從國家與社會融合視角看住房底層保障

黃建宏

(中共廣東省委黨校 科學社會主義教研部，廣東 廣州 510053)

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從國家與社會融合視角看住房底層保障

黃建宏

(中共廣東省委黨校 科學社會主義教研部，廣東 廣州 510053)

摘要：以效率著稱的市場注定無法滿足底層群體的住房基本需求，一個可行路徑就是政府提供保障房。中國保障房建設(shè)經(jīng)歷了1980-2010年的“政府不在場”與2010年以來的“底層不在場”兩個階段。從國家與社會融合的視角出發(fā)，保障底層群體住房首先要堅持“政府在場”；其次是政府應以底層眼光審視底層并尊重底層特有運行邏輯，底層群體的實際需求才是保障房建設(shè)的出發(fā)點。

關(guān)鍵詞：住房底層群體；政府在場；底層在場

一、問題的提出

中國30多年的住房市場化改革有效地改善了城鎮(zhèn)居民的住房條件，但同時也帶來了住房兩極分化,且這種分化伴隨房價上漲而不斷加劇，多套房戶財富激增而無房戶卻日益貧困。一個不可否認的事實就是中國已經(jīng)形成了一個具有相當規(guī)模的由中低收入家庭構(gòu)成的住房底層群體，常以“房奴”“蟻族”等詞來形容這類群體，以效率著稱的市場注定無法滿足該群體住房基本需求，解決辦法就是政府加大保障房供給。

在資本主義社會里，政府提供保障房是資本妥協(xié)的產(chǎn)物，一方面因為諸如保障房這類集體消費品由于利潤低而被資本拋棄，但另一方面為了使資本家所需求的廉價勞動力能夠?qū)崿F(xiàn)順利再生產(chǎn),以及私人資本獲利的可持續(xù)性得到維持，政府不得不承擔起住房保障的任務。在中國，保障房供給則是過度市場化改革背景下底層社會對政府回歸社會公平及民生建設(shè)的一種要求。但由于中國改革是一個國家與社會逐漸分離的過程，底層社會的日常生活并沒有引起政府的足夠重視。計劃經(jīng)濟時代由于資源幾乎全部由國家壟斷且國家以這種壟斷為基礎(chǔ)對全部社會生活實行全面控制，一個相對獨立且具有某種程度自治性的社會根本不存在，國家與社會合二為一[1]。是市場化改革推動了國家與社會的逐步分離,以及由此形成了一個相對獨立自主的底層社會和底層群體。在這種情況下，以“獨立于國家的社會”為討論主軸的“社會中心論”日益盛行，但鑒于底層群體根本無法在市場上靠自身能力來滿足一些基本需求，這就需要我們“把國家?guī)Щ胤治鲋行摹倍ビ懻撘粋€“非獨立于國家”的底層社會。

“把國家?guī)Щ胤治鲋行摹痹谀承┪鞣綄W者的眼里就是強調(diào)國家“自主性”，國家能夠擺脫各利益群體的約束而系統(tǒng)地制定與追求自身目標。但對于講求共同富裕的中國而言，“自主性”更多地指如何擺脫威權(quán)國家全面介入的形象，轉(zhuǎn)而能夠靈活地引導和治理社會[2]。這里涉及一個關(guān)鍵議題——國家與社會到底是何種關(guān)系？有觀點認為國家與社會均是有自主意志的行動體，分別代表兩種集體整合方式及體現(xiàn)兩種社會資源和社會機會配置的方式，但兩者可以相互契合與構(gòu)建，并最終實現(xiàn)互利共贏[3]。

二、住房底層群體及其形成

(一)底層與住房底層群體

伴隨中國市場化改革的逐步深入及貧富懸殊的日益嚴重，底層群體和底層問題正在成為政府、公眾及學界關(guān)注的焦點?！暗讓印?subaltern)一詞最早由葛蘭西(Antonio Gramsci)在《獄中札記》提出，指歐洲社會里被排除在主流之外的社會群體。但對“底層”進行系統(tǒng)性探討則興起于20世紀70、80年代的印度史研究。在古哈(Ranajit Guha)等六位歷史學家看來，印度本土的種種言說都被殖民者打上“他者”烙印，而本土的微弱聲音正在逐漸消失。底層歷史是碎片化的，底層意識是分裂的，底層歷史總是處于“被表述”狀態(tài)，底層研究的任務就是站在底層立場“重新表述”歷史并揭示底層意識的自主性[4]。

中國學界對底層社會的關(guān)注與市場化改革同步。20世紀90年代全面啟動的市場化體制改革導致中國社會出現(xiàn)了與以往不同的階層分化現(xiàn)象，改革既造就足以躋身世界的精英也催生日益無聲的底層，即市場化改革伴隨中國大規(guī)模底層社會的浮現(xiàn)及底層群體利益表達機制的缺失[5]。但這種關(guān)注主要是“分層”而非“底層”，底層只是“被說”。另一種關(guān)注則是運用人類學家斯科特(James Scott)和印度底層研究的理論與概念來解釋中國底層現(xiàn)象，以底層日常生活世界為聚焦點，深入剖析底層群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及行動邏輯[6]。

在中國，不同研究者基于不同研究旨趣界定“底層”?！暗讓印庇袝r候也被稱為“下層”“底下”“從屬”等，處于權(quán)力末端的無權(quán)者、生活資料和生產(chǎn)資料匱乏者及文化資本缺乏者均屬底層范疇[7]。根據(jù)底層的概念，本文將因市場支付能力弱或制度保障缺失等而無法滿足家庭住房基本需求的困難人群稱為住房底層群體。

(二)住房底層群體的形成

由于計劃經(jīng)濟時期的住房投資不受國家重視且住房分配大體講求平均主義原則，城鎮(zhèn)居民的住房差異并不明顯，住房底層群體并沒有形成。同樣地，1978-1998年的市場化改革階段也不具備形成底層群體的條件，因為改革首先從社會邊緣開始，無法從計劃分配中獲利的弱勢群體反而可以借助市場途徑獲益，市場具有“平等化效應”[5]。具體到住房領(lǐng)域，“平等化效應”體現(xiàn)為早期新增商品房為那些無法享受單位福利分房的群體提供了滿足住房基本需求的新途徑，住房分化程度不升反降。

住房底層群體的形成是城鎮(zhèn)住房貨幣化改革及房地產(chǎn)市場發(fā)展的結(jié)果。因為住房貨幣化改革意味著居民的住房需求只能通過市場滿足，但市場講求效率而非公平，城市住房建設(shè)效率提升的同時卻伴隨住房兩極分化，市場開始發(fā)揮“不平等效應”，住房底層由此形成。其形成路徑有四種(見圖1)。

圖1　住房底層群體的形成路徑

一是市場路徑。當住房供應主體不再是國家而是“追求利潤最大化”的私人開發(fā)商時，影響居民住房選擇的是家庭偏好、收入及房價。在這種情況下，那些勞動技能不強、就業(yè)不充分的中低收入家庭將因支付能力不足而無法從市場上滿足住房基本需求。

二是政策路徑。政策照顧是市場經(jīng)濟體制下解決底層群體住房困難的重要途徑，但現(xiàn)有政策的排他性特征并不利于底層群體擺脫貧困。如住房金融市場上只有那些收入水平較高或有穩(wěn)定性職業(yè)的住戶才有貸款資格；住房公積金并不是所有單位和個體均有機會同等享受；只有本地城鎮(zhèn)戶家庭才有資格申請保障房。

三是家庭路徑。父輩通過繼承、人際關(guān)系和積蓄等途徑強化子代在住房市場的優(yōu)勢，且這種優(yōu)勢以獨生子女家庭最為突出，因為獨生子女有“三個家庭六個勞動力(夫妻及雙方父母)”的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢[8]。相對偏高的房價將導致那些購房首付或按揭無法獲得父母資助的年輕人更可能成為住房底層群體。

四是歷史路徑。住房產(chǎn)權(quán)的回報價值導致那些從福利分房中獲利的住戶在住房市場化改革以后“不成比例地獲利更多”，比較有能力在市場上購置二套及以上住房。相反，那些未能從福利買房中獲利的住戶則處于弱勢，更可能成為住房底層群體。

很顯然，漸進式轉(zhuǎn)型特征決定了中國住房底層群體的形成比較復雜，需要綜合考慮市場、國家、社會及歷史等多種因素。

三、住房底層群體的保障缺失

住房在計劃經(jīng)濟時代只能向國家和單位租而不能買，職工只需上繳一定數(shù)額的“象征性”租金，但這種全民式福利缺乏住房建設(shè)效率。黨和政府于是從20世紀80、90年代推行住房市場化改革，城鎮(zhèn)居民根據(jù)支付能力在市場上自由選擇租或買。但鑒于市場無法滿足住房底層需求，政府必須利用二次分配進行調(diào)節(jié)。1994年政府提出經(jīng)適房供應體系及1998年確立以經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；但2003年之后經(jīng)適房被商品房取代，住房供應開始市場化過度，住房底層保障在一定程度上被忽視；到了2007年，由于城鎮(zhèn)房價快速上漲及底層問題日益突出，保障房建設(shè)重新得到重視，保障方式也開始多元化；隨后，政府從2010年開始加大保障房建設(shè)力度。中國保障房建設(shè)大致經(jīng)歷了兩個階段。

(一)1998-2010年：以“政府不在場”為主

“政府不在場”表現(xiàn)為：一是保障房建設(shè)資金被挪用。審計署在2007-2009年抽查的全國19個省市中有22個城市未按規(guī)定而少提取廉租房保障金約146.23億元；有6個城市和4個縣將15231.3萬元的廉租房保障金用于回購經(jīng)適房和其他經(jīng)費等支出；有6個城市的34個項目利用虛假申報材料等套取新建廉租房中央預算內(nèi)投資補助金6129萬元。二是保障房分配與管理較亂。有18個城市向2132戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租房租賃補貼413.12萬元及分配廉租房533套；另有1.32萬戶未將租賃補貼按規(guī)定用于改善住房條件，租賃補貼變成生活補貼。有些廉租房入住后租金收取難和不符合條件住戶退出難等問題[9]。

“政府不在場”應從中國財稅制度方面尋找內(nèi)在關(guān)系。由于地方財政多數(shù)歸中央支配以致政府在巨大公共支出壓力面前不得不利用對土地一級市場的完全壟斷來增加財政收入，政府偏袒商品房而忽視保障房。另外，還要從政績考核體制上尋找原因。房地產(chǎn)與交通、建材、能源、化工、機械和電子等行業(yè)高度相關(guān)而有顯著GDP增長效應[10]，每投100元住宅建設(shè)可帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)170～220元的需求，而每銷售100元則可帶動130～150元的其他產(chǎn)品銷售，房地產(chǎn)能直接拉動GDP增長1.2～1.5個百分點，間接拉動GDP增長0.6～1.5個百分點[11]。以經(jīng)濟增長為主的政績考核體制勢必導致政府側(cè)重發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。

(二)2010年至今：以“底層不在場”為主

有數(shù)據(jù)顯示2013年多個省份出現(xiàn)保障房空置：山東1.29萬套，海南近萬套，廣東1.15萬套，云南2.3萬套等[12]。為何曾經(jīng)“一房難求”的保障房卻在政府加大建設(shè)力度后上演“空城計”？因為保障房建設(shè)與分配缺乏“底層在場”，底層群體“申?！币庠肝s。如2011年廣東有18%受訪者打算“申?！保搅?013年大幅下降到4%，還不到2011年的四分之一，而打算購買商品房的受訪者比例卻翻了六倍，從2011年的2%上升至12%[13].

底層“申?！币庠肝s與保障房供給形式的變化有關(guān)。政府為滿足中低收入群體需求既提供產(chǎn)權(quán)出售型保障房又供給出租型保障房。但這種供給形式在2012年逐步變成了“重點發(fā)展公租房”，在廣東甚至明確保障房“只租不售”。這種政策變化與底層群體的產(chǎn)權(quán)偏好不相適應。在自感需要保障房的人中有59%選擇“以較低價向政府購房”，有14%選擇“以較低租金向政府租房”，“發(fā)放補貼自行租房者”則占22%，“其他”占5%[13].

底層“申?！币庠肝s也與某些保障房脫離實際需求有關(guān)。因保障房建設(shè)影響地方財政收益，政府建設(shè)意愿并不高。這種狀況在保障房建設(shè)缺乏硬性規(guī)定時表現(xiàn)為“政府不在場”。但在保障房建設(shè)成為“鐵任務”時，政府必須化解土地財政收入與保障房建設(shè)的矛盾，保障房被建在遠離城市中心的邊緣地帶，因而對房地產(chǎn)市場不構(gòu)成威脅，保障房相關(guān)配套設(shè)施明顯落后于商品房。在這種情況下，政府從保障房規(guī)劃到設(shè)計再到建設(shè)與分配極少征求底層意見，底層群體深感保障房脫離實際需求。

四、如何保障住房底層群體的住房需求

(一)“政府在場”如何定位

政府提供保障房有兩個主要理由，一是權(quán)利。許多國家明確賦予公民獲得充足住房的權(quán)利，并規(guī)定政府應該承擔保障房供給責任，住房相關(guān)權(quán)利被寫入了憲法。住房權(quán)利概念的邏輯是“去商品化”，住房基本需求與個體市場能力無關(guān)，它不應由市場來供給。二是公平。由于住房市場存在信息不完全、競爭不充分、機會不平等及講求競爭淘汰與效率優(yōu)先原則，住房獲取的市場路徑勢必導致兩極分化[14]。而這種由市場造成的不公結(jié)果需要政府通過二次分配進行調(diào)節(jié)，而保障房就是政府二次分配的一種方式。

保障房建設(shè)必須堅持“政府在場”，一是政府角色。在規(guī)劃方面，保障房選址要征求底層意見；在建造方面，政府要確保保障房建設(shè)資金和土地供給穩(wěn)定；在審核方面，成立由非官方力量共同參與的審核機構(gòu)并按家庭收入、居住條件等標準嚴把審核關(guān)；在分配方面，制定保障房分配規(guī)則如輪候制度，并把分配規(guī)則與分配結(jié)果在網(wǎng)上公示，做到“公平分配”與“陽光分配”相結(jié)合；在管理方面，政府應通過多種方式對不再符合享受住房保障福利的住戶做出騰退處理；在政策方面，從政策層面不斷完善保障房建設(shè)、分配與退出機制。二是政府立場。住房底層群體的實際需求才是政府保障房建設(shè)與分配的出發(fā)點和落腳點。但現(xiàn)實中卻是保障房質(zhì)量、管理及區(qū)位選擇均遠離底層群體的實際需求。這是政府雙重任務壓力的結(jié)果，即政府必須執(zhí)行中央下達的保障房建設(shè)的“政治”任務和必須確保保障房建設(shè)不影響土地財政和GDP增長的“經(jīng)濟”任務。同樣，有些保障房分配并沒有遵循底層優(yōu)先。保障房分配僅向城鎮(zhèn)戶開放，保障福利有被中高收入家庭擠占，形成“低保保富人”的保障錯位現(xiàn)象。

本文的觀點是保障房建設(shè)既堅持“政府在場”又實現(xiàn)“底層在場”。在政府積極參與保障房建設(shè)與分配的同時并把底層提升為主體，以底層群體的行動邏輯與利益需求為準入，使底層群體能夠發(fā)出聲音。國家與社會并非是對立關(guān)系，而是相互融合關(guān)系。

(二)新加坡的可借鑒經(jīng)驗

新加坡政府為了實現(xiàn)“居者有其屋”的目標，成立建屋發(fā)展局并給予資金和土地支持，資金支持以低息貸款為主而土地則以遠低于市場價的價格供給。為了實現(xiàn)保障房合理配售及中低收入階層的住房權(quán)益，新加坡從準入到轉(zhuǎn)讓，從選址、立項、預售到日常管理、維護，從首次購房的政府財政補貼、轉(zhuǎn)讓免稅到二次購買組屋的政府抽成，從政府專門機構(gòu)的貼心服務到對弄虛作假的嚴懲等均有整套嚴密法規(guī)進行約束和保證[15]。為了保證保障房資金穩(wěn)定，政府積極探索多層次、多渠道、可持續(xù)融資方式，并強制推行中央公積金制度[16]。

新加坡保障房建設(shè)始終以底層實際需求為出發(fā)點。一是保障房售價取決于中低收入階層的可支付能力，政府每年都提供建設(shè)資金補貼。二是基于建立“有產(chǎn)社會”的理念將多數(shù)保障房以產(chǎn)權(quán)形式出售，以滿足居民有“恒產(chǎn)”的愿望。三是保障房根據(jù)城市總體空間布局、以往住宅建設(shè)的數(shù)量和銷售情況及住戶對戶型和地點的需求進行選址，保障房“何時建設(shè)”及“建在何處”都需要征求住房底層群體意見。四是保障房建設(shè)以方便住戶為主，保障房社區(qū)有較完善的配套設(shè)施，如商業(yè)中心、圖書館、銀行、學校、診所，組屋小鎮(zhèn)周邊設(shè)有地鐵站、公交站等。

新加坡經(jīng)驗啟示中國保障房建設(shè)與分配既要堅持“政府在場”又要實現(xiàn)“底層在場”。對于不能完成保障房建設(shè)計劃的責任方要實行問責制。保障房建設(shè)是政府與底層共同參與的結(jié)果。保障房建設(shè)與分配要處理好三個問題：一是保障房是租還是售？減少出售型而增加出租型保障房是中國當前保障房發(fā)展的方向，但出售型保障房似乎更受底層歡迎。本文認為不是減少而是增加出售型保障房，出租型保障房可以先租后售。二是保障房如何選址？保障房選址應以方便為原則，具體規(guī)劃和建造要征求和吸納底層群體意見，盡可能安排在交通便利、設(shè)施完備區(qū)域，合理確定套型比配結(jié)構(gòu)，離公交車站的距離及小區(qū)公共服務資源配備要有詳細規(guī)定。三是保障房如何分配？政府要嚴格把關(guān)保障房進入門檻，通過立法使底層群體真正享受住房保障福利。

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Looking at the Housing Security of Bottom Groups from the Perspective of National and Social Integration

HUANG Jian-hong

(DepartmentofScientificSocialismResearch,PartySchooloftheGuangdong

CommitteeofC.P.C,GuangzhouGuangdong510053,China)

Abstract：The market that is notable for its efficiency is doomed to be unable to meet the basic housing needs of bottom groups and a feasible path is that the government provides affordable housing. The construction of affordable housing in China has experienced the two stages of “government’s absence” from 1980 to 2010 and “bottom groups’ absence” since 2010. From the angle of national and social integration, housing security of bottom groups must adhere to “government’s presence”, and the government should examine them from the standpoint of bottom groups and respect their special operation logic. The actual needs of bottom groups is the starting point for the construction of affordable housing.

Key words：housing bottom groups; government’s presence; bottom groups’ presence

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5837(2016)02-0046-04

作者簡介：黃建宏(1983- )，男，福建漳州人,中共廣東省委黨校副教授，博士,主要從事城市住房研究。

基金項目：國家社科基金項目“住房貧困的成因及社會效應研究”(14CSH014);廣東哲學社科規(guī)劃項目“廣東住房貧困透視：成因·后果·對策”(GD13XSH04)

*收稿日期：2016-01-12

(編輯：李紅)