實(shí)施免費(fèi)高中階段教育：京津冀區(qū)域教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

高 兵 唐一鵬

一、研究背景

我國(guó)是世界第一人口大國(guó)，也是世界第一教育大國(guó)。根據(jù)教育部發(fā)布的最新《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年我國(guó)高中階段教育在校生4170.65萬(wàn)人，毛入學(xué)率已高達(dá)86.5%。但是教育大國(guó)并不代表教育強(qiáng)國(guó)，更不代表人力資源強(qiáng)國(guó)。美國(guó)斯坦福大學(xué)農(nóng)村教育行動(dòng)項(xiàng)目（Rural Education Action Program，REAP）的一項(xiàng)研究報(bào)告指出①Khor，N.，Pang，L.H.，Liu，C.F.，Chang，F(xiàn).，Mo，D.，Loyalka，P.，Rozelle，S..China's Looming Human Capital Crisis-Upper Secondary Education Attainment Rates and the Middle Income Trap.Stanford University，2015.，從國(guó)際范圍來(lái)看，中國(guó)勞動(dòng)人口（25-64歲）中接受高中及以上教育比例的人口明顯低于中等收入國(guó)家的平均水平，并提出中國(guó)如果想要跨越“中等收入陷阱”，必須加快普及高中階段教育。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者對(duì)于教育與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的考察也表明，延長(zhǎng)中等教育階段的受教育年限對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不可忽視，每延長(zhǎng)一年能帶動(dòng)人均GDP提高2.6%；而中等教育階段的受教育比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，能夠帶動(dòng)人均GDP增長(zhǎng)1.4%①胡詠梅、唐一鵬：《后4%時(shí)代的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該投向何處？——基于跨國(guó)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《北京師范大學(xué)學(xué) 報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第5期，第13-24頁(yè)。李德顯、趙迪、徐雁、楊淑萍：《公共教育支出視角下普通高中義務(wù)教育可行性分析》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社 會(huì)科學(xué)版）2015年第1期，第70-81頁(yè)。。

高中階段教育處于義務(wù)教育和高等教育銜接的特殊位置，其重要性不言而喻。對(duì)此，不少教育研究者已經(jīng)從教育學(xué)理論上進(jìn)行了深入闡述②程斯輝、汪睿：《論高中教育的復(fù)雜性及其對(duì)高中教育改革的要求》，《教育學(xué)報(bào)》2011年第2期，第74-79頁(yè)。③張華：《論我國(guó)普通高中教育的性質(zhì)與價(jià)值定位》，《教育研究》2013年第9期，第67-71頁(yè)。④石中英：《關(guān)于現(xiàn)階段普通高中教育性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)》，《教育研究》2014年第10期，第18-25頁(yè)。。但是，正是由于高中階段教育所處的特殊地位，也使得其長(zhǎng)期無(wú)法受到應(yīng)有的政策重視和財(cái)政支持。京津冀地區(qū)作為我國(guó)的主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，在試點(diǎn)免費(fèi)高中階段教育上可以起到先導(dǎo)性作用。黨的十八屆五中全會(huì)明確“普及高中教育”，再次引起社會(huì)各界對(duì)于高中階段教育的重視和討論。本文正是在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行梳理和回顧，探討通過(guò)實(shí)施免費(fèi)高中階段教育來(lái)促進(jìn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展的必要性與可行性。

二、文獻(xiàn)回顧

在國(guó)際社會(huì)看來(lái)，教育是全球發(fā)展的第一任務(wù)。在聯(lián)合國(guó)最新頒布的2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，又將普及初等教育作為人類事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。環(huán)顧全球，免費(fèi)教育的不斷延伸是各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。無(wú)論是美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)還是日本，這些發(fā)達(dá)國(guó)家在產(chǎn)業(yè)革命和社會(huì)民主化的要求下，積極推進(jìn)高中教育的大眾化和普及化⑤張德偉、劉彥尊：《試論中等職業(yè)教育在高中教育普及化進(jìn)程中的作用——國(guó)際比較視閾中的考察》，《西南大學(xué) 學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第3期，第85-89頁(yè)。。與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相近的印度，在教育發(fā)展上也有著相同的經(jīng)歷。相比于初等教育和高等教育的迅速發(fā)展，高中教育卻幾度滯后，直到2005年，印度政府才提出到2020年將中等教育延伸到18歲青少年（即高中階段）。但限于政府財(cái)力，并沒(méi)有提供免費(fèi)高中教育⑥闞閱：《中等教育普及化與新世紀(jì)印度高中教育改革》，《比較教育研究》2010年第6期，第37-42頁(yè)。。曾經(jīng)的亞洲四小龍、與祖國(guó)大陸隔海相望的寶島臺(tái)灣，也于2014年開(kāi)始全面實(shí)施12年義務(wù)教育政策，但在高中階段，是免費(fèi)但非強(qiáng)迫性的⑦蘇娜：《臺(tái)灣實(shí)施12年義務(wù)教育政策的要義與啟示》，《世界教育信息》2014年第3期，第67-72頁(yè)。。

通過(guò)以上分析可以看出，免費(fèi)教育的延伸已經(jīng)成為國(guó)際趨勢(shì)，也成為一國(guó)綜合實(shí)力的象征。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者圍繞義務(wù)教育年限問(wèn)題進(jìn)行了深入分析和研究，也圍繞是否延長(zhǎng)和延長(zhǎng)的方向產(chǎn)生過(guò)學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴。否定延長(zhǎng)的觀點(diǎn)從2006年左右開(kāi)始，劉彥偉等人較早的一項(xiàng)研究，利用132個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，通過(guò)計(jì)量模型的估算，認(rèn)為我國(guó)實(shí)施9年義務(wù)教育的財(cái)力尚且不足，更無(wú)法實(shí)施12年義務(wù)教育⑧劉彥偉、文東茅：《義務(wù)教育年限的國(guó)際比較》，《教育科學(xué)》2006年第5期，第16-20頁(yè)。。最近，陳金芳等人將我國(guó)與不同收入水平國(guó)家的教育情況進(jìn)行比較，認(rèn)為目前需抓好學(xué)前與高中階段教育的普及工作，但仍不具備延長(zhǎng)義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件⑨陳金芳、劉巧利：《我國(guó)義務(wù)教育年限的國(guó)際比較》，《教育研究》2015年第1期，第143-147頁(yè)。。主張向上延長(zhǎng)的觀點(diǎn)也早已有之，史寧中曾明確提出普及高中階段教育，為12年義務(wù)教育奠基⑩史寧中：《普及高中階段教育 為十二年義務(wù)教育奠基》，《教育研究》2008年第5期，第11-13頁(yè)。。特別是李德顯等人對(duì)其必要性和可行性進(jìn)行多方論證?。主張向下延長(zhǎng)的觀點(diǎn)似乎相對(duì)較晚，袁振國(guó)最近在《光明日?qǐng)?bào)》上對(duì)此進(jìn)行了專門(mén)闡述??袁振國(guó)：《義務(wù)教育年限適時(shí)調(diào)整可行嗎》，《光明日?qǐng)?bào)》，2015年8月6日。。

從以上分析可以看出，免費(fèi)教育與義務(wù)教育并不等同，但目前的政策焦點(diǎn)則主要在于政府是否有財(cái)力提供更多的免費(fèi)教育。實(shí)際上，對(duì)于北京、上海、廣州、深圳等特大城市來(lái)說(shuō)，免費(fèi)高中教育的政策早就呼之欲出。早在2002年，北京教育科學(xué)院就有學(xué)者撰文指出，應(yīng)當(dāng)率先在北京地區(qū)實(shí)施免費(fèi)高中教育①吳巖、劉永武、桑錦龍：《逐步實(shí)施十二年義務(wù)教育：新世紀(jì)北京教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》，《教育科學(xué)研究》2002年第8期，第5-9頁(yè)。。這為我們?cè)趨^(qū)域教育協(xié)同發(fā)展的視角下思考免費(fèi)高中教育提供了極具價(jià)值的思路。

三、實(shí)證分析

教育學(xué)相關(guān)的量化研究中（特別是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究中），受教育年限通常被當(dāng)做自變量來(lái)加以考察，而將其當(dāng)做因變量加以研究的并不多見(jiàn)。當(dāng)然，從教育學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，受教育年限，特別是義務(wù)教育年限，往往是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等因素綜合作用的結(jié)果，是一項(xiàng)重要的國(guó)家宏觀決策。劉彥偉等人在較早的一項(xiàng)研究中，將義務(wù)教育年限作為因變量，將人均GDP、人口規(guī)模、政府教育支出占GDP的三個(gè)變量作為自變量，利用2000年132個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析義務(wù)教育的影響因素，并利用擬合的結(jié)果來(lái)判斷我國(guó)是否具備實(shí)施12年義務(wù)教育的條件。

該研究在模型設(shè)定上非常具有啟發(fā)性，但是個(gè)別自變量的選擇存在值得商榷之處，比如將政府教育支出占GDP的比重作為自變量可能并不合適。因?yàn)榱x務(wù)教育主要在基礎(chǔ)教育階段，只有極個(gè)別國(guó)家會(huì)在大學(xué)階段實(shí)施義務(wù)教育。實(shí)際上，在高中和高中后教育階段，義務(wù)教育更多是免費(fèi)性，而不會(huì)具有強(qiáng)制性。因此，從這一角度來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為，此模型更適合用于估算免費(fèi)教育年限?？紤]到世界政治經(jīng)濟(jì)文化格局的迅速變化，有必要利用新近的數(shù)據(jù)對(duì)該模型進(jìn)行新的估算。為此，我們采用2010年的數(shù)據(jù)，在對(duì)劉彥偉等人模型進(jìn)行修正的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)免費(fèi)教育年限進(jìn)行新的估算。

具體地，我們將采用以下計(jì)量模型：

在該模型中，year表示第i國(guó)的義務(wù)教育年限（duration of compulsory education），ratio表示政府教育支出占GDP比例（Expenditure on education as%of GDP，from government resources）。需要指出的是，作為對(duì)劉彥偉等人模型的修正，我們將政府各級(jí)教育支出占GDP的比例作為ratio1放入模型，同時(shí)還計(jì)算了政府基礎(chǔ)教育支出占GDP比例這一變量（ratio2）。該變量利用ratio1（也即總比重）減去高等教育比重獲得。lnpgdp表示對(duì)數(shù)現(xiàn)價(jià)美元人均GDP（GDP per capita，current USD），lnpop表示對(duì)數(shù)總?cè)丝谝?guī)模（total population）。以上數(shù)據(jù)均來(lái)自聯(lián)合國(guó)教科文組織統(tǒng)計(jì)研究所（UIS）。主要變量的描述統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1（為了更加直觀，部分變量的描述統(tǒng)計(jì)沒(méi)有采用對(duì)數(shù)）。

year的均值為9.37年，這說(shuō)明世界主要國(guó)家的平均義務(wù)教育年限已經(jīng)延長(zhǎng)至9年以上。最小值為5年，為孟加拉國(guó)（Bangladesh）、老撾（Lao People's Democratic Republic）和馬達(dá)加斯加（Madagascar）三個(gè)國(guó)家；最大值為15年，為委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾共和國(guó)（Bolivarian Republic of Venezuela）。year的中位數(shù)為9，共有33個(gè)國(guó)家，占樣本國(guó)家的30.84%。政府教育支出占GDP比例用來(lái)衡量一國(guó)財(cái)政對(duì)教育的投入程度。該變量的均值為4.74%，高于我國(guó)的現(xiàn)有水平。我國(guó)在2012-2014年的占比分別為4.28%、4.16%和4.15%。該變量的最小值1.53%，為剛果（Democratic Republic of the Congo）；最 大 值10.49%，為東帝汶（Timor-Leste）。ratio2的均值為3.76%，表明對(duì)于樣本國(guó)家來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)教育的投入所占份額較大。該變量的最小值為1.16%，仍為剛果；最大值為9.4%，仍為東帝汶?？?cè)丝诘木禐?159萬(wàn)，最小值為安提瓜和巴布達(dá)（Antigua and Barbuda），最大值為中國(guó)。人均GDP的均值為1.5萬(wàn)美元，最小值為剛果，最大值為挪威。

表1 主要變量的描述統(tǒng)計(jì)

表2中給出了模型的回歸結(jié)果，為了便于比較，我們沒(méi)有一次性將所有自變量都放入，而是采取了分別放入的方式。由模型（1）-（3）可知，當(dāng)不考慮其他因素時(shí)，ratio1對(duì)于免費(fèi)教育年限有顯著影響（0.05水平上），lnpop對(duì)于義務(wù)教育年限沒(méi)有顯著影響，lnpgdp對(duì)于義務(wù)教育年限具有最為顯著的影響（0.01水平上）。而模型（4）的結(jié)果表明，當(dāng)上述自變量同時(shí)進(jìn)入時(shí)，ratio1不再顯著，且系數(shù)明顯變小；lnpop的系數(shù)增大了一倍，但仍不顯著；lnpgdp仍然高度顯著，且系數(shù)變大。由此說(shuō)明，人均GDP與義務(wù)教育年限具有更大的關(guān)聯(lián)性。比較模型（1）和（5）可知，ratio2比ratio1的影響程度更大，而且擬合程度（R2）更高。最后，比較模型（4）和（5）可知，模型（5）具有更高的擬合度①模型6的R2=0.269，而劉彥偉等人的模型中僅為0.189。，因此更適宜用來(lái)做估計(jì)。

表2 模型的回歸結(jié)果

參照劉彥偉等人的做法，我們利用下面式子來(lái)估算合理的免費(fèi)教育年限：

根據(jù)上式，將樣本中的我國(guó)數(shù)據(jù)帶入，得到我國(guó)的合理免費(fèi)教育年限為9.59年。這一數(shù)值比劉彥偉等人當(dāng)時(shí)估算的8.12年高出了1.47年。這兩個(gè)數(shù)字對(duì)比可以說(shuō)明，在2000年左右，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，雖然實(shí)行了9年義務(wù)教育，但國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)（以教育財(cái)政支出占GDP比值來(lái)衡量）能夠?qū)嶋H支持的免費(fèi)教育年限是8.12年，其中的差值（0.88年）則需要依靠私人部門(mén)（學(xué)雜費(fèi)）來(lái)彌補(bǔ)；而到了2010年，我國(guó)財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)際能夠支持的（或者說(shuō)“潛在的”）免費(fèi)教育年限已經(jīng)超過(guò)9年②如果以更近年份的數(shù)據(jù)（如2014年、2015年）代入，則免費(fèi)教育年限的估計(jì)值可能更高。，因此，我國(guó)已經(jīng)基本具備了延長(zhǎng)免費(fèi)教育年限的基礎(chǔ)。當(dāng)然，考慮到計(jì)量模型只是一種估算，其結(jié)果更多的是表明了政策努力的方向。結(jié)合我國(guó)各級(jí)教育發(fā)展的實(shí)際情況，特別是考慮到現(xiàn)行教育財(cái)政投資結(jié)構(gòu)和社會(huì)收益，以及教育發(fā)展的先導(dǎo)性作用，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮將免費(fèi)教育向上延長(zhǎng)至高中階段①楊小敏、杜育紅、趙佳音：《國(guó)家免費(fèi)基礎(chǔ)教育向高中階段延伸的前瞻研究》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2015年第11期， 第47-52頁(yè)。。

對(duì)于京津冀地區(qū)來(lái)說(shuō)，雖然存在著一定程度的區(qū)域內(nèi)不均等問(wèn)題，但是整體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力都居于全國(guó)前列。我們利用最近年份（2013年）的數(shù)據(jù)，根據(jù)上述估計(jì)式來(lái)估算京津冀三地的免費(fèi)教育年限，結(jié)果呈現(xiàn)在表3中。

表3 2013年京津冀地區(qū)數(shù)據(jù)及估計(jì)值

由表3可以看出，北京和天津的免費(fèi)教育年限分別為9.63年和9.66年，遠(yuǎn)高于河北的9.08年。京津冀三地的“潛在”的免費(fèi)教育年限都已經(jīng)超過(guò)9年②劉彥偉等人回歸模型得到的北京、天津、河北三地的義務(wù)教育年限分別為8.89、8.19和8.00。，因此也具備了實(shí)施免費(fèi)高中教育的基本條件?？紤]到河北的短板在于經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較低（人均GDP不足京津的一半，也低于全國(guó)平均水平），其優(yōu)勢(shì)在于人口總量較大（超過(guò)京津之和），如果將京津冀作為一個(gè)整體來(lái)看待，其免費(fèi)教育年限為9.35年，因此更利于免費(fèi)高中教育的整體推進(jìn)（北京和天津有較高的基礎(chǔ)教育投入和人均GDP水平，而河北則可以利用自身人口優(yōu)勢(shì)）。在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施免費(fèi)高中教育不僅有利于疏散北京、天津的人口，也有利于提高河北的經(jīng)濟(jì)水平。

四、政策討論

近年來(lái)，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)于高中階段教育的重視程度也在不斷提高。黨的十六大報(bào)告首次提出，到2020年“基本普及高中階段教育”，黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加快普及高中階段教育”，在2015年召開(kāi)的黨的十八屆五中全會(huì)上，更是明確提出“普及高中教育”。雖然教育部屢次澄清，普及高中教育并非將高中階段納入義務(wù)教育，而且我國(guó)尚不具備實(shí)施12年義務(wù)教育的條件，但是，我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在全球化的今天，順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)逐步提高免費(fèi)教育年限已經(jīng)成為必然選擇。實(shí)際上，西藏自治區(qū)和新疆自治區(qū)已經(jīng)在中央財(cái)政的支持下開(kāi)展此項(xiàng)工作③根據(jù)教育部數(shù)據(jù)：西藏15年免費(fèi)教育和新疆南疆四地州14年免費(fèi)教育。年受益學(xué)生分別達(dá)52.5萬(wàn)人和190 萬(wàn)人，資助金額分別15億元和逾50億元。，一些東部沿海省市也已經(jīng)嘗試率先邁開(kāi)步伐④比如，廣東省政府在2007-2011年間投入200億普及高中教育。。中央政府應(yīng)該明確在政策上支持地方開(kāi)展免費(fèi)高中階段教育，并在財(cái)力較強(qiáng)的發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。京津冀作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，不僅有實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的現(xiàn)實(shí)需求，也具備相應(yīng)的實(shí)施條件。

（一）京津冀實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的現(xiàn)實(shí)需求

基礎(chǔ)教育作為公共服務(wù)的重要組成部分，在京津冀三地謀求協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中扮演著重要角色，需要回應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口環(huán)境和教育環(huán)境等多方面訴求。

首先，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境的角度來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求不斷提升。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)提出了新的更高要求，迫切需要具有基本勞動(dòng)技能和核心素養(yǎng)的新型勞動(dòng)者，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民工大國(guó)向技工大國(guó)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)《中國(guó)制造2025》所提出的向制造強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。預(yù)計(jì)到2020年，北京市技能人才總需求量將達(dá)到400萬(wàn)人以上，其中高技能人才需求量為120萬(wàn)左右。北京市現(xiàn)有的技能人才中有近40萬(wàn)人為高級(jí)工，大部分是初級(jí)工和中級(jí)工，技師和高級(jí)技師總量為9.9萬(wàn)人，不到技能人才總數(shù)的5%。從目前情況來(lái)看，現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多個(gè)行業(yè)仍存在很大缺口。天津地區(qū)現(xiàn)有技術(shù)工人只占全部工人的1/3左右，而且多數(shù)是初級(jí)工，技師和高級(jí)技師僅占4%；有40%以上的技師、高級(jí)技師年齡超過(guò)46歲，人才斷檔問(wèn)題比較突出，年輕高技能人才嚴(yán)重短缺。

其次，從區(qū)域人口環(huán)境的角度來(lái)看，隨著人口老齡化，勞動(dòng)力供給下降趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力存量看似充足，但其老齡化情況較嚴(yán)重，難以維持當(dāng)前農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移的速度。預(yù)計(jì)到2027年勞動(dòng)力質(zhì)量會(huì)受人口老齡化影響而出現(xiàn)拐點(diǎn)。同時(shí)，勞動(dòng)力質(zhì)量提升與受教育水平和質(zhì)量密切相關(guān)，因此，從現(xiàn)在開(kāi)始，提升受教育年限是必須的。另外，延長(zhǎng)退休年限，已有的就業(yè)崗位不退出，將增加就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。延長(zhǎng)受教育年限，可以減少社會(huì)就業(yè)壓力，減少青少年的犯罪率，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。特別是對(duì)于河北來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移速度快，農(nóng)村老齡化更嚴(yán)重。實(shí)施高中階段免費(fèi)教育，會(huì)緩解這一現(xiàn)象。

最后，從區(qū)域教育環(huán)境來(lái)看，基礎(chǔ)教育公平是一個(gè)基本的價(jià)值選擇。無(wú)論是對(duì)于北京、天津，還是河北政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，要舉辦讓人民滿意的教育，就要求達(dá)到地區(qū)間平衡，縮小地區(qū)差距，這是地方政府不可推卸的責(zé)任。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，實(shí)施京津冀區(qū)域的12年免費(fèi)教育，有助于從整體上更深層次地推進(jìn)京津冀區(qū)域社會(huì)基本公共服務(wù)均等，有助于在提升承接地基本公共服務(wù)水平上，進(jìn)一步疏解北京的非首都功能。

（二）京津冀實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的基礎(chǔ)條件

對(duì)于在京津冀地區(qū)實(shí)施免費(fèi)高中階段教育，至少在制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)方面的條件已經(jīng)基本成熟。

首先，從制度條件上來(lái)說(shuō)，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)為三地如何協(xié)同發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。因此，從制度上來(lái)說(shuō)，如果僅在北京實(shí)施免費(fèi)高中階段教育，那么無(wú)疑會(huì)加重而非疏解北京的非首都功能，會(huì)吸引更多的外來(lái)人口，增加了人口聚集，使得2300萬(wàn)的人口紅線難以控制。同時(shí)，這種做法也會(huì)拉大京津冀大區(qū)的不均衡。

其次，從社會(huì)條件上來(lái)說(shuō)，京津冀三地都有合作需求與契機(jī)。由于北京的社會(huì)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，高官、高收入、高級(jí)知識(shí)分子數(shù)量多，受觀念影響，市民對(duì)教育的期待比較高，因此，北京本身無(wú)法滿足城市發(fā)展所需要的中高級(jí)技能人才，需要河北提供相應(yīng)的勞動(dòng)力。同時(shí)，河北作為人口大省，受教育程度在高中及以上學(xué)歷的人口（2013年）僅占22.93%，不僅低于全國(guó)27.84%的水平，更是遠(yuǎn)低于北京61.16%和天津44.49%的水平。可見(jiàn)，河北對(duì)提高勞動(dòng)力素質(zhì)，延長(zhǎng)免費(fèi)年限有更為迫切的需求。此外，在對(duì)受教育者承擔(dān)水平進(jìn)行比較后可以發(fā)現(xiàn)，盡管北京的生均學(xué)費(fèi)不低，但是考慮到各地收入水平的不同，其學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)并沒(méi)有特別突出，相對(duì)農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)甚至低于河北地區(qū)；天津的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)在三地中最低。

最后，從經(jīng)濟(jì)條件上來(lái)說(shuō)，免除高中階段教育的學(xué)費(fèi)對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)政不構(gòu)成負(fù)擔(dān)。北京和天津兩地?zé)o論在教育財(cái)政投入的總量還是生均量上，都居于全國(guó)前列。由前文中的模型估計(jì)結(jié)果可知，北京、天津兩地的合理免費(fèi)教育年限已經(jīng)達(dá)到9.63年和9.66年，而河北也已經(jīng)達(dá)到9.08年。因此，從經(jīng)濟(jì)水平上來(lái)說(shuō)，已經(jīng)具備了實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的基本條件。通過(guò)對(duì)高中階段學(xué)費(fèi)的預(yù)測(cè)，如果未來(lái)京津冀區(qū)域高中階段職普招生比保持在4∶6的比例，按照三地平均水平估算，中職教育每生每年學(xué)費(fèi)為3000元，普通高中每生每年學(xué)費(fèi)為1000元，2016年實(shí)施高中階段免費(fèi)教育將比實(shí)施九年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增加約17.57億元①2013年京津冀三地初中招生數(shù)分別為北京10.67萬(wàn)人、天津8.58萬(wàn)人、河北省78.36萬(wàn)人，這部分學(xué)生將成為2016年高中教育階段入學(xué)新生。，其中北京1.92億元，天津1.54億元，河北14.10億元，也就是說(shuō)按照現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算，分別占2014年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的0.25%、0.30%和1.62%。同時(shí)，在加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策影響下，多地多個(gè)專業(yè)的大部分中等職業(yè)教育學(xué)生都免除了學(xué)費(fèi)，因此實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的經(jīng)費(fèi)比上述的計(jì)算結(jié)果更低。由此看來(lái)，免除高中階段的學(xué)費(fèi)，對(duì)政府財(cái)政來(lái)說(shuō)構(gòu)不成負(fù)擔(dān)。不僅如此，河北在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的情況下，通過(guò)教育刺激經(jīng)濟(jì)，提高中等教育的參與率能夠提升勞動(dòng)力人口水平，從而為河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高質(zhì)量的人力資源。

五、實(shí)施建議

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來(lái)，三地政府迅速明確各自定位，圍繞協(xié)同與發(fā)展兩個(gè)關(guān)鍵開(kāi)展工作。我們認(rèn)為，為了加快推動(dòng)免費(fèi)高中階段教育的試點(diǎn)工作，三地教育部門(mén)應(yīng)該協(xié)力攻關(guān)，努力構(gòu)建“京津冀教育特區(qū)”，實(shí)施差異化的支持方案，為推動(dòng)免費(fèi)高中階段教育保駕護(hù)航。

（一）優(yōu)化高中階段教育結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)高中階段教育投入

近年來(lái)，京津冀區(qū)域高中階段生源逐年縮減，從職普結(jié)構(gòu)來(lái)看，高中階段教育發(fā)展結(jié)構(gòu)逐漸趨同。2014年北京、天津、河北的在校生職普比從2011年的5∶5、4∶6、5∶5變?yōu)?∶6、4∶6、4∶6，中等職業(yè)教育在校生數(shù)縮減幅度大于普通高中。未來(lái)，受人口構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招生考試制度等因素影響，北京、天津、河北三地高中階段教育發(fā)展重點(diǎn)將有所調(diào)整。北京將逐步壓縮中等職業(yè)教育規(guī)模和學(xué)校數(shù)，重點(diǎn)發(fā)展普通高中教育；天津、河北將保持中等職業(yè)學(xué)校規(guī)模，以適應(yīng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的需求。同時(shí)，2014年北京、天津、河北高中階段生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)分別是0.31、0.17、0.11，其中中等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)分別是0.27、0.11、0.12。生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)表明一個(gè)國(guó)家或地區(qū)拿出了多少財(cái)力支持相關(guān)教育的發(fā)展，國(guó)際比較表明，經(jīng)合組織國(guó)家高中階段生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)0.29。因此，京津冀三地政府仍需進(jìn)一步加大對(duì)高中階段教育的經(jīng)費(fèi)投入，特別是對(duì)中等職業(yè)教育的財(cái)政支持力度，擴(kuò)大面向未成年人的中等職業(yè)教育的普惠性。對(duì)高中階段教育增加的經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)該主要用于師資培訓(xùn)和教學(xué)條件的改善上，以保證高中階段的教育質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，完善高中階段撥款方式

高中教育具有廣泛的社會(huì)效益，是確保所有兒童至少掌握參與社會(huì)所需要的基本技能的基礎(chǔ)教育，所以也應(yīng)當(dāng)以政府投入為主。①陸璟：《高中學(xué)費(fèi)政策的比較研究》，《上海教育科研》2006年第9期，第5頁(yè)。按照普通高中的教育行政和經(jīng)費(fèi)管理體制，所需資金按學(xué)校隸屬關(guān)系，分別由?。ㄊ校┘?jí)和市（區(qū)）級(jí)政府承擔(dān)。省級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)困難區(qū)縣給予適當(dāng)補(bǔ)助，保證高中階段學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)能與全省（市）教育投入的增長(zhǎng)保持一致，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算額度不足的區(qū)縣設(shè)立最低預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，并確保每一個(gè)學(xué)校生均預(yù)算額度與上一年相比有一定比例的增長(zhǎng)。建立專門(mén)的教育撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算，市（區(qū)）級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，給學(xué)校自主辦學(xué)提供更多空間。防止政府部門(mén)通過(guò)教育撥款直接參與學(xué)校辦學(xué)和學(xué)校評(píng)價(jià)，從而造成政府和學(xué)校的權(quán)責(zé)不分。

完善高中階段經(jīng)費(fèi)預(yù)算的管理工作，加強(qiáng)對(duì)高中階段的基礎(chǔ)信息收集管理工作，保證部門(mén)預(yù)算真實(shí)有效。提高政府撥款信息的透明度，讓公眾及時(shí)了解教育經(jīng)費(fèi)的分配和使用情況，保證教育撥款的公平和客觀，敦促政府和學(xué)校更有效地使用教育經(jīng)費(fèi)，并承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

（三）實(shí)行差異化支持方案，逐步做到免費(fèi)教育全覆蓋

倡導(dǎo)率先延長(zhǎng)農(nóng)村地區(qū)免費(fèi)教育年限，率先實(shí)現(xiàn)中等職業(yè)教育免費(fèi)，率先實(shí)現(xiàn)特殊人群高中階段免費(fèi)教育。從提高勞動(dòng)人口素質(zhì)、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、緩解就業(yè)等多重角度來(lái)看，從京津冀中欠發(fā)達(dá)地區(qū)著手，加大財(cái)政傾斜和支持力度是首要選擇。京津冀地區(qū)長(zhǎng)期存在著縣域間的基礎(chǔ)教育不均衡問(wèn)題，特別是河北的貧困縣、農(nóng)村地區(qū)，由于地方財(cái)政有限，教育資源有限，家庭支持能力有限，并不能使每一個(gè)適齡學(xué)生都能接受高中階段教育。而對(duì)于大部分貧困縣、農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生來(lái)說(shuō)，高中階段教育是更加經(jīng)濟(jì)理性的選擇。因此，應(yīng)完善省級(jí)政府對(duì)省以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，加強(qiáng)高中階段教育資源的標(biāo)準(zhǔn)化配置，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先安排教育經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保障學(xué)校建設(shè)用地。

逐步擴(kuò)大免費(fèi)內(nèi)容，提升相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。首先全面免除高中階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，在此基礎(chǔ)上逐步免除其他相關(guān)費(fèi)用，例如教科書(shū)費(fèi)、寄宿生的住宿費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)、書(shū)本費(fèi)、學(xué)生餐費(fèi)等。根據(jù)實(shí)際情況，逐步提升各種免費(fèi)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為免費(fèi)教育提供切實(shí)保障。此外，還要充分發(fā)揮北京、天津高中階段教育資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)北京、天津?qū)Α碍h(huán)京津貧困帶”高中階段教育的幫扶力度，采取對(duì)口援建、協(xié)作開(kāi)展教師培訓(xùn)、建立教學(xué)教研聯(lián)盟等形式，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)高中階段學(xué)校更多實(shí)質(zhì)幫助，整體提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)人口受教育年限，縮小城鄉(xiāng)人口素質(zhì)差距。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化京津冀地區(qū)基礎(chǔ)教育階段的獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金和特殊困難補(bǔ)助等獎(jiǎng)助方式，實(shí)現(xiàn)“貧困學(xué)生有幫扶，拔尖人才有激勵(lì)”。

（四）推行完善的配套政策，加強(qiáng)普通高中與中等職業(yè)教育融會(huì)貫通

分類管理，探索構(gòu)建民辦教育相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，將高中階段民辦教育納入公共預(yù)算，在政府規(guī)定的免費(fèi)教育年限內(nèi)，對(duì)于在民辦學(xué)校接受教育的學(xué)生，政府將積極探索構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充機(jī)制。如，根據(jù)民辦學(xué)校接受的符合條件的學(xué)生的數(shù)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予學(xué)校相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)資助，既可以通過(guò)直接的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款方式進(jìn)行，也可以通過(guò)稅收減免等方式進(jìn)行。

省級(jí)政府切實(shí)推行京津冀區(qū)域職普融通的辦學(xué)模式。長(zhǎng)期以來(lái)，由于教育的單軌制發(fā)展導(dǎo)致中等職業(yè)教育始終處于弱勢(shì)地位。普及高中階段教育不是普及普通高中教育，高中階段的教育不能只有一種培養(yǎng)模式。因此，各地政府需要以“十三五”規(guī)劃為契機(jī)打通兩種類型教育的流動(dòng)渠道，探索以綜合高中為主多元教育模式，使高中階段的教育以培養(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)和一定職業(yè)技能為目標(biāo)，引導(dǎo)學(xué)校從辦學(xué)形式、課程設(shè)置、校園文化、考試評(píng)價(jià)等多個(gè)維度開(kāi)展多樣化探索，允許學(xué)生適時(shí)選擇，實(shí)現(xiàn)普通教育與職業(yè)教育互轉(zhuǎn)。