從各地試水看“容錯糾錯機(jī)制”的系統(tǒng)建構(gòu)

畢宏音

【摘要】基于實踐意義，當(dāng)前各地探索試水的“容錯機(jī)制”，無疑為我們以新發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展，提供了寶貴的經(jīng)驗化樣本。進(jìn)一步由學(xué)理視域考量，也需要透過地方應(yīng)用實踐，通過探討決策理念的樹立、容錯機(jī)制的系統(tǒng)化建構(gòu)、激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制兼顧并行的邏輯路徑，為機(jī)制經(jīng)試水至完善與推廣提供系統(tǒng)化學(xué)理依據(jù)和理論助力。

【關(guān)鍵詞】容錯糾錯 決策理念 機(jī)制建構(gòu)

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近一段時間，廣東、浙江和山東等地積極行動，認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平在十八大以來多次強調(diào)的，要在改革發(fā)展中堅持“三個區(qū)分開來”的治國理政方略，努力探索建立李克強在2016年政府工作報告中提出的“激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制”，相繼出臺了《關(guān)于支持黨員干部干事創(chuàng)業(yè)建立容錯免責(zé)機(jī)制的實施辦法（試行）》、《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例（草案修改稿）》、《關(guān)于建立黨員干部改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機(jī)制的實施辦法》等地方性條例措施，從而引發(fā)各界高度關(guān)注和高頻熱議。從應(yīng)用視角出發(fā)，基于重大實踐意義，各地從不同層面試水創(chuàng)新“容錯機(jī)制”，無疑為我們以新發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展，扎實有效推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，順利完成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，夯實全面建成小康社會決勝階段的基礎(chǔ)，提供了寶貴的經(jīng)驗化樣本。進(jìn)一步看，由學(xué)理視域考量，更好地思索和回應(yīng)發(fā)展這一時代性課題，也需要我們透過相關(guān)地方性應(yīng)用實踐，通過邏輯闡釋、規(guī)律總結(jié)和系統(tǒng)建構(gòu)，為容錯機(jī)制由試水到完善推廣，提供學(xué)理依據(jù)和理論助力。

謀發(fā)展需要樹立容錯的決策理念

理念是人的大腦對客觀事物的反映形式。決策理念則是在現(xiàn)實活動前，首先在頭腦中建立起來的關(guān)于決策的前提條件、途徑、步驟等的觀念模型。①這一觀念模型規(guī)定了先于決策的，對事物的客觀規(guī)律、客體本質(zhì)、人的主體性和需求性等所進(jìn)行的綜合性、再創(chuàng)造與再提升性認(rèn)識。

正確的行動首先依然來源于正確的決策理念，即對社會本質(zhì)規(guī)律和人的主體需求的客觀性了解與創(chuàng)造性認(rèn)知。綜觀當(dāng)前，從宏觀大背景上看，我們正處于全面建成小康社會決勝階段的開局之年、“十三五”規(guī)劃的起步之年、全面推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年；從中觀社會運行層面分析，在前行的道路上，我們既取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就，也遇到了發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等突出問題，與此同時，人民群眾則對物質(zhì)生活更殷實、精神生活更豐富、人與自然更和諧充滿了熱切期待。對這些發(fā)展中的規(guī)律和需求進(jìn)行精準(zhǔn)判斷和清晰把握，有助于我們在尊重人性和遵循現(xiàn)實的思想基礎(chǔ)上運籌帷幄，下好發(fā)展這盤棋。也就是說，堅定發(fā)展信念，堅信發(fā)展中遇到的艱難險阻和風(fēng)險挑戰(zhàn)還是要依靠發(fā)展來解決。

創(chuàng)新則無疑是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。只有從觀念上認(rèn)識創(chuàng)新、理解創(chuàng)新、支持創(chuàng)新，才能從行動上激發(fā)創(chuàng)新、引領(lǐng)創(chuàng)新和參與創(chuàng)新。無論是科技創(chuàng)新、社會創(chuàng)新還是文化創(chuàng)新，不管是產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、功能和表征的變革，組織的更新、突破與再造，精神內(nèi)容的豐富、完善與重構(gòu)，其核心就是打破定勢思維，突破常規(guī)戒律，通過求“新”和求“變”，來獲得國家和社會進(jìn)步與騰飛的無限動能。

正由于發(fā)展離不開“創(chuàng)新”和“求變”，我們引領(lǐng)發(fā)展才亟待進(jìn)行前無古人的探索，亦需要謀求改變的勇氣，同時，還面臨著未知的風(fēng)險和巨大的挑戰(zhàn)。也正是基于對這一大局大勢的清醒認(rèn)識和清晰研判，我們黨和政府將給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁的思想，始終貫徹至“牢牢抓住發(fā)展第一要務(wù)不放松”的決策部署之中，無疑也成為了各地試水建立容錯機(jī)制的行動指南。例如，2016年3月初，廣東省人大常委會分組審議《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例（草案修改稿）》（二審稿），相較于第一稿，該草案修改稿為了減輕創(chuàng)新中所承受的不當(dāng)壓力，嘗試建立了創(chuàng)新容錯機(jī)制。條例規(guī)定，為體現(xiàn)“法無禁止即可為”的精神，增加“對法律、行政法規(guī)未禁止的事項，鼓勵公民、法人和其他組織在自貿(mào)試驗區(qū)開展創(chuàng)新活動”的規(guī)定；同時，“在自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)行的創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但是符合國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對有關(guān)單位和個人不作負(fù)面評價，減免相關(guān)責(zé)任”。條例的最大亮點就是，深刻理解和切實貫徹治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，結(jié)合地方建設(shè)實際，通過政策落地和措施對接，為改革者解壓，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“搭橋鋪路”。

全面深化結(jié)構(gòu)性改革需要容錯機(jī)制的系統(tǒng)化建構(gòu)

當(dāng)前發(fā)展中，結(jié)構(gòu)性問題突出，需要用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過突出抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，來不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。進(jìn)一步追問，如何通過全面深化改革來解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力呢？一方面，絕對離不開干部群眾的貢獻(xiàn)；另一方面，更加離不開鼓勵改革、包容改革、推進(jìn)改革的機(jī)制化建設(shè)。假若沒有鼓勵干部群眾干事創(chuàng)業(yè)的容錯機(jī)制，恐怕也難以讓像小崗村這樣的“大包干”精神寫進(jìn)改革開放的史冊，同樣，也很難迎接以“電子商務(wù)”、“移動網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)”等為代表的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的全面崛起。因此，加強容錯機(jī)制建構(gòu)，無疑是當(dāng)前激發(fā)全社會發(fā)展活力，提高全要素生產(chǎn)力，促進(jìn)全面深化改革特別是結(jié)構(gòu)性改革的有力抓手。

機(jī)制一般表現(xiàn)為相對穩(wěn)定的互動關(guān)系，或者是一種相對穩(wěn)定的工作方式和運行過程?？疾烊蒎e機(jī)制，其建立與運行離不開主體、客體、渠道和保障等要素的相互配合與補臺，也需要頂層設(shè)計、落地實施、反饋評估、完善推廣等環(huán)節(jié)的相互協(xié)調(diào)與聯(lián)動。正因此，配合當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革所進(jìn)行的容錯機(jī)制建設(shè)，是一個建立多要素、多環(huán)節(jié)規(guī)范有序運行工作方式的系統(tǒng)化過程，而絕不僅僅表現(xiàn)為地方性實踐這樣一個個散在的“橫斷面”，或者說，絕不單純局限于一些地方的試水先行，它所呈現(xiàn)的應(yīng)該是一個從主體到客體，從設(shè)計到推廣，從法律到道德，由始至終進(jìn)行的系統(tǒng)化運行的完整“路線圖”。

整個容錯機(jī)制系統(tǒng)主要包括主體、客體、渠道與保障四大要素。第一，國家高層管理者和中層管理者屬于容錯機(jī)制中的主體要素，他們是握有公權(quán)力，通過組織設(shè)置、決策執(zhí)行和制度安排，承接和代表民眾利益的那一群人。其任務(wù)職責(zé)就是通過頂層設(shè)計和制定地方性法律法規(guī)，為容錯機(jī)制的良性運行把關(guān)導(dǎo)航。應(yīng)該說，在整個容錯機(jī)制的運行過程中，國家高層管理者和中層管理者始終是最重要的構(gòu)成要素—主體要素。這不單單因為它是理性決策觀念持有者和決策制定者，還因為其作用發(fā)揮的如何，成為機(jī)制能否良性運行的基礎(chǔ)。第二，廣大干部群眾構(gòu)成了容錯機(jī)制的客體要素。他們是容錯機(jī)制良性運行的直接受益者，同時也是愿干事、敢干事、能干成事的生力軍。從特點上看，他們具有創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和被鼓勵包容的主體性地位；同時，他們需要依賴容錯機(jī)制主體來代表自身利益和鼓勁減壓；當(dāng)然，社會的分化和多元化也使得他們在機(jī)制中存在著地位、能力等諸多差異；而他們能否用好機(jī)制、把握機(jī)遇干事創(chuàng)業(yè)，既受到剛性的制度化因素影響，也受到內(nèi)在的傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)規(guī)民約的影響。第三，因為容錯機(jī)制的運行還必須通過一定的，尤其是正式的組織、機(jī)構(gòu)、人際網(wǎng)絡(luò)和信息傳播等管道來承接，因此，渠道要素就構(gòu)成了機(jī)制中的另一個基本要素。其主要包括了黨政渠道、社會團(tuán)體渠道和傳媒渠道等。第四，保障要素。為從根本上保證容錯機(jī)制的順利運行和協(xié)調(diào)有序，在不斷變化的社會環(huán)境中，維持主體要素、客體要素和渠道要素等各要素間的長期穩(wěn)定與平衡和諧，還離不開制度、法律規(guī)范、實施措施、道德風(fēng)俗、文化心理和社會輿論監(jiān)督等各種保障要素，保障要素作為社會控制和約束手段，無論是通過軟約束還是硬約束，無論是以內(nèi)在力量控制還是以外在力量強制，無論是書寫在條文中還是印刻在頭腦里，其在機(jī)制的運行中起到了不可替代的制衡和規(guī)范作用。

再考量容錯機(jī)制的運行過程，其主要囊括了頂層設(shè)計、基層（試點）探索、反饋評估、完善推廣等相互配合與交叉聯(lián)動的環(huán)節(jié)。在容錯機(jī)制中，四個環(huán)節(jié)各司其職。容錯機(jī)制始于頂層設(shè)計，終于完善推廣，以先試先行和操作化為重點的基層探索，以及旨在監(jiān)督考察試水效果的反饋評估，成為機(jī)制良性運行不可或缺的中間環(huán)節(jié)。如若再進(jìn)行細(xì)分，頂層設(shè)計、基層探索、反饋評估這三個環(huán)節(jié)還能夠構(gòu)成一個相對閉合的工作環(huán)路。即，基于寬容“推進(jìn)改革”和“探索性實驗”中所犯錯誤這一大原則，由高層統(tǒng)籌到基層試點，從基層實施效果評估到報送反饋高層，形成了一個從理論（決策）指導(dǎo)到具體實踐再至理論升華（制度化）的具體過程。而這一相對閉合環(huán)路，為最終大面積鋪開推廣奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)一步具體分析，頂層設(shè)計和基層探索是理論與實踐相結(jié)合的辯證統(tǒng)一過程。習(xí)近平指出，改革開放在認(rèn)識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合。容錯機(jī)制的運行也離不開這兩個環(huán)節(jié)的良性互動和有機(jī)結(jié)合。如果說，進(jìn)行頂層設(shè)計是在最高層次上制定如何鼓勵創(chuàng)新、包容失誤的總體構(gòu)想，是一項高屋建瓴、統(tǒng)攬全局，統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)工程、理論建構(gòu)和制度謀劃，那么，頂層設(shè)計不是“拍腦袋”，它的制定來自于對客觀事物和自然規(guī)律的理性判斷，來自于對輿情民心的尊重和傾聽，也來自于基層探索所提供的實際經(jīng)驗和寶貴創(chuàng)造，即來自于廣大干部群眾通過投身改革洪流所提供的試錯經(jīng)歷、豐富內(nèi)涵和生動腳本。正為此，廣東、山東和浙江等地所開展的基層容錯機(jī)制探索，無疑是力促理論與實踐有機(jī)結(jié)合，將結(jié)構(gòu)性改革引向深入的一次次有益嘗試和大膽突破。其次，事物的變化與發(fā)展是長期的和復(fù)雜的，頂層設(shè)計與基層探索的良性互動和有機(jī)結(jié)合也不會一蹴而就。上述基層實踐，還只是從國家戰(zhàn)略決策剛剛轉(zhuǎn)化為地方性條例和實施辦法，這期間，既需要各地根據(jù)本地實際情況，逐條落實相關(guān)配套措施，使得辦法和條例更具操作性，也需要經(jīng)反饋評估環(huán)節(jié)，對基層探索的效果，特別是對條例和辦法的實施進(jìn)度、遇到的有關(guān)法律、制度、執(zhí)行等方面的突出問題，以及干部群眾對實施情況的感受、要求、意見和建議等輿情反應(yīng)，進(jìn)行實時監(jiān)督反饋和全面綜合評價，以便使頂層設(shè)計更加完善，并再返回到試點進(jìn)行探索性實驗，如此形成動態(tài)的循環(huán)過程。而最終，則要以點帶面，全面鋪開，通過完善推廣環(huán)節(jié)，用不斷健全的科學(xué)經(jīng)驗和有效方法服務(wù)于改革發(fā)展的偉大實踐。

全面決勝小康需激勵機(jī)制、容錯糾錯機(jī)制并行不悖

系統(tǒng)論認(rèn)為，大至宇宙，中到社會，小到個體乃至原子，都是系統(tǒng)。同樣，宏觀的社會運行機(jī)制與小的局部工作機(jī)制也是系統(tǒng)，而從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上看，大系統(tǒng)正是由一個個中小系統(tǒng)構(gòu)成的。進(jìn)一步看，其一，任何系統(tǒng)本身也是一個有機(jī)整體，它絕不是各個部分（要素）的機(jī)械組合或簡單疊加。即，系統(tǒng)中各要素并非孤立存在，每個要素在系統(tǒng)中都有著自己的特定位置，發(fā)揮著特殊的功能。正是要素之間的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了一個不可分割的系統(tǒng)整體。其二，系統(tǒng)具有開放性，它的存在和運行離不開環(huán)境，在環(huán)境中，不同系統(tǒng)之間隨時進(jìn)行著能量、信息與物質(zhì)交換。這種認(rèn)識，不但有助于我們了解各個要素在容錯機(jī)制中的地位和作用，而且更促使我們認(rèn)清容錯機(jī)制與社會大環(huán)境，以及與社會系統(tǒng)中相關(guān)機(jī)制的相互關(guān)系。

首先，基于社會大環(huán)境來分析系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我們正處于全面建成小康社會的決勝階段這一大背景下，容錯機(jī)制是促進(jìn)全面深化改革特別是結(jié)構(gòu)性改革的有力抓手。同時，建立容錯機(jī)制也是全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的需要，更要服從于全面建成小康社會這一大局。這就意味著，全面建成小康社會在社會大系統(tǒng)中處于核心和統(tǒng)領(lǐng)地位，其他三個全面處于服務(wù)決勝小康社會的地位，容錯機(jī)制建設(shè)作為手段之一，則主要服務(wù)于結(jié)構(gòu)性改革過程中對“探索性實驗”里的無意過失的免責(zé)。從學(xué)理上厘清大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中的主輔關(guān)系，有助于我們了解容錯機(jī)制服務(wù)于大局大勢的基礎(chǔ)性地位，了解如何通過地方性試水“容錯機(jī)制”以及與相關(guān)配套機(jī)制對接，來為全面建成小康社會提供有益啟示。

其次，再進(jìn)行開放系統(tǒng)中的相關(guān)機(jī)制分析。因為容錯機(jī)制作為全面建成小康社會中結(jié)構(gòu)性改革的服務(wù)手段之一，也需要依循依法治國和從嚴(yán)治黨的大政方針，因此，在這個社會大環(huán)境中，容錯機(jī)制與相關(guān)機(jī)制之間必定進(jìn)行著物質(zhì)、能量和信息的交換，即存在著緊密的聯(lián)系。如果說，按照一般的管理功能分類法，機(jī)制分為相互聯(lián)系的激勵機(jī)制、制約機(jī)制和保障機(jī)制。其中，激勵機(jī)制是調(diào)動管理活動主體的積極性和創(chuàng)造力的一種機(jī)制；制約機(jī)制是保障管理活動規(guī)范化和有序化的一種機(jī)制；保障機(jī)制是為管理活動提供物質(zhì)和精神條件的機(jī)制。那么，在全面建成小康和深化改革過程中，我們不但需要容錯，也不能忽略獎勵和糾錯。也就是在建立容錯機(jī)制的同時，要建立為改革創(chuàng)新者鼓勁的激勵機(jī)制，和對違法亂紀(jì)者監(jiān)督問責(zé)的懲戒糾錯機(jī)制。

落實到現(xiàn)實中，就如習(xí)近平早在擔(dān)任福建寧德市委書記時說過的那樣：“要正確區(qū)分違法亂紀(jì)與改革開放中出現(xiàn)的失誤。重要的一點是要保護(hù)改革者的積極性，鼓勵干部為人民事業(yè)敢為天下先。我們既要敢于懲治，又要善于激勵，自始至終都必須把握好政策?！闭憬〗B興市在2015年7月出臺了包括《關(guān)于督促干部干凈高效干事、支持干部履職擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的若干意見》、《紹興市機(jī)關(guān)工作人員問責(zé)追責(zé)實施辦法（試行）》、《關(guān)于建立健全黨員干部容錯免責(zé)機(jī)制的實施辦法（試行）》在內(nèi)的“一個意見兩個辦法”，就是建立支持獎勵、容錯免責(zé)與問責(zé)追責(zé)系列配套機(jī)制的有益嘗試。它的積極意義在于：一方面，鼓勵干事創(chuàng)業(yè)絕不止于容錯，要通過建立激勵機(jī)制，對真抓實干成效顯著的地方和個人，在物質(zhì)和精神各個層面，加大獎勵資助力度；另一方面，容錯機(jī)制絕不是擋箭牌，我們寬容和允許的是推進(jìn)改革與探索性實驗中因無經(jīng)驗、無明確限制、非故意而造成的過失，絕不姑息那些明知故犯、故意謀私和我行我素的違紀(jì)違法行為，寬容并不意味著縱容，允許也并不意味著默許。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員有《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作為標(biāo)準(zhǔn)，普通群眾有法紀(jì)規(guī)章為準(zhǔn)繩，社會還有道德規(guī)范的要求，紀(jì)律和法律仍是不可逾越的紅線，美德和理性依然是干事創(chuàng)業(yè)的規(guī)矩。正為此，容錯機(jī)制并不是孤立存在的，它與激勵獎勵機(jī)制和懲戒糾錯機(jī)制一道，成為鼓勵改革者，護(hù)佑創(chuàng)新者，提醒猶疑者，震懾越軌者的三位一體、相互協(xié)調(diào)、并行不悖的有效防線。

【注釋】

①周天楠：“決策理念的本質(zhì)規(guī)定”，《東岳論叢》，2002年第5期。

責(zé)編/張蕾