政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)的內(nèi)涵、模式及其發(fā)展趨向*

易　斌　郭　華　易　艷（.宜春學(xué)院圖書館　江西宜春　6000；2.北京大學(xué)信息管理系　北京　0087；.宜春學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院　江西宜春　6000）

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政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)的內(nèi)涵、模式及其發(fā)展趨向*

易斌1,2郭華1易艷3
（1.宜春學(xué)院圖書館江西宜春336000；2.北京大學(xué)信息管理系北京100871；3.宜春學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院江西宜春336000）

〔摘要〕政府向社會(huì)力量購買服務(wù)是公共圖書館運(yùn)營的重要輔助方式。文章結(jié)合我國實(shí)踐案例，闡述政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)的概念以及構(gòu)成要素，從政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)四個(gè)環(huán)節(jié)分析政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)模式，提出政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)對(duì)象、承接者、購買方式、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的發(fā)展趨向。

〔關(guān)鍵詞〕政府購買圖書館運(yùn)營社會(huì)力量參與圖書館外包委托管理

〔分類號(hào)〕G250

〔引用本文格式〕易斌， 郭華， 易艷.政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)的內(nèi)涵、模式及其發(fā)展趨向.圖書館，2016（1）：19

*本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“加快公共文化立法，提高文化建設(shè)法制化水平研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12&ZD032）研究成果之一。

1　引言

2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，明確提出“創(chuàng)新公共文化設(shè)施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營試點(diǎn)，通過委托或招投標(biāo)等方式吸引有實(shí)力的社會(huì)組織和企業(yè)參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營”[1]。 2015年5月11日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門起草的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，提出“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)體系”。同時(shí)印發(fā)的還有《政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，其中就包括政府向社會(huì)力量購買公共圖書館（室）、農(nóng)家書屋的運(yùn)營和管理[2]。當(dāng)前，政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)在我國尚處于起步、探索階段，學(xué)術(shù)研究還很薄弱，本文擬對(duì)政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)模式試作探討，以期推動(dòng)該模式健康、蓬勃發(fā)展。

2　政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)內(nèi)涵

2.1政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)的概念

政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)是指政府引入市場機(jī)制，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)等采購方式，將原應(yīng)由自己提供的公共圖書館運(yùn)營和管理服務(wù)，交給條件具備的社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)或機(jī)構(gòu)來完成，并由政府依據(jù)承接者所提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量來支付費(fèi)用。

2.2政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)的構(gòu)成要素

政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)的構(gòu)成要素包括：購買方、承接方、購買對(duì)象和購買內(nèi)容。購買方是政府各級(jí)行政機(jī)關(guān)或承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位；承接方是依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織和符合條件的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量[2]；購買對(duì)象是各級(jí)政府主辦、免費(fèi)為社會(huì)公眾服務(wù)的圖書館；購買內(nèi)容是公共圖書館的運(yùn)營、管理服務(wù)，包括圖書館的業(yè)務(wù)管理、書刊流通、閱讀指導(dǎo)、硬件設(shè)施的管理和維護(hù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)等服務(wù)工作。這些構(gòu)成要素根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可劃分為不同的類型。

2.2.1承接方包括非營利組織和營利組織。按承接方是否以營利為目的，承接方分為：非營利組織和營利組織。非營利組織是指依法在民政部門登記成立的社會(huì)組織和符合條件的事業(yè)單位。社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)，他們具有非營利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等基本特征。如2014年1月，北京市朝陽區(qū)朝外地區(qū)將圖書館的日常運(yùn)營和管理委托給民辦非企業(yè)單位——悠貝親子圖書館。悠貝親子圖書館成立于2009年，是一家推廣親子閱讀的專業(yè)機(jī)構(gòu)，具有民辦圖書館性質(zhì)的非營利社會(huì)組織[3]。我國政府在頂層設(shè)計(jì)中，首次將事業(yè)單位納入到承接主體范圍，主要是考慮到現(xiàn)階段涉足該領(lǐng)域的社會(huì)組織和企業(yè)數(shù)量較少，處于培育發(fā)展的過程中，遠(yuǎn)不能滿足政府購買公共文化服務(wù)的迫切需求。營利組織是指依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立，以營利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，主要是指企業(yè)（包括營利性的公司、機(jī)構(gòu)），其具有營利性、獨(dú)立性、經(jīng)濟(jì)性、商品性和組織性等基本特征。如2010年，無錫市無錫新區(qū)將圖書館的管理、運(yùn)行和服務(wù)外包給艾迪訊電子科技（無錫）有限公司。艾迪訊公司成立于2010年，是集研發(fā)、生產(chǎn)、銷售高科技產(chǎn)品于一體的中外合資公司[4]。

2.2.2承接方包括獨(dú)立承接者和合作承接者。按承接方的數(shù)量，承接方分為：獨(dú)立承接者和合作承接者。獨(dú)立承接者是指承接方僅為一家獨(dú)立注冊(cè)的法人。我國政府購買圖書館服務(wù)案例的承接方絕大部分為獨(dú)立承接者。合作承接者是指承接方為兩家及兩家以上獨(dú)立注冊(cè)的法人，他們?cè)谕獍鼧I(yè)務(wù)上是互相獨(dú)立又互相配合的關(guān)系。例如，2011年6月，廣東省增城市新塘鎮(zhèn)采購圖書館運(yùn)營服務(wù)時(shí)，公開招標(biāo)圖書銷售公司和圖書服務(wù)公司，前者負(fù)責(zé)圖書資料、設(shè)備以及管理軟件的采購，后者負(fù)責(zé)圖書館日常的流通、圖書的加工以及設(shè)備的管理和維護(hù)，并要求兩者互相合作，共同辦好新塘圖書館[5]。

2.2.3購買對(duì)象包括新建圖書館和已建圖書館。按圖書館外包發(fā)生時(shí)的營運(yùn)狀況，購買對(duì)象分為：新建圖書館和已建圖書館。新建圖書館是指政府新設(shè)立、尚未正式運(yùn)營的公共圖書館。針對(duì)新設(shè)立的圖書館，政府部門面臨著設(shè)立機(jī)構(gòu)、增加編制、培養(yǎng)人才等方面的困難，為擺脫困境，政府向社會(huì)力量采購圖書館的運(yùn)營、管理和服務(wù)。例如，2011年，增城市新塘鎮(zhèn)在新館建設(shè)和裝修工程完成后，由于人員編制的限制和專業(yè)人員的缺失，為加快圖書館對(duì)外開放，鎮(zhèn)政府決定購買圖書館的運(yùn)營服務(wù)。2013年，蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館面臨著缺乏專業(yè)人員的窘境，鏡湖區(qū)文廣新局與安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限公司簽訂圖書館服務(wù)外包合同。已建圖書館是指政府已經(jīng)建設(shè)并且正常開放的圖書館。由于政府對(duì)圖書館的經(jīng)費(fèi)投入不足，或囿于人員編制、專業(yè)人才的短缺，圖書館的開放情況不理想，無法滿足當(dāng)?shù)孛癖姷奈幕枨螅谶@種狀況下，政府考慮讓社會(huì)力量來運(yùn)營圖書館。例如，廣州市南沙區(qū)圖書館外包前只配備了 1名人員編制，無法滿足業(yè)務(wù)需要和市民的閱讀需求，2011年，南沙區(qū)政府經(jīng)過審慎考慮和考察，對(duì)已運(yùn)行兩年的南沙區(qū)圖書館選擇服務(wù)外包[6]。2.2.4購買內(nèi)容包括全部項(xiàng)目外包和大部分項(xiàng)目外包。按圖書館服務(wù)外包的范圍，購買內(nèi)容分為：全部項(xiàng)目外包和大部分項(xiàng)目外包。全部項(xiàng)目外包是指政府將圖書館的業(yè)務(wù)管理、職能運(yùn)行、資源采購、設(shè)施設(shè)備管理、館員招募、后勤保障，在一定期限內(nèi)全部委托給社會(huì)力量來運(yùn)作。國內(nèi)大部分案例采用這種外包模式。大部分業(yè)務(wù)外包是指政府將圖書館的大部分管理和服務(wù)項(xiàng)目委托給外部團(tuán)體執(zhí)行。出于保障圖書館服務(wù)質(zhì)量的考慮，政府將個(gè)別的業(yè)務(wù)和管理（如書刊資源的采購、館長職位的委派、水電費(fèi)用支出）保留下來，不進(jìn)行外包。例如，朝外地區(qū)將圖書館運(yùn)營委托給悠貝親子圖書館，根據(jù)協(xié)議，政府負(fù)責(zé)承擔(dān)朝外地區(qū)圖書館書刊資料的采集和配送以及水電、網(wǎng)絡(luò)、物業(yè)等費(fèi)用支出。

3　政府購買公共圖書館運(yùn)營服務(wù)的模式

政府向社會(huì)力量購買圖書館運(yùn)營服務(wù)是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)提供模式，流程見圖1。圖書館運(yùn)營服務(wù)購買程序是否科學(xué)、公正將直接影響到購買結(jié)果。為了提高公共服務(wù)效率、減少行政管理成本，使政府提供公共服務(wù)的行為達(dá)到帕累托最優(yōu)，建立規(guī)范的政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)的程序和制度是必要的。

圖1　政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)模式

3.1政府承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任

美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒認(rèn)為：“提供服務(wù)并不是政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供并得以實(shí)現(xiàn)?！盵7]面對(duì)民眾對(duì)文化信息越來越廣泛和個(gè)性化的需求，政府應(yīng)全面了解圖書館辦館的效益及居民對(duì)文化提供的滿意度。如果政府運(yùn)行的圖書館不能滿足居民的信息需求，政府可在參照公共圖書館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)上，向社會(huì)力量購買圖書館運(yùn)營服務(wù)項(xiàng)目，確保圖書館服務(wù)的有效供給。地方政府圍繞這個(gè)目標(biāo)應(yīng)重視以下問題：①明確圖書館服務(wù)提供職責(zé)。圖書館服務(wù)是公共文化服務(wù)的重要組成部分，它具有地方性質(zhì)，應(yīng)由地方政府主導(dǎo)提供。但是，公共文化服務(wù)的提供和生產(chǎn)是可以分開的，政府是基本公共文化服務(wù)的提供者，不一定是服務(wù)的生產(chǎn)者。②加強(qiáng)圖書館運(yùn)營服務(wù)的購買意識(shí)。政府長期以來習(xí)慣直接提供公共服務(wù)，負(fù)責(zé)生產(chǎn)、提供和監(jiān)管服務(wù)的全過程，這種大包大攬的公共服務(wù)思想，再加上從自身部門利益的角度考慮，政府部門對(duì)市場化運(yùn)作常產(chǎn)生抵觸心理或直接委托下屬機(jī)構(gòu)生產(chǎn)服務(wù)。③深入了解民眾文化需求。廣大民眾是圖書館運(yùn)營服務(wù)的直接受益者，因此，在購買服務(wù)前要廣泛了解民眾的需求，確立圖書館的辦館理念，構(gòu)建合理的需求反饋機(jī)制，選擇適合圖書館發(fā)展的承接者，保證購買圖書館運(yùn)營服務(wù)的質(zhì)量。④規(guī)范圖書館運(yùn)營服務(wù)的購買資金使用。政府應(yīng)將向社會(huì)力量購買服務(wù)的費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，按照預(yù)算要求動(dòng)用資金實(shí)施購買，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果分期支付購買資金[8]。例如，無錫新區(qū)有大量的企業(yè)員工、外來人口，當(dāng)?shù)卣私獾剿麄儗?duì)圖書閱讀服務(wù)有迫切的需求，但大量的企業(yè)員工工作繁忙，空閑時(shí)間有限。根據(jù)無錫新區(qū)地方財(cái)政的實(shí)際情況，政府決定投入2000萬元的新館建設(shè)資金以打造智慧型數(shù)字圖書館，居民足不出戶便可通過物聯(lián)網(wǎng)智能技術(shù)全天候利用圖書館的數(shù)字資源。

3.2定項(xiàng)購買服務(wù)

定項(xiàng)購買服務(wù)要求政府選擇購買圖書館運(yùn)營服務(wù)的方式，并根據(jù)標(biāo)書的要求確定中標(biāo)者。政府購買服務(wù)方式主要有形式性購買、非競爭性購買、競爭性購買。

形式性購買指的是購買者和承接者之間是依賴關(guān)系，購買程序是非競爭性。其基本特征為：①承接者通常是政府部門為了購買服務(wù)任務(wù)而設(shè)立，與政府部門保持“上下級(jí)”關(guān)系；②購買程序、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制都不規(guī)范，常常依靠政府行政管理方式來監(jiān)管服務(wù)的執(zhí)行情況；③政府未真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者分離的目標(biāo)。這種模式尚未完全實(shí)現(xiàn)購買關(guān)系，而是行政職能的延伸。

非競爭性購買是指購買者和承接者之間是獨(dú)立關(guān)系，服務(wù)的提供主要是以委托方式進(jìn)行，二者也形成契約關(guān)系。其基本特征：①承接者具有獨(dú)立的法律和社會(huì)地位，在公共服務(wù)提供過程中也獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，政府只充當(dāng)監(jiān)管責(zé)任；②雙方形成契約關(guān)系是雙方互相選擇和協(xié)商的結(jié)果，沒有公開競爭的過程。例如，悠貝親子圖書館受政府委托運(yùn)營朝外地區(qū)圖書館，就是因?yàn)槌枀^(qū)文委看中了悠貝親子圖書館在閱讀活動(dòng)組織、品牌推廣上的優(yōu)勢(shì)，雙方就運(yùn)營圖書館的責(zé)、權(quán)、利通過多次探討后達(dá)成了一致[9]。

競爭性購買是指政府采取公開競爭的程序，來挑選承接服務(wù)的合作方，兩者之間是獨(dú)立關(guān)系。其基本特征：①參與購買的雙方主體相互獨(dú)立，不存在任何依附關(guān)系；②雙方主體按照購買協(xié)議共同承擔(dān)責(zé)任；③承接者通常能結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)提供公共服務(wù)[10]。例如：2011年，無錫新區(qū)圖書館建成后，由無錫新區(qū)政府向社會(huì)發(fā)包，引入公開競爭機(jī)制以從優(yōu)選擇具備運(yùn)營現(xiàn)代化圖書館實(shí)力的社會(huì)機(jī)構(gòu)。

3.3合同管理項(xiàng)目

政府購買公共服務(wù)的合同管理，一方面拓寬了政府提供圖書館服務(wù)的渠道，另一方面考驗(yàn)了政府的管理能力尤其是合同管理能力。合同管理包括三部分內(nèi)容：①購買服務(wù)的操作流程是否規(guī)范。包括購買服務(wù)的申請(qǐng)（或招投標(biāo)）、審批（或簽約）、提供、評(píng)估、結(jié)算等環(huán)節(jié)要求合理、規(guī)范；②合同簽訂的內(nèi)容是否科學(xué)。在合同中要明確所購買服務(wù)的范圍、內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、項(xiàng)目金額、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、績效考核辦法、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任、協(xié)議變更及解除等內(nèi)容；③監(jiān)督管理措施是否到位。政府部門應(yīng)跟蹤監(jiān)管承接者提供服務(wù)的全過程，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，以保證政府購買服務(wù)項(xiàng)目的順利開展[11]。例如，朝外地區(qū)服務(wù)中心通過合同中詳細(xì)、量化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來考核悠貝親子圖書館的工作，合同規(guī)定：圖書館基本服務(wù)每周開放時(shí)間不低于56小時(shí)，開架圖書誤差率低于2%，年流通總?cè)舜胃哂诘貐^(qū)常駐居民人口30%，年外借冊(cè)次高于地區(qū)常駐居民人口50%，年辦證數(shù)量不低于150個(gè)，此外，還有年組織讀者參加全民閱讀、開展閱讀指導(dǎo)、書刊推薦、讀者滿意率調(diào)查等各種活動(dòng)考核指標(biāo)。

3.4評(píng)估兌現(xiàn)環(huán)節(jié)

項(xiàng)目運(yùn)行后，政府部門根據(jù)合同規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目完成情況采取多種方式進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)合同規(guī)定期限，向承接方兌現(xiàn)相應(yīng)項(xiàng)目資金?？己酥笜?biāo)包括：圖書館服務(wù)開展情況、活動(dòng)舉辦情況、設(shè)施維護(hù)情況，行政工作管理等各個(gè)方面。對(duì)于服務(wù)效果好，達(dá)到或超額完成合同規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)便通過評(píng)估，全額兌付項(xiàng)目資金；對(duì)于考核結(jié)果未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)合同約定和權(quán)責(zé)劃分扣減其項(xiàng)目資金或解除合同。這不僅可以提高政府購買服務(wù)項(xiàng)目的效率和效果，還可以使承接方保持較高的自律性。例如，朝外地區(qū)圖書館外包期間的每一季度末，悠貝親子圖書館都要接受相關(guān)考核，通過考核后，政府支付本季度應(yīng)付款項(xiàng)?？己瞬缓细?，購買方有權(quán)按照服務(wù)成效酌情付款。若連續(xù)兩個(gè)季度考核不合格，有權(quán)提前終止合同。

4　政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)的發(fā)展趨向

政府是公共圖書館開辦、運(yùn)行的主導(dǎo)力量，社會(huì)力量參與圖書館運(yùn)營不可能成為主流模式，但它將成為公共圖書館發(fā)展的一種重要選項(xiàng)。

4.1新建基層圖書館是政府購買運(yùn)營服務(wù)的主要對(duì)象

基層圖書館指縣（區(qū)）級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)公共圖書館。新建的基層圖書館成為圖書館社會(huì)化運(yùn)作的主要對(duì)象，是因?yàn)樗麄儽却笾行凸矆D書館具有改革的優(yōu)勢(shì)或驅(qū)動(dòng)力，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）基層圖書館的建設(shè)規(guī)模不大?；鶎訄D書館的藏書規(guī)模、館舍面積大多在10萬冊(cè)、2000平方米以下，他們的工作開展主要是日常的開放、書刊借閱、一般性閱讀指導(dǎo)等服務(wù)項(xiàng)目，用戶的深層次服務(wù)需求不強(qiáng)，這對(duì)承接方的業(yè)務(wù)知識(shí)和經(jīng)營規(guī)模沒有太高的要求。

（2）基層圖書館的辦館經(jīng)費(fèi)匱乏?；鶎訄D書館跟民眾的聯(lián)系最直接、最緊密，是我國圖書館事業(yè)的基礎(chǔ)，但在實(shí)際運(yùn)行中，許多地方政府花大力氣建設(shè)城市的大中型圖書館，卻忽視基層圖書館的發(fā)展?；鶎訄D書館普遍面臨經(jīng)費(fèi)短缺的問題，新書缺、館舍舊、設(shè)備差、讀者少是許多基層圖書館的現(xiàn)狀。

（3）新建圖書館沒有歷史包袱。為緩解城鄉(xiāng)社區(qū)公共文化服務(wù)供給不足問題，實(shí)現(xiàn)閱讀服務(wù)的全覆蓋，近年來許多地方建設(shè)了一大批圖書館。這些新館沒有人財(cái)物的歷史包袱，不存在在編館員的分流安置問題，承接者能輕裝上陣，集中精力來運(yùn)營管理公共圖書館。

（4）新建圖書館的機(jī)構(gòu)設(shè)置困難。新建設(shè)的圖書館普遍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置和增加編制困難、圖書館專業(yè)人才缺乏的問題，采用政府購買服務(wù)的模式，由承接方向社會(huì)招聘具有專業(yè)技能的人員來管理、運(yùn)行新建圖書館，可以化解這些矛盾。

同時(shí)，為防止圖書館公益性、專業(yè)性的喪失，保障圖書館原職工的利益和工作積極性，對(duì)運(yùn)行良好的圖書館，尤其是地市級(jí)及以上的圖書館，不宜外包。理由是大中型圖書館的規(guī)模較大，業(yè)務(wù)要求較高，并具有指導(dǎo)基層圖書館工作的職責(zé)，對(duì)其整體外包的難度較高以及外包失敗后的代價(jià)很大。

4.2非營利社會(huì)組織成為承接政府購買的主力軍

上世紀(jì)90年代，我國大陸開始出現(xiàn)圖書館業(yè)務(wù)外包的實(shí)踐，如采編、圖書加工、上架，一些圖書供應(yīng)商和信息技術(shù)公司察覺到了圖書館市場存在的商機(jī)，加強(qiáng)了與圖書館的合作，為承擔(dān)圖書館運(yùn)營服務(wù)打下了良好的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，承接者絕大多數(shù)為這些文化類民營公司，他們普遍具有較強(qiáng)的管理、技術(shù)和資金實(shí)力，但是企業(yè)經(jīng)營的目的是獲取更多利潤進(jìn)行分配，當(dāng)企業(yè)利潤受到影響時(shí)，可能會(huì)減少圖書館的服務(wù)項(xiàng)目或降低服務(wù)質(zhì)量以彌補(bǔ)，從而帶來圖書館的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。讓以營利為目的的公司企業(yè)來管理公益性質(zhì)的圖書館，一直是國內(nèi)外圖書館界最為擔(dān)心的[12]。

社會(huì)組織在民政部門登記注冊(cè)而獲法人資格，他們參與政府購買公共服務(wù)在經(jīng)營成本、機(jī)制靈活和個(gè)性化服務(wù)方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，尤其是社會(huì)組織不以營利為目的，不分配剩余利潤，不會(huì)將組織資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為私人資產(chǎn)，因此，在承接服務(wù)時(shí)更值得信賴。但現(xiàn)階段，我國社會(huì)組織的發(fā)展尚處于起步階段，社會(huì)組織數(shù)量不多、水平不高、專業(yè)性不強(qiáng)，特別是文化類社會(huì)組織。因此，中央政府多次發(fā)文要求培育和發(fā)展社會(huì)組織，在政府部門“由上而下”的強(qiáng)力推動(dòng)下，各地紛紛出臺(tái)措施鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，包括：政府降低行業(yè)登記門檻，社會(huì)組織申請(qǐng)登記不需業(yè)務(wù)主管部門的審批；減少政府購買對(duì)社會(huì)組織的限制性條款，營造公平競爭環(huán)境；主動(dòng)積極給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策和配套支持資金，提升社會(huì)組織的服務(wù)能力；免費(fèi)提供辦公場所、設(shè)備、人才培養(yǎng)、注冊(cè)協(xié)助等，激發(fā)社會(huì)組織的成長活力。如朝陽區(qū)出臺(tái)《朝陽區(qū)吸引民辦圖書館參與公共文化建設(shè)的實(shí)施意見》，對(duì)民辦圖書館的文獻(xiàn)資源、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、活動(dòng)資源和人員培訓(xùn)等進(jìn)行支持，不斷完善扶持民辦圖書館發(fā)展的方法和手段。

應(yīng)該說，政府通過增加公共服務(wù)購買資金，加大社會(huì)組織的扶持力度，有效地推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，將使越來越多的社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)的建設(shè)中。例如：根據(jù)民政部發(fā)布的歷年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，從2004年到2013年10年期間，全國社會(huì)組織總數(shù)由28.8萬增長到54.75萬個(gè)，增長近1倍，其中文化類社會(huì)組織增長到3.88萬個(gè)，2013年全國政府購買社會(huì)組織服務(wù)的資金達(dá)到150多億元[13]。

4.3公開招標(biāo)是政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)的主要方式

從總體上來說，國外政府購買公共服務(wù)的基本方式是獨(dú)立關(guān)系的競爭性購買。競爭性購買和非競爭性購買不能簡單地說哪種類型更好或更差，不同的購買方式適用于不同的購買環(huán)境、購買服務(wù)類型。

在社會(huì)組織發(fā)育不健全或小事項(xiàng)應(yīng)用的情況下，作為購買方通常偏向于選擇有專業(yè)優(yōu)勢(shì)、良好社會(huì)聲譽(yù)，或以前有良好的合作基礎(chǔ)的社會(huì)組織，通過非競爭性購買方式來降低購買風(fēng)險(xiǎn)，而不采用面向全社會(huì)公開招標(biāo)的方式。例如，2014年4月，合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)服務(wù)中心在對(duì)承接方的充分調(diào)研和試運(yùn)營圖書館的基礎(chǔ)上，最終決定跟安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責(zé)任公司合作[14]。

伴隨著我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域市場化開放程度的提高，能提供圖書館運(yùn)營服務(wù)整體解決方案的公司、社團(tuán)增多，在市場競爭充分的情況下，以競爭性購買方式進(jìn)行政府購買已成為一種發(fā)展趨勢(shì)。同其他購買方式相比，它具有的優(yōu)點(diǎn)：①通過公開透明的招標(biāo)，有效地防止腐敗，降低政府購買成本；②發(fā)揮承接者的自身優(yōu)勢(shì)，提高服務(wù)質(zhì)量；③具有成本約束機(jī)制，提高服務(wù)效率[11]138。不可否認(rèn)，競爭性購買可使更多的社會(huì)組織和企業(yè)參與圖書館服務(wù)的提供，使政府在眾多競爭方比較中從優(yōu)選擇，以達(dá)到最小成本和最大收益的效果，體現(xiàn)購買效益最大化和公開透明的原則。因此，隨著文化類社會(huì)組織、企業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大和發(fā)展，在公開招標(biāo)的條件和時(shí)機(jī)具備時(shí)，應(yīng)首選競爭性購買，這也是以后政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)提倡和推廣的。

需要注意的是，公開招標(biāo)要根據(jù)效益最大化原則慎重選擇，不能僅以低價(jià)來選擇承接方。有的競爭者為了競標(biāo)成功，打出不切實(shí)際的低價(jià)策略，在實(shí)際經(jīng)營過程中卻難以為繼。因此，在選擇承接者的時(shí)候不能受低價(jià)的誘惑，應(yīng)對(duì)投標(biāo)方的信譽(yù)、服務(wù)團(tuán)隊(duì)、服務(wù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營方案、投標(biāo)價(jià)格、已有案例等項(xiàng)目進(jìn)行全面考察和綜合評(píng)定，從而選擇最優(yōu)的競標(biāo)者。

4.4建立以定量指標(biāo)為主和第三方參與的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是政府購買圖書館運(yùn)營服務(wù)取得成效的保障。政府部門需要有一套嚴(yán)格、完善的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，對(duì)所購買的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和檢查并定期考核和評(píng)估。

首先，設(shè)計(jì)科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合圖書館的發(fā)展定位和辦館目標(biāo)，參照公共圖書館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，與同類圖書館和外包前圖書館的運(yùn)行狀況進(jìn)行比較、衡量，購買方制定科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為便于實(shí)際操作和考核的公允，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以定量指標(biāo)為主，輔以定性評(píng)價(jià)。定量指標(biāo)包括：圖書館每周開放時(shí)間，年流通總?cè)舜?，年外借?cè)次，年館藏外借率，年讀者到館數(shù)量，年辦證數(shù)量，年注冊(cè)讀者數(shù)量，年開展閱讀指導(dǎo)活動(dòng)次數(shù)、服務(wù)人次，年舉辦書刊推薦活動(dòng)次數(shù)，年讀者滿意率調(diào)查次數(shù)、調(diào)查人次，讀者滿意率的百分比等。

其次，建立內(nèi)部和外部相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。規(guī)范、透明的監(jiān)督機(jī)制包括：①加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。政府購買部門、上級(jí)圖書館要對(duì)所購買服務(wù)的運(yùn)行狀況進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，財(cái)政主管部門要對(duì)購買資金的使用情況進(jìn)行檢查，確保財(cái)政資金流程的安全可靠。②發(fā)展外部監(jiān)督機(jī)制。引入獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或社會(huì)各界代表參與到承接者的服務(wù)監(jiān)督過程中，以保障評(píng)價(jià)的客觀性、公正性和專業(yè)性。外部監(jiān)督機(jī)制有兩種方式：①第三方參與評(píng)價(jià)。購買方組成項(xiàng)目監(jiān)督管理小組，成員不僅包括政府部門代表，還吸納第三方成員，如：當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、新聞媒體的代表，監(jiān)督組定期舉行工作例會(huì)，聽取工作匯報(bào)和實(shí)地檢查，就服務(wù)效果作出決議。②第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)。政府部門專門引入獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（專業(yè)調(diào)查公司、評(píng)估機(jī)構(gòu)）對(duì)承接方的項(xiàng)目實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，就群眾滿意度進(jìn)行調(diào)查，并獨(dú)立做出評(píng)價(jià)，避免政府部門的不當(dāng)干涉和偏向。反之，如果評(píng)價(jià)指標(biāo)以定性為主，或設(shè)計(jì)的定量指標(biāo)不科學(xué)，操作性不強(qiáng)，承接方可能變成逐利機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致背離政府購買的初衷。如果評(píng)估機(jī)制不引入第三方的參與，評(píng)估將缺乏有效監(jiān)督，容易使政府和承接方形成偏離公共利益的關(guān)聯(lián)體，引發(fā)政府部門的暗箱操作。

5　結(jié)語

政府向社會(huì)力量購買圖書館運(yùn)營服務(wù)具有重要意義，包括：轉(zhuǎn)變政府職能、提高圖書館服務(wù)質(zhì)量、降低辦館成本、培育非營利社會(huì)組織。但圖書館運(yùn)營服務(wù)外包在我國才剛剛起步，對(duì)它的理論研究和實(shí)踐認(rèn)識(shí)均需要一個(gè)過程，其效果也需要時(shí)間的檢驗(yàn)。因此，地方政府對(duì)一些條件不成熟的圖書館，切不可操之過急、盲目推向市場，只有在購買條件具備的情形下，如政府有較強(qiáng)的購買經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)督管理能力、圖書館發(fā)展受到限制、有適合的承接者，政府才可以考慮實(shí)施圖書館運(yùn)營服務(wù)社會(huì)化購買模式。

（來稿時(shí)間：2015年5月）

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The Government Purchases of Public Library Operation Services: Connotation ,Model and Its Development Trend

Yi Bin1,2Guo Hua1Yi Yan3
( 1.Yichun University Library; 2.Department of Information Management, Peking University; 3. College of Economics and Management, Yichun University )

〔Abstract〕Government purchasing services of social forces is an important way of the operation for public libraries. Combining with our practice cases, this paper illustrates concept and elements of government purchase of libraries’ operation service, analyzes its model from four links, i.e. government commitment, project entrust, contract management, evaluation and encashment, puts forward some development trends about its service object and undertaker’ s type , buying pattern, supervision and evaluation mechanism.

〔Keywords〕Government purchasesLibrary operationParticipation of social forcesLibrary outsourcing Entrusted management

〔作者簡介〕易斌，男， 宜春學(xué)院圖書館研究館員，碩導(dǎo)，北京大學(xué)信息管理系訪問學(xué)者；郭華，女，宜春學(xué)院圖書館副研究館員； 易艷，女，宜春學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。