以市場、消費需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

許經(jīng)勇

2015年我國糧食喜獲“十二年豐”，但卻帶來糧食庫存量大幅度增加、糧食價格明顯下跌以及相聯(lián)系的賣糧難。2015年12月下旬召開的中央農(nóng)村工作會議提出的農(nóng)業(yè)“去庫存”，其中糧食“去庫存”是重要方面。并在此基礎(chǔ)上提出加快消化過大的糧食庫存量以及通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)新走向。2016年1月28日發(fā)布的新世紀(jì)以來中央的第13個一號文件首次提出用新的發(fā)展理念破解“三農(nóng)”問題，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。如果說以往供不應(yīng)求時代所采取的需求側(cè)管理，更多地是著眼于解決短期性問題，那么，經(jīng)濟新常態(tài)下的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更多地是著眼于解決長期性問題。即農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變問題。從以往依靠拼資源、拼投入解決供不應(yīng)求矛盾的粗放式農(nóng)業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)到以市場消費需求為導(dǎo)向解決供給不適應(yīng)需求的結(jié)構(gòu)性矛盾，提高有效供給的質(zhì)量與效率。

目前我國人均占有的耕地只相當(dāng)于世界平均水平的1/3，糧食安全一直是我們必須高度重視的大問題。2003-2007年我國糧食連續(xù)4年需求量大于供給量，缺口都在250-350億公斤之間，導(dǎo)致糧食價格和相關(guān)產(chǎn)品價格較大幅度上升，引起人們對國家糧食安全的高度關(guān)注。為了保護農(nóng)民的種糧積極性，2004年以來，政府先是實行最低收購價政策，爾后又啟動臨時收儲政策。但是，隨著種糧實際成本和機會成本的快速上升，政策性收購價格隨之節(jié)節(jié)攀升，糧食價格逐步偏離市場供求的軌道，國內(nèi)外糧食價格出現(xiàn)明顯倒掛，伴隨而來的糧食產(chǎn)量高、庫存量高和進口量高的“三高”現(xiàn)象日益凸現(xiàn)，糧食進口和庫存都創(chuàng)歷史新高。當(dāng)前我國糧食支持政策正面臨著兩個“天花板”的制約：一是價格“天花板”；二是補貼“天花板”。即我國目前主要糧食價格已經(jīng)高于國際市場價格，繼續(xù)提高糧價面臨著“天花板”。我國現(xiàn)行糧食補貼已接近WTO規(guī)定的限界，同樣面臨著“天花板”。這意味著以往那種需求側(cè)管理已經(jīng)走到盡頭了。

當(dāng)前我國出現(xiàn)的賣糧難和庫存高的問題，其背后是市場機制沒有理順、糧食產(chǎn)銷關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題。2015年我國糧食實際缺口在500億斤左右，但進口糧食卻達到2400億斤，一個重要原因，就是國內(nèi)糧食市場價格高于國際糧食市場價格。目前國際大豆、玉米、小麥、大米的價格分別比國內(nèi)價格每噸低1175元、923元、626元、1145元。由于大豆的國內(nèi)外市場價格相差甚為懸殊，2015年我國大豆產(chǎn)量還不到1200萬噸，進口量卻超過8000萬噸。這就要求我們應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行糧食支持政策，盡量淡化糧食支持政策對糧食市場機制的扭曲影響，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。從一定意義上說，供給側(cè)改革就是以市場為導(dǎo)向，來規(guī)范政府的行為。離開市場在資源配置中的決定性作用，以政府的有形之手抑制市場的無形之手，不僅不會理順而且還將扭曲市場的供求關(guān)系，傳遞失真的市場信號。當(dāng)前我國糧食庫存量過大，與背離市場機制的政府政策性收購有相當(dāng)大的關(guān)系。我國政府以往所實行的收購政策，在相當(dāng)程度上是把價格和補貼粘貼在一起，混淆了價格和補貼的不同功能，導(dǎo)致市場機制的扭曲，使價格不能真實反映市場供求關(guān)系。高庫存、高進口的扭曲現(xiàn)象就是這樣被人為因素造出來的。如果我國國內(nèi)糧食市場價格能夠回落到國際糧食市場價格以下，高庫存和高進口并存的現(xiàn)象就會自然而然地消失掉。

相當(dāng)多的人認為，提升農(nóng)產(chǎn)品收購價格有利于增加農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但實際結(jié)果并不完全如此。因為農(nóng)產(chǎn)品（尤其是其中的糧食）是商品比價的基礎(chǔ)，伴隨著糧食價格的上漲，不僅其他副食品的價格會隨之上漲，包括農(nóng)用生產(chǎn)資料在內(nèi)的工業(yè)品價格以及其他服務(wù)價格也會跟著上漲，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和機會成本也會相應(yīng)提升，乃至在更高的水平上出現(xiàn)“比價復(fù)歸”。況且，目前我國農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，勞動生產(chǎn)率和商品率低，因農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高而增加的收入，往往補償不了因農(nóng)用生產(chǎn)資料和其他工業(yè)品上漲而多付的支出。這些年來我國農(nóng)民收入的增長，很大程度上是依靠非農(nóng)收入的增長。改革政府政策性收購的正確途徑應(yīng)當(dāng)是，把價格和補貼分開來，讓價格回到市場，由市場形成價格。如果市場價偏低，政府可以采取適當(dāng)?shù)霓k法直接補貼農(nóng)民。當(dāng)然，要從根本上解決“去庫存”，就必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，由以往主要依靠要素投入轉(zhuǎn)到主要依靠科技進步的軌道上來，全方位地提高要素生產(chǎn)率，降低農(nóng)產(chǎn)品成本，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品中低端產(chǎn)品供給充足，放心、安全、質(zhì)高的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性過剩與短缺并存。隨著我國居民收入水平和社會保障水平的提高，居民的消費結(jié)構(gòu)正處在從生存型向發(fā)展型和享受型轉(zhuǎn)變，對產(chǎn)品的質(zhì)量和安全提出更高的要求。這就要求圍繞市場需求發(fā)展生產(chǎn)，推進農(nóng)業(yè)由以往的生產(chǎn)導(dǎo)向向市場和消費導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，因勢利導(dǎo)地調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的品種結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)的質(zhì)量和效率，生產(chǎn)更多質(zhì)量高、安全度高、市場需求量大的農(nóng)產(chǎn)品，以滿足居民消費升級的需求，同時也可以增加農(nóng)民的收入。

與此同時，還要促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈建設(shè)，開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。2016年的中央一號文件提出：“促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷緊密銜接，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價值鏈提升，讓農(nóng)民共享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的增值收益，培育農(nóng)民增收新模式?！币ㄟ^農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形式，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由生產(chǎn)環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)延伸，提高農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率和附加值。要積極開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，依托農(nóng)村綠水青山、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化等特色資源，大力發(fā)展旅游觀光、休閑度假、農(nóng)耕體驗、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生養(yǎng)老等，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)向生態(tài)、生活功能拓展，使之成為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟文化、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。2016年的中央一號文件因此提出：“加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和文化遺存保護，發(fā)展具有歷史記憶、地域特點、民族風(fēng)情的特色小鎮(zhèn)，建設(shè)一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養(yǎng)的森林景區(qū)。依據(jù)各地具體條件，有規(guī)劃地開發(fā)休閑農(nóng)莊、鄉(xiāng)村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉(xiāng)村休閑度假產(chǎn)品?！碑?dāng)前我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展還處在初級階段，農(nóng)業(yè)要素的瓶頸制約和體制機制障礙還沒有突破，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在形成之中，帶動能力較為微弱。未來產(chǎn)業(yè)深度融合的關(guān)鍵在于利益聯(lián)結(jié)機制能否建立和完善，讓農(nóng)民充分分享產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)功能拓展和產(chǎn)業(yè)融合的收益。如果不能做到這一點，各個利益主體就不可能以產(chǎn)業(yè)化的方式聯(lián)結(jié)起來，即使勉強湊合下去也不可能持久。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形式建立的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，可以采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，讓農(nóng)戶平等分享加工銷售的收益。

2016年的中央一號文件提出，要把堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點，用發(fā)展新理念破解“三農(nóng)”新難題?！叭r(nóng)”問題，說到底是收入問題。雖然“十二五”期間，農(nóng)村居民人均年收入增長9.5%，超過城鎮(zhèn)居民的人均年收入增長速度，使城鄉(xiāng)居民收入比下降到2.9：1。但城鄉(xiāng)居民收入差距還是比較大的。應(yīng)當(dāng)認識到，增加農(nóng)民收入是調(diào)動農(nóng)民群眾積極性、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑?，F(xiàn)在的問題是如何增加農(nóng)民收入。要增加農(nóng)民收入，與其把著眼點放在提高農(nóng)產(chǎn)品價格，毋庸把著眼點放在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。通過提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)要素生產(chǎn)率，達到降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入的目的。從我國的實際情況出發(fā)，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比提高農(nóng)產(chǎn)品價格的效果會更好。甚至可以這樣說，只要客觀條件許可，就應(yīng)當(dāng)把重點放在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率上。因為隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，單位農(nóng)產(chǎn)品勞動消耗量降低，即使不提高農(nóng)產(chǎn)品價格，也可以顯著增加農(nóng)民收入。而要提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，一方面要加快農(nóng)民工市民化進程，加快戶籍制度改革，使更多的農(nóng)村勞動力徹底離開土地，促進土地向?qū)I(yè)大戶或家庭農(nóng)場集中，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模；另一方面要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，積極培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，用先進科學(xué)技術(shù)和技術(shù)裝備武裝改造農(nóng)業(yè)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展（農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新內(nèi)涵）。這就可以理解，為何2013年至2016年連續(xù)4年的中央一號文件都把主題聚焦“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！?/p>

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化是相輔相成的。加快城鎮(zhèn)化的進程，有利于促進農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶集中。當(dāng)前制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個重要因素，就是農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模太小，無力采用先進技術(shù)裝備。而農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模之所以偏小，在于農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移是不完全的轉(zhuǎn)移。這就要求必須加快城鎮(zhèn)化步伐，特別是加快戶籍制度改革，讓有條件在城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。為此?016年的中央一號文件提出：“進一步推進戶籍制度改革，落實1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)，保障進城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率?！边@個目標(biāo)能否順利達到，取決于兩方面的積極性：一方面是地方政府的積極性；另一方面是市民化對象的農(nóng)民工的積極性，或想到城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)民的積極性。地方政府的積極性，又受地方財力的限制。因為要使安家落戶的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)，地方政府必須增加相當(dāng)大的財政投入。如何解決這個矛盾呢？2016年的中央一號文件提出，“健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制?！鞭r(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的積極性，既取決于城鎮(zhèn)能否提供穩(wěn)定的就業(yè)機會和能否真正享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利，又取決于農(nóng)民原有的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)能否得到保障。在當(dāng)前經(jīng)濟增速下行、地方政府財力趨緊的形勢下，要解決這一系列問題，也不是輕而易舉的事情。需要地方政府下很大的決心，做更大的努力。

（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：楊再梅