英國職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)與決策模式

余暉 匡建江 沈陽

摘 要：英國的職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)包括決策、咨詢、撥款、教學(xué)監(jiān)管、證書考試、行業(yè)團(tuán)體六大部分，貫穿基礎(chǔ)教育與高等教育階段，各利益相關(guān)方參與其中，具有類型多樣、各司其職、專業(yè)互補(bǔ)等特點(diǎn)。職業(yè)教育決策兼顧多元利益訴求，提升科學(xué)性和普遍接受性。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)；特點(diǎn)；決策模式；英國

一、管理機(jī)構(gòu)及職能

（一）決策機(jī)構(gòu)

在英國，教育部（Department for Education）和商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business， Innovation and Skills，BIS）是職業(yè)教育領(lǐng)域最重要的政府決策部門。其中，教育部負(fù)責(zé)16～19歲人口的職業(yè)教育，商業(yè)、創(chuàng)新與技能部負(fù)責(zé)19歲以上人口的職業(yè)與繼續(xù)教育。這兩個(gè)部門負(fù)責(zé)制定、執(zhí)行職業(yè)教育與技能培訓(xùn)相關(guān)的宏觀政策；同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各咨詢機(jī)構(gòu)、撥款機(jī)構(gòu)、教學(xué)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、證書考試機(jī)構(gòu)和行業(yè)團(tuán)體的工作，在整個(gè)職業(yè)教育管理體系中扮演著核心角色。

（二）咨詢機(jī)構(gòu)

在咨詢機(jī)構(gòu)中，最具代表性的是商業(yè)、創(chuàng)新與技能部下屬的就業(yè)與技能委員會(huì)（UK Commission for Employment and Skills，UKCES）。該委員會(huì)的宗旨是服務(wù)工商企業(yè)界，促進(jìn)就業(yè)與技能發(fā)展。其職責(zé)主要有以下3個(gè)方面：為工商界提供勞動(dòng)力市場方面的咨詢，幫助其科學(xué)決策；協(xié)助雇主優(yōu)化員工培訓(xùn)工作；為職業(yè)培訓(xùn)類政策的制定與執(zhí)行提供咨詢建議。就業(yè)與技能委員會(huì)的成員多為工商界首席執(zhí)行官、咨詢顧問和工會(huì)代表，既是各工商界從業(yè)人員，也代表著不同利益主體的利益訴求。公共政策學(xué)理論認(rèn)為，制定一項(xiàng)完善的政策既有賴于科學(xué)規(guī)劃也有賴于各利益主體間的博弈，而就業(yè)與技能委員會(huì)的成員構(gòu)成決定了它既發(fā)揮著“專家智慧集合體”的功能，又扮演了“利益訴求集合體”的角色，有助于提升政策的科學(xué)性。

（三）撥款機(jī)構(gòu)

在英國，職業(yè)教育領(lǐng)域的撥款由教育部下屬的教育撥款署（Education Funding Agency，EFA），商業(yè)、創(chuàng)新與技能部下屬的技能撥款署（Skills Funding Agency，SFA）和英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）負(fù)責(zé)，這3個(gè)機(jī)構(gòu)在職能上各有側(cè)重：教育撥款署側(cè)重于服務(wù)針對(duì)19歲以下人口的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，技能撥款署側(cè)重于服務(wù)針對(duì)19歲以上人口的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，而英格蘭高等教育撥款委員會(huì)則側(cè)重于服務(wù)高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。在經(jīng)費(fèi)撥付形式方面，這些機(jī)構(gòu)采用了基于質(zhì)量監(jiān)控的模式：職業(yè)學(xué)校（學(xué)院）每年的經(jīng)費(fèi)收入將取決于其上一年度的教學(xué)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果；對(duì)于那些年度審核不合格的學(xué)校（學(xué)院），撥款機(jī)構(gòu)將推遲或取消其撥款，從而鞭策其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。

教育撥款署是教育部下屬的撥款機(jī)構(gòu)，其針對(duì)的職業(yè)學(xué)校類型主要包括大學(xué)技術(shù)學(xué)院（university technical colleges）和工作室學(xué)校（studio schools）等。教育撥款署在每個(gè)財(cái)政年度都會(huì)公布撥款計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、百分比、計(jì)算公式、生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，引導(dǎo)各校申請(qǐng)政府撥款。在職業(yè)教育領(lǐng)域，教育撥款署2013-2014年的重點(diǎn)撥款方向之一是學(xué)徒制項(xiàng)目的推進(jìn)。

技能撥款署是商業(yè)、創(chuàng)新與技能部下屬的撥款機(jī)構(gòu)，其資助范圍是19歲以上人員的繼續(xù)教育與職業(yè)培訓(xùn)。技能撥款署的主要職責(zé)是為職業(yè)學(xué)院、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和雇主提供經(jīng)費(fèi)，幫助未就業(yè)或技能程度較低的人士獲得就業(yè)所需的技能。技能撥款署每年提供37億英鎊經(jīng)費(fèi)，惠及超過1000所技術(shù)學(xué)院、私營培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其雇員。技能撥款署每年都會(huì)發(fā)布年度撥款計(jì)劃方案，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、公式、目標(biāo)人群等考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)進(jìn)行規(guī)劃和審核。與教育撥款署相比，技能撥款署的工作更側(cè)重于高階職業(yè)培訓(xùn)，為就業(yè)者提供更為實(shí)用的技能培訓(xùn)，其工作重點(diǎn)包括為未就業(yè)或未在教育機(jī)構(gòu)中接受培訓(xùn)的青年提供職業(yè)訓(xùn)練；推進(jìn)國家學(xué)徒制服務(wù)項(xiàng)目（National Apprenticeship Service），為雇主與學(xué)徒提供資金和協(xié)助；推行國家職業(yè)咨詢服務(wù)（National Careers Service），為有需要的人士提供咨詢建議；提供24歲以上人士進(jìn)修學(xué)習(xí)貸款（24+ Advanced Learning Loans），為學(xué)習(xí)者提供資金支持；推進(jìn)地方企業(yè)合作伙伴關(guān)系（Local Enterprise Partnerships），與職業(yè)學(xué)院和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，滿足其對(duì)于相關(guān)職業(yè)人才的需求。

商業(yè)、創(chuàng)新與技能部下屬的另一個(gè)重要撥款機(jī)構(gòu)是英格蘭高等教育撥款委員會(huì)。該委員會(huì)旨在為高等教育機(jī)構(gòu)提供教學(xué)、科研等各方面的經(jīng)費(fèi)，同時(shí)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用狀況進(jìn)行監(jiān)管。作為英國高等教育體系重要組成部分的高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)也屬于該委員會(huì)的資助和監(jiān)管范圍。在高等職業(yè)教育領(lǐng)域，該委員會(huì)的具體管理職責(zé)如下：對(duì)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)；在經(jīng)費(fèi)的撥付方面，保證客觀、公正和透明；扮演政府與業(yè)界間的“橋梁”，協(xié)助政府有效推行政策。

（四）教學(xué)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

教學(xué)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是職業(yè)教育管理體系中的重要部分，英國教育領(lǐng)域的重要教學(xué)監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為獨(dú)立且中立的機(jī)構(gòu)：一方面，這些機(jī)構(gòu)協(xié)助政府部門對(duì)職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；另一方面，這些機(jī)構(gòu)并不依附于政府，而是保持了較高的獨(dú)立性和專業(yè)性，通過專業(yè)化的研究與分析，提供具有較強(qiáng)科學(xué)性的調(diào)研報(bào)告。

教育標(biāo)準(zhǔn)局（Office for Standards in Education，Ofsted）是一個(gè)獨(dú)立且中立的機(jī)構(gòu)，其報(bào)告可直接呈送至英國國會(huì)。其主要職責(zé)是對(duì)英國各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控，其中就包含針對(duì)16～19歲人口的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。在職業(yè)教育領(lǐng)域，教育標(biāo)準(zhǔn)局的工作主要涉及對(duì)各類學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立的專業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管；公開出版研究報(bào)告，以便職業(yè)教育機(jī)構(gòu)和從業(yè)者獲取權(quán)威數(shù)據(jù)；為決策者進(jìn)行政策咨詢。值得注意的是，教育標(biāo)準(zhǔn)局實(shí)施的監(jiān)管是基于充分調(diào)研基礎(chǔ)上的，該機(jī)構(gòu)每周都會(huì)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行數(shù)百次視察與調(diào)研，并在其網(wǎng)站上公布調(diào)查數(shù)據(jù)，供社會(huì)大眾使用。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還特別針對(duì)表現(xiàn)欠佳的學(xué)?；蚪逃龣C(jī)構(gòu)進(jìn)行輔助，監(jiān)控其辦學(xué)活動(dòng)，幫助其提升教學(xué)質(zhì)量。2015-2016年度，教育標(biāo)準(zhǔn)局在職業(yè)教育領(lǐng)域的工作重點(diǎn)包括對(duì)職業(yè)與繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的、細(xì)致的監(jiān)管；強(qiáng)化與各方利益相關(guān)者的交流和互動(dòng)，增強(qiáng)各方參與度。

英國資格與考試監(jiān)管辦公室（Office of Qualifications and Examinations Regulation，Ofqual）的主要職責(zé)是對(duì)各類證書、考試和測評(píng)工作進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)槁殬I(yè)資格證書是英國教育證書體系中的重要組成部分，所以該機(jī)構(gòu)工作的一個(gè)重要方向就是職業(yè)資格證書、考試的監(jiān)督管理。與教育標(biāo)準(zhǔn)局相同，資格與考試監(jiān)管辦公室同樣是一個(gè)獨(dú)立且中立的機(jī)構(gòu)，其報(bào)告可以直接送達(dá)英國國會(huì)。在職業(yè)教育領(lǐng)域，該辦公室的具體職責(zé)如下：對(duì)各類職業(yè)資格證書進(jìn)行規(guī)范管理，使這些證書項(xiàng)目能夠更好地反映學(xué)生的知識(shí)、能力與學(xué)業(yè)成就；對(duì)學(xué)生的學(xué)業(yè)成就進(jìn)行測試和評(píng)估；增強(qiáng)社會(huì)對(duì)于各類職業(yè)證書的認(rèn)同；幫助學(xué)生和教師全面掌握各類職業(yè)資格證書的信息，理性地進(jìn)行選擇。資格與考試監(jiān)管辦公室近期推出了2015-2018年工作重點(diǎn)，其中包括提升各類職業(yè)證書的有效性，促進(jìn)職業(yè)資格證書市場的健康發(fā)展。

（五）證書考試機(jī)構(gòu)

英國的證書考試機(jī)構(gòu)涉及教育和培訓(xùn)的各個(gè)領(lǐng)域。在職業(yè)教育領(lǐng)域，考試機(jī)構(gòu)的工作主要圍繞各類職業(yè)資格證書展開，提供證書門類的設(shè)計(jì)、各科考試的運(yùn)營以及相關(guān)培訓(xùn)業(yè)務(wù)。比較有代表性的職業(yè)教育證書考試機(jī)構(gòu)是城市行業(yè)協(xié)會(huì)（City & Guilds），這是一家專門提供各類職業(yè)資格證書的機(jī)構(gòu)，其合作伙伴包括約8500個(gè)職業(yè)學(xué)院、教育機(jī)構(gòu)與雇主，所提供的證書涵蓋了28個(gè)門類的500多個(gè)種類，其中包含建筑工程、制造業(yè)、信息技術(shù)（IT）、商業(yè)、保育、看護(hù)、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、看護(hù)、體育運(yùn)動(dòng)等領(lǐng)域。

（六）行業(yè)團(tuán)體

值得一提的是，在英國，除上述官方與半官方的管理機(jī)構(gòu)外，行業(yè)團(tuán)體也在職業(yè)教育管理體系中占有一席之地。行業(yè)團(tuán)體雖然并不直接參與職業(yè)院校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)，但匯集了各方利益相關(guān)者代表、凝聚了多元利益訴求，通過其在職業(yè)教育院校、政府部門、半官方管理機(jī)構(gòu)中的代理人發(fā)揮政策影響力，因此，成為政府與利益相關(guān)者之間的“橋梁”。

在行業(yè)團(tuán)體中，最具代表性的是行業(yè)技能與標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合體（Federation for Industry Sector Skills & Standards，F(xiàn)ISSS），該聯(lián)合體由21個(gè)產(chǎn)業(yè)技能協(xié)會(huì)（Sector Skills Councils）組成，與超過7500個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和超過55萬名雇主合作，涵蓋了工商界各個(gè)部門約90%的勞動(dòng)力市場。作為各產(chǎn)業(yè)技能協(xié)會(huì)的聯(lián)合體，該機(jī)構(gòu)由市場主導(dǎo)，旨在組織業(yè)界各主體進(jìn)行自我管理、提供市場化解決辦法，并作為企業(yè)的代表與政府進(jìn)行溝通，以整合多元主體的利益訴求。具體而言，行業(yè)技能與標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合體的主要職責(zé)有：確定勞動(dòng)力市場的技能需求；制定技能標(biāo)準(zhǔn)；提供技能需求解決方案。該聯(lián)合體之下的各產(chǎn)業(yè)技能協(xié)會(huì)涵蓋了以下領(lǐng)域：物業(yè)管理、金融服務(wù)、社會(huì)工作、零售業(yè)、媒體、建造業(yè)、食品、健康、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、能源環(huán)境、公共安全、IT、交通、體育休閑等。

二、主要特點(diǎn)

總體而言，英國的職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)具有以下三大特點(diǎn)。

第一，管理機(jī)構(gòu)類型多樣、各司其職、專業(yè)互補(bǔ)，形成了完善的機(jī)構(gòu)體系。如上文所述，英國職業(yè)教育的管理機(jī)構(gòu)包含了決策、咨詢、撥款、教學(xué)監(jiān)管、證書考試、行業(yè)團(tuán)體六大組成部分，涵蓋了政策制定、專業(yè)咨詢、質(zhì)量監(jiān)控、利益整合等職業(yè)教育領(lǐng)域的重要方面，各部門具有高度的專業(yè)性，形成環(huán)環(huán)相扣、專業(yè)互補(bǔ)的格局。

第二，管理機(jī)構(gòu)橫跨基礎(chǔ)教育與高等教育階段，為有志于接受職業(yè)教育的學(xué)生提供了完整和多樣化的選擇。在英國，職業(yè)教育課程始于基礎(chǔ)教育的關(guān)鍵階段3，并在關(guān)鍵階段5①進(jìn)行普通教育與職業(yè)教育的分流，在高等教育機(jī)構(gòu)中亦有專門從事職業(yè)教育與培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)。與此相對(duì)應(yīng)，職業(yè)教育的管理機(jī)構(gòu)也貫穿了基礎(chǔ)教育（教育部）與高等教育（商業(yè)、創(chuàng)新與技能部），以及附屬于二者的一系列咨詢、撥款、監(jiān)管和考試機(jī)構(gòu)。

第三，管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部多元利益相關(guān)者參與度高，促進(jìn)了專家智慧與多元利益訴求的深度整合。在英國，職業(yè)教育領(lǐng)域中的各重要咨詢機(jī)構(gòu)、證書考試機(jī)構(gòu)與行業(yè)團(tuán)體注重吸收各方利益相關(guān)者代表（如企業(yè)界代表、教育專業(yè)人士、政府代表等）。而這一制度也有助于各方實(shí)現(xiàn)“多贏”：企業(yè)界能夠?qū)⒆陨韺?duì)于人才培養(yǎng)的需求反饋給管理機(jī)構(gòu)，從而提升職業(yè)人才培養(yǎng)的針對(duì)性和適用性；教育專業(yè)人士能夠?qū)⒔虒W(xué)上的需求與問題反映至決策層；地方政府也能夠透過理事會(huì)成員及時(shí)掌握職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)情況、需求和問題，并通過這一機(jī)制與學(xué)校進(jìn)行互動(dòng)和協(xié)商，從而避免了對(duì)學(xué)校的直接外部干預(yù)。

三、決策模式

英國的教育決策活動(dòng)通常包含以下核心環(huán)節(jié)：政府針對(duì)某一政策問題委托現(xiàn)有的咨詢委員會(huì)或成立專門委員會(huì)進(jìn)行調(diào)研；委員會(huì)向政府提交或發(fā)布調(diào)研報(bào)告，內(nèi)容包括特定社會(huì)議題的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策；政府結(jié)合報(bào)告書內(nèi)容形成“綠皮書”，并向社會(huì)公布，以供大眾進(jìn)行政策辯論；政府綜合政策辯論的各方觀點(diǎn)以及專家咨詢意見，在“綠皮書”的基礎(chǔ)上形成“白皮書”，并提交議會(huì)進(jìn)行批準(zhǔn)，最終以政策文本或法案的形式呈現(xiàn)。不難發(fā)現(xiàn)，英國的教育政策是多元主體間不斷博弈和利益整合的結(jié)果，而咨詢委員會(huì)作為一個(gè)極具特色的決策主體，在整合多元利益訴求方面發(fā)揮著不可忽視的作用。

職業(yè)教育領(lǐng)域的決策活動(dòng)同樣符合上述特點(diǎn)。在職業(yè)教育政策制定過程中，利益相關(guān)者參與度高，咨詢機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、證書考試機(jī)構(gòu)與行業(yè)團(tuán)體中的各利益相關(guān)方代表均能通過其所在機(jī)構(gòu)傳達(dá)自身利益訴求。其中，作為職業(yè)教育領(lǐng)域最重要的咨詢機(jī)構(gòu)，就業(yè)與技能委員會(huì)發(fā)揮著尤為重要的作用。

目前，就業(yè)與技能委員會(huì)中共有22位委員：有16位委員為各工商界資深代表，涵蓋了零售、住房、設(shè)計(jì)、酒店服務(wù)、旅游觀光、建造、食品、健康、咨詢、培訓(xùn)、電信、安全、交通和航空航天產(chǎn)業(yè)；有5位委員為英國各大工會(huì)的代表，各大工會(huì)包括公共服務(wù)人員工會(huì)（UNISON-the public service union）、總工會(huì)（Trade Union Congress）、聯(lián)合工會(huì)（Unite the Union）、蘇格蘭工會(huì)聯(lián)盟（Scottish Trades Union Congress）、英國工業(yè)聯(lián)合會(huì)（Confederation of British Industry）；有1位委員來自英國殘障人士工會(huì)（Disability Rights UK），代表殘障人士的工作權(quán)益。

就業(yè)與技能委員會(huì)的主要工作是通過舉辦成員大會(huì)進(jìn)行政策研討，并基于研討的成果提供政策咨詢建議。委員會(huì)一年會(huì)召開3～4次會(huì)議。以2015年2月的會(huì)議為例，共有17位委員出席，另有來自威爾士政府，蘇格蘭政府，以及英國商業(yè)、創(chuàng)新與技能部等政府教育部門的官員出席。會(huì)議內(nèi)容包含對(duì)上次會(huì)議決議的評(píng)審，對(duì)上一年度工作的回顧，以及對(duì)下一年度工作的規(guī)劃。會(huì)議通過充分討論，做出若干決議。決議將上報(bào)政府教育部門，并作為咨詢文件，向社會(huì)公開。

由此可以看出，英國職業(yè)教育的決策模式主要有3個(gè)方面的優(yōu)勢。

第一，發(fā)揮“專家智慧”，提升決策的科學(xué)性。由于該委員會(huì)的成員均為來自各行業(yè)的資深人士，因而能夠結(jié)合自身專長提供行業(yè)資訊和專業(yè)建議。

第二，匯聚多元利益主體，提升政策的普遍接受性。通過召開全體成員大會(huì)的形式提供一個(gè)討論與博弈的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)利益的整合，從而提升政策的普遍接受性，減少實(shí)施環(huán)節(jié)中的阻力。

第三，搭建一個(gè)政府與利益相關(guān)者交流的平臺(tái)。政府官員通過列席會(huì)議，得以獲取各利益相關(guān)者有關(guān)訴求的第一手資訊，及時(shí)調(diào)整政府政策方案。同時(shí)，通過參與討論，能夠傳遞政府自身的利益訴求，并對(duì)可能的政策方案進(jìn)行宣傳和完善。不難發(fā)現(xiàn)，咨詢委員會(huì)本身便是政府對(duì)政策方案進(jìn)行“試水溫”的一個(gè)重要機(jī)制：通過在非正式場合進(jìn)行小范圍的、多元主體間的交流，政府能夠及時(shí)獲取各利益相關(guān)方對(duì)于政策方案的態(tài)度與建議，對(duì)于各方意見、沖突較大的條目進(jìn)行反思，及時(shí)對(duì)政策方案進(jìn)行調(diào)整，使最終出臺(tái)的政策能夠在最大程度上兼顧多元利益訴求，從而順利實(shí)施。

注釋：

①在英國，中小學(xué)教育可分為5個(gè)“關(guān)鍵階段”（Key Stage）。其中，關(guān)鍵階段1、2為小學(xué)（5～11 歲），關(guān)鍵階段3、4、5為中學(xué)（11～18 歲）。

編輯 許方舟 校對(duì) 郭偉