由裁量權(quán)如果越權(quán)而導(dǎo)致過失并不一定當(dāng)然的承擔(dān)過失責(zé)任，只有當(dāng)自由裁量權(quán)的行使極端不合理或決策嚴(yán)重缺乏事實(shí)根據(jù)以致產(chǎn)生重大責(zé)任過失致公共利益受到損害時(shí)，行政主體才應(yīng)承擔(dān)過失責(zé)任。但如果行政主體行使自由裁量權(quán)是執(zhí)行性行為，那么只要存在過失造成損害就要承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行中的一切過失都能被認(rèn)為是越權(quán)，產(chǎn)生損害就要承擔(dān)責(zé)任。

危險(xiǎn)責(zé)任原則。危險(xiǎn)責(zé)任原則是對(duì)過失責(zé)任原則的補(bǔ)充，英國(guó)通過具體法案確定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的危險(xiǎn)責(zé)任，如1965年的核裝備法、1965年的煤氣法、1972年的有毒廢品安置法等等。這些法案所規(guī)定的行政主體的危險(xiǎn)責(zé)任，使得行政主體即使在其行政行為不存在過失的情況下，也要對(duì)危險(xiǎn)行為造成的損害承擔(dān)責(zé)任。⑦

其三，英國(guó)行政法中行政賠償?shù)拿庳?zé)。英國(guó)行政法上的行政賠償責(zé)任主要是指行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為責(zé)任和破環(huán)契約的責(zé)任，破壞契約責(zé)任包括返還責(zé)任和合法行為的補(bǔ)償責(zé)任。

英國(guó)普通法上的一個(gè)重要原則，是行政人員由于職務(wù)上的違法行為侵害公民的權(quán)利時(shí)，必須按照一般的法律原則負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。這種責(zé)任只在法律上對(duì)某類人員或某些行為有例外的規(guī)定時(shí)才能免除。行政人員不能因?yàn)橹鲃?dòng)服從上級(jí)命令而免除責(zé)任。但對(duì)于軍人來說，由于軍人服從命令的特殊性，軍人服從上級(jí)命令可以免除或最低限度減輕責(zé)任。

行政機(jī)關(guān)對(duì)合法行使權(quán)力所產(chǎn)生的侵害可免責(zé)，但不是絕對(duì)免責(zé)，要視行為的侵害程度而定。當(dāng)行為因缺乏必要注意而使侵害加深時(shí)，不能免除責(zé)任。行政機(jī)關(guān)除因侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任外，還可能在沒有侵權(quán)行為的情況下，沒有正當(dāng)?shù)睦碛啥茴I(lǐng)公民的金錢給付（準(zhǔn)契約、不當(dāng)?shù)美?。⑧在這種情形下，如果行政機(jī)關(guān)為了提供某種服務(wù)或履行某種義務(wù)而向相對(duì)人收取不應(yīng)當(dāng)收取的給付時(shí)，對(duì)公民的給付有返還責(zé)任。但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒有提供服務(wù)而是由于法律錯(cuò)誤提供的自愿給付，行政機(jī)關(guān)不負(fù)返還責(zé)任。

行政機(jī)關(guān)在沒有侵權(quán)行為和破壞契約的情況下，由于合法行為對(duì)公民造成的損害不予免責(zé)，須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償責(zé)任主要適用于強(qiáng)制剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)、合法侵害行為、強(qiáng)制賣出等情形。

對(duì)美、英、法三國(guó)行政免責(zé)的分析。第一，行政問責(zé)制度健全。健全的行政問責(zé)制度是行政免責(zé)實(shí)行的基礎(chǔ)，行政問責(zé)制度不健全下的行政免責(zé)，會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的行為混亂，行政行為缺乏明確有效的監(jiān)督，不法行為有機(jī)可乘。美英法三國(guó)的行政問責(zé)制度與其各自的政體密切相關(guān)，它們?cè)跉v史中形成了自己嚴(yán)密、系統(tǒng)的行政問責(zé)制度，為行政問責(zé)提供了制度上的基調(diào)，為行政免責(zé)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

第二，行政免責(zé)主體與對(duì)象明確。行政免責(zé)主體也是行政問責(zé)主體，美英法三國(guó)的行政問責(zé)主體以憲法與法律的形式得到明確，各主體行使各自的監(jiān)督權(quán)力，在其權(quán)力范圍內(nèi)對(duì)行政行為進(jìn)行問責(zé)或免責(zé)。同時(shí)，美英法三國(guó)對(duì)行政免責(zé)的對(duì)象區(qū)分明確，將行政主體與其人員分離，適用不同的免責(zé)規(guī)定。其中，美國(guó)提出最廣泛意義上的政府職員概念，將所有政府人員涵蓋其中，廣泛地探討了政府職員的免責(zé)情形。

第三，行政責(zé)任歸責(zé)原則貫穿始終。行政責(zé)任歸責(zé)原則是行政免責(zé)的理論依據(jù)，各國(guó)根據(jù)行政責(zé)任歸責(zé)原則確定行政免責(zé)的情形，尤其是在行政法中，行政責(zé)任的主要承擔(dān)方式、行政賠償?shù)拿庳?zé)情形是行政責(zé)任歸責(zé)原則的具體表現(xiàn)。行政歸責(zé)原則的確定，為行政免責(zé)提供了理論與原則上的支撐。

第四，行政法中免責(zé)規(guī)定具體詳細(xì)。在美英法三國(guó)的行政法中，有關(guān)行政賠償免責(zé)的規(guī)定都有原則上的規(guī)定與具體情形的列舉，可操作性很強(qiáng)。在明確規(guī)定的同時(shí)，也帶有具體判例的參考，以保證行政賠償免責(zé)在實(shí)踐中正確、有效地實(shí)施。

對(duì)我國(guó)行政免責(zé)制度建設(shè)的啟示

健全行政問責(zé)制度。行政問責(zé)制度是行政免責(zé)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。我國(guó)行政免責(zé)的設(shè)立需要健全的行政問責(zé)制度。加強(qiáng)黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，要求從嚴(yán)治黨治吏，加強(qiáng)對(duì)違法、違規(guī)、違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，這與“容錯(cuò)免責(zé)”看似相互對(duì)立，實(shí)則相輔相成。行政問責(zé)與行政免責(zé)并非相互矛盾，懲罰與寬容并舉，更能有效發(fā)揮行政問責(zé)與行政免責(zé)各自的積極作用。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)制度的體系化、法制化、規(guī)范化、程序化，充分保障立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)各自的問責(zé)權(quán)限，協(xié)調(diào)各個(gè)問責(zé)主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮異體問責(zé)主體的作用，充分發(fā)揮媒體與公眾的問責(zé)職能。明確政治問責(zé)、職業(yè)問責(zé)、法律問責(zé)、等級(jí)問責(zé)各自的范圍與作用，保障問責(zé)主體與問責(zé)性質(zhì)的統(tǒng)一。此外，還要完善行政問責(zé)的配套制度，信息公開制度、監(jiān)督制度等的配合，能夠保證行政問責(zé)的實(shí)際落實(shí)，強(qiáng)化行政問責(zé)的實(shí)際效果。

明確行政免責(zé)主體與對(duì)象。行政免責(zé)的主體與對(duì)象對(duì)行政免責(zé)的設(shè)立與運(yùn)行至關(guān)重要。我國(guó)行政免責(zé)主體的明確需要問責(zé)主體的制度化、規(guī)范化。行政免責(zé)的設(shè)立必須明確由誰(shuí)來建構(gòu)、由誰(shuí)來認(rèn)定、由誰(shuí)來實(shí)施和監(jiān)督的問題。作為行政免責(zé)主體的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)從中央到地方分別保證免責(zé)原則、規(guī)定的制定與規(guī)定的具體實(shí)施。當(dāng)然，中央層面的各個(gè)機(jī)關(guān)也負(fù)有實(shí)施責(zé)任，但原則、宏觀規(guī)則必須由中央機(jī)關(guān)確定。在實(shí)施過程中的具體行為與效果由各類機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、互相監(jiān)督以及由社會(huì)監(jiān)督。行政免責(zé)的對(duì)象應(yīng)包括行政主體及其人員，將對(duì)象范圍廣泛化，更能保證免責(zé)的有效實(shí)施。我國(guó)應(yīng)在與行政問責(zé)制度相匹配的情況下，將行政免責(zé)的對(duì)象法律化、制度化，保證行政免責(zé)實(shí)際效果。

細(xì)化行政免責(zé)規(guī)定。行政免責(zé)的有效實(shí)施需要詳細(xì)的制度與法律規(guī)定予以保障。在設(shè)立行政免責(zé)時(shí)，要明確其宗旨，對(duì)于以改革名義損害國(guó)家和人民利益的行為嚴(yán)令禁止，對(duì)于優(yōu)柔寡斷、錯(cuò)失大好改革機(jī)遇造成國(guó)家和人民利益損失的政府和工作人員依法追求其不作為責(zé)任，同時(shí)對(duì)“免責(zé)”、“減免”等詞語(yǔ)進(jìn)行合理詮釋。嚴(yán)格區(qū)分免責(zé)的界限，合理區(qū)分失職與失誤、探索性失誤與利己性失誤、敢作為與亂作為的性質(zhì)和處分標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)看是否是國(guó)家法律法規(guī)明令禁止的、出發(fā)點(diǎn)是否為了維護(hù)國(guó)家和群眾的利益、決策方式是否科學(xué)民主、是否取得了重大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、是否為群眾普遍認(rèn)可、失敗原因是創(chuàng)新舉措有程序缺陷還是工作人員主觀上失職瀆職等等。此外，還要制定科學(xué)規(guī)范的免責(zé)程序，包括提出免責(zé)申請(qǐng)、開展調(diào)查、予以核實(shí)、根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出認(rèn)定等。

建設(shè)行政免責(zé)的配套制度。行政免責(zé)需要一系列的配套措施和規(guī)則輔助配合實(shí)施。例如對(duì)允許試錯(cuò)的項(xiàng)目，需決策程序符合規(guī)定，建立決策跟蹤和反饋機(jī)制，并將結(jié)果向社會(huì)公開，把行政決策實(shí)施后的評(píng)價(jià)工作與決策方案的修正和完善結(jié)合起來，根據(jù)評(píng)估結(jié)果適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策，及時(shí)采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯(cuò)誤決策，最大限度地減少損失。還應(yīng)建全完善已有的相關(guān)規(guī)定，完善防錯(cuò)和激勵(lì)機(jī)制，建立容錯(cuò)的考核制度以及事中監(jiān)察、事后審計(jì)等等。此外，建立行政免責(zé)的補(bǔ)償制度，對(duì)行政免責(zé)中不予承擔(dān)責(zé)任的行為對(duì)公民造成損害按照合理比例補(bǔ)償，避免其因政府的免責(zé)行為承擔(dān)不應(yīng)負(fù)擔(dān)的損失。

（本文系王明杰教授主持的國(guó)家社科基金課題“我國(guó)高績(jī)效人力資源管理創(chuàng)新和科學(xué)體系評(píng)估研究”和石亞軍教授主持的國(guó)家社科基金重大課題“內(nèi)涵式大部制改革視野下的政府職能根本轉(zhuǎn)變研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13BZZ048、25513003）

【注釋】

①②③④王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，北京：中國(guó)法制出版社，1995年，第777頁(yè)，第790頁(yè)，第791頁(yè)，第799頁(yè)。

⑤王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年，第731頁(yè)。

⑥施雪華：“西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政問責(zé)制度比較研究”，《理論研究》，2014年第6期。

⑦王靜：“中外行政責(zé)任制度比較研究”，長(zhǎng)春理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年。

⑧王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987年，第227頁(yè)。

責(zé)編/王坤娜