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    加快戶籍改革,助力中國經(jīng)濟(jì)

    2016-05-14 17:34孫中偉
    檢察風(fēng)云 2016年4期
    關(guān)鍵詞:入戶戶籍人口

    孫中偉

    2015年下半年,戶籍改革步伐加快。10月,十八屆五中全會(huì)提出繼續(xù)提高戶籍人口城市化率;11月,《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》發(fā)布,提出要實(shí)施居住證制度,努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋;12月份,國務(wù)院公布了《居住證暫行條例》,居住證持有人享有勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等多項(xiàng)基本公共服務(wù)和出入境證件辦理、機(jī)動(dòng)車登記等七類便利。

    從一系列的政策來看,深化戶籍制度改革已成共識(shí)。但最近這段時(shí)間的輿論來看,無論學(xué)界還是政界對(duì)為什么改,怎么改,尚未形成一致的看法。

    隨著國內(nèi)外形勢(shì)的變化,對(duì)戶籍改革緊迫性和改革路徑理解更加多樣。但統(tǒng)一思想,達(dá)成共識(shí),是推動(dòng)戶籍改革的前提,因此要解決兩個(gè)問題:第一,在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)遭遇嚴(yán)重危機(jī)背景下,如何重新認(rèn)識(shí)戶籍改革的意義;第二,如何抓住時(shí)機(jī),開展戶籍改革,推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,助力中國經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)。

    重新認(rèn)識(shí)戶籍改革的重要意義

    2014年至今,中國經(jīng)濟(jì)遇到了前所未有的困難。過往依靠要素投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束,在當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,必須抓住機(jī)遇,只有通過制度改革,優(yōu)化資源配置,釋放市場(chǎng)空間,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的再起航,否則中國將很可能失去全球經(jīng)濟(jì)分工中有利地位。新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)國家重大戰(zhàn)略,將成為未來一段時(shí)期內(nèi)中國經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力,但戶籍制度嚴(yán)重阻礙城市化進(jìn)程,制約人力資源的高效流動(dòng),限制創(chuàng)新和需求,從而削弱中國經(jīng)濟(jì)增長。

    自1980年代起,中國經(jīng)濟(jì)依靠生產(chǎn)要素的無限投入,獲得了前所未有的成功。但是,隨著人口紅利消耗殆盡,國內(nèi)勞動(dòng)力成本、能源成本、物流成本、土地成本的上漲,以及海外需求市場(chǎng)萎縮的影響,2008年以來,中國經(jīng)濟(jì)增長開始放緩,近兩年更是遭遇到了前所未有的危機(jī)。中國能否平穩(wěn)度過難關(guān),邁過“中等收入國家陷阱”,從發(fā)展中國家進(jìn)入初等發(fā)達(dá)國家行列,實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)國夢(mèng)”,關(guān)鍵已不在于要素投入多寡,而在于政策調(diào)整和制度改革。

    在眾多亟待改革的陳舊制度中,戶籍改革是呼聲最大、涉及最廣、試點(diǎn)最多,改革時(shí)機(jī)也最為成熟,而且將會(huì)對(duì)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生最為根本的影響。有研究表明,戶籍放開將為中國經(jīng)濟(jì)帶來1%~2%的增長率,其經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用非常明顯。

    具體而言,當(dāng)前戶籍改革對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用,主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

    戶籍改革的宗旨是給予外來人口同等的資格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì),從而改善創(chuàng)新環(huán)境,增強(qiáng)城市活力。只有取消各種保護(hù)性制度,減少人力資源流動(dòng)的壁壘,才可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)自由開放的創(chuàng)新環(huán)境,激發(fā)社會(huì)活力。

    促進(jìn)人口積聚,形成規(guī)模效益。研究表明,城區(qū)人口300萬~500萬左右的城市,凈規(guī)模效益最優(yōu)。但中國城市無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都發(fā)育不足,除了少數(shù)一線城市外,城市人口密度普遍偏低,城市公共交通與服務(wù)能力不足,無法充分激發(fā)消費(fèi)需求,導(dǎo)致城市活力不夠。

    刺激二三線城市房地產(chǎn)市場(chǎng),拉動(dòng)內(nèi)需,避免城市因人口流出而衰落。當(dāng)前中國城市總體上過度建設(shè),除了北、上、廣、深,其他城市,基本上供過于求。對(duì)于依靠勞動(dòng)力流入發(fā)展起來的城市,必須設(shè)法留住這些人口,刺激房地產(chǎn)市場(chǎng),保證城市的可持續(xù)發(fā)展,否則將難免陷入衰落。

    推動(dòng)地方政府由競(jìng)爭(zhēng)資本,轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)人力資源,轉(zhuǎn)變地方政府行為,提升新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。中國城市化將會(huì)從粗放的城市建設(shè),轉(zhuǎn)向提升服務(wù)能力。只有這樣,才可能讓地方政府以人為本,提升社會(huì)治理能力和社會(huì)服務(wù)水平,努力建設(shè)宜居城市,吸引外來人口的流入,抬升本地區(qū)房產(chǎn)稅和物業(yè)稅,推動(dòng)新型城市化的內(nèi)涵建設(shè)。

    當(dāng)前戶籍改革措施存在的問題

    自2003年以來,從中央到地方,從學(xué)術(shù)到實(shí)踐,都對(duì)戶籍改革進(jìn)行了大量的研究和探索。戶籍改革勢(shì)在必行,這已達(dá)成共識(shí),但是怎么改,尚未形成一致的看法。直接廢除戶籍,或完全放開入戶限制,還是先開放戶口申請(qǐng),采用居住證或積分入戶等,不同觀點(diǎn)爭(zhēng)議激烈,莫衷一是。

    從全國范圍來看,戶籍改革的主要原則是“逐步推進(jìn)”。目前已被國務(wù)院認(rèn)可并在全國推行的是積分入戶制度,該制度曾經(jīng)在廣東和上海等地探索多年。但是,積分手續(xù)繁瑣,前提條件苛刻,入戶名額有限,難以滿足大量流動(dòng)人口城市化的需要。此外,國務(wù)院近期發(fā)布的《居住證暫行條例》,其中規(guī)定,在全國建立居住證制度,推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋,要求各地積極創(chuàng)造條件,逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。雖然居住證制度較積分入戶覆蓋面更廣,但是居住證含金量太低,其主要功能依然是流動(dòng)人口管理,對(duì)推動(dòng)城市化的作用甚微。

    自2014年7月,國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》一年多來,全國已有20個(gè)省區(qū)市出臺(tái)了具體的戶籍制度改革方案??v觀各地出臺(tái)的戶籍改革方案,基本以放開小城市戶籍,控制大城市戶籍準(zhǔn)入為主。但是,中小城市戶籍對(duì)農(nóng)民工毫無吸引力,與雞肋無異;在中西部省份,即便是省會(huì)城市的戶籍吸引力也不足,即便全部放開,對(duì)城市化的推動(dòng)力也非常有限。

    在經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的時(shí)期,我們還有時(shí)間通過“試驗(yàn)法”逐步推進(jìn)戶籍改革,但是當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)遭遇了嚴(yán)重危機(jī),依靠要素投入或者金融杠桿已經(jīng)難以奏效的情況下,急需快速、深入制度改革,釋放制度空間,提振民心。繼續(xù)原來緩慢的改革步伐,只會(huì)貽誤時(shí)機(jī),讓市場(chǎng)和老百姓看不到希望,從而對(duì)改革失去信心。

    對(duì)今后戶籍改革的幾點(diǎn)建議

    在當(dāng)前形勢(shì)下,中央政府必須果斷采取措施,大力推動(dòng)戶籍改革。結(jié)合黨中央國務(wù)院的政策文件以及地方政府實(shí)踐探索,我們提出如下幾點(diǎn)建議,以深化或完善當(dāng)前戶籍改革政策。

    在思想認(rèn)識(shí)上,明確本輪戶籍改革的根本目的是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化,釋放制度紅利,助力中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)度過危機(jī),從而避免整個(gè)國家陷入中等收入國家陷阱。

    在改革步伐上,除北京、上海、深圳、廣州四大一線城市外,其余城市可以考慮完全放開戶籍。除一線城市,多數(shù)城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引力有限,如果不盡快放開,留住或吸引大量外來人口,將不免出現(xiàn)空城現(xiàn)象,陷入衰落之中。

    在改革方式上,繼續(xù)堅(jiān)持分類改革,對(duì)不同地區(qū)、不同城市、不同人群采取不同策略。首先,對(duì)北上廣深等一線城市,可以暫緩改革,先徹底改革人口流入壓力較小的中西部省份的城市;其次,對(duì)進(jìn)城時(shí)間長,已經(jīng)舉家遷移者,要優(yōu)先考慮其落戶問題;再者,對(duì)高素質(zhì)人才和就業(yè)能力較強(qiáng)者,要降低入戶門檻,或者大幅度提高其入戶比例。

    在現(xiàn)行制度上,無論居住證還是積分入戶,都必須簡(jiǎn)化程序,并應(yīng)該獲得與本地戶籍同等的資格,然后逐步實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一。如果不能夠徹底改革戶籍,繼續(xù)保留戶籍制度,輔以居住證制度,“雙軌制”將是一種長期的存在。應(yīng)該進(jìn)一步簡(jiǎn)化居住證辦理和積分入戶手續(xù),減少各種證明材料,提高便利性,然后逐步賦予二者同等的資格,這是實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一的前提。

    在宣傳策略上,避免給城市居民造成外來人口的落戶會(huì)均分其教育、醫(yī)療、交通等公共資源的錯(cuò)覺,從而引起社會(huì)輿論反對(duì)戶籍改革。中國輿論界主要由城市居民主導(dǎo),農(nóng)民或農(nóng)民工在戶籍改革中一直都是被動(dòng)的承受者,他們既沒有發(fā)言權(quán),也沒有發(fā)言渠道,而城市人可以利用掌握媒體或渠道優(yōu)勢(shì),從維護(hù)自身利益角度,反對(duì)戶籍改革,因此欲推動(dòng)改革必須注意宣傳方式。

    繼續(xù)重點(diǎn)發(fā)展一批人口在500萬左右的區(qū)域性大城市,吸納人口轉(zhuǎn)移。戶籍改革與中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須同步實(shí)施,戶籍改革的同時(shí),必須執(zhí)行正確的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。過去十年,受房地產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的影響,中西部地區(qū)大城市城建面積擴(kuò)張迅速,但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口吸納能力不足,人口密度普遍偏低,造成諸多空城、死城、睡城現(xiàn)象,城市資源嚴(yán)重浪費(fèi)。除了一線城市外,中國應(yīng)該改變限制大城市規(guī)模發(fā)展的政策, 進(jìn)一步優(yōu)化城市規(guī)模,從而改善資源配置狀況和利用效率,提高城市規(guī)模效益。筆者認(rèn)為,中國應(yīng)該在每個(gè)東部沿海以及中西部人口大省重點(diǎn)建設(shè)2~3個(gè)城區(qū)常住人口在500萬左右的大城市。建設(shè)大城市可以利用新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)升級(jí)的機(jī)會(huì),通過招商引資,大力發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),吸納周邊流動(dòng)人口就業(yè),進(jìn)而擴(kuò)大城市人口規(guī)模;除了發(fā)展經(jīng)濟(jì),還要建設(shè)成為與省會(huì)城市并列的教育、科技、醫(yī)療和交通中心,比如可以鼓勵(lì)重點(diǎn)大學(xué)和三甲醫(yī)院搬遷到這些城市。通過建設(shè)大城市不僅可以吸納大量的農(nóng)民工,也可以緩解北上廣等超大城市的人口管控壓力,一舉兩得。

    其他戶籍改革的保障性政策方面應(yīng)同步跟進(jìn)。(1)土地制度暫時(shí)不變。入戶城市之后,農(nóng)民工對(duì)土地的權(quán)利和集體收益權(quán),依然保留,可以流轉(zhuǎn)、出租,但不能繼承,不能買賣。去世后,土地繼續(xù)回歸村集體。這樣可以保證國有土地制度不變,同時(shí)不會(huì)阻礙農(nóng)民工的入戶意愿。(2)陸續(xù)開征房產(chǎn)稅,社區(qū)公共服務(wù)由房產(chǎn)稅支出,外來人買房可以增加地方稅收。房產(chǎn)稅開征后,政府會(huì)努力營造宜居環(huán)境,提供公共資源和服務(wù),提高辦學(xué)和醫(yī)療資源質(zhì)量,遷入人口會(huì)增加,房?jī)r(jià)會(huì)上漲,帶動(dòng)房產(chǎn)稅和物業(yè)稅的增長,這樣,各城市財(cái)政體系會(huì)形成良性競(jìng)爭(zhēng)。(3)加大對(duì)教育、醫(yī)療資源的基礎(chǔ)設(shè)施投資,吸引農(nóng)村人口或者農(nóng)民工流入城市。戶籍大幅度放開后,教育、醫(yī)療、交通等資源短期內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)緊張,但可以通過市場(chǎng)力量解決。原城市居民應(yīng)該與新市民,一起競(jìng)爭(zhēng)教育醫(yī)療等資源,但可以根據(jù)居住年限、繳納房產(chǎn)稅年限,給予一定的優(yōu)惠。(4)引導(dǎo)制造業(yè)從東部沿海遷往內(nèi)陸地區(qū),創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì),保障戶籍改革過程中城市內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)大量失業(yè)現(xiàn)象。

    立即組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)<?,利用大?shù)據(jù)或模擬技術(shù),對(duì)戶籍改革后的社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)收益、財(cái)政壓力進(jìn)行測(cè)算,以便政府部門提前應(yīng)對(duì)戶籍改革可能引起或帶來的一系列社會(huì)問題。

    編輯:程新友 jcfycxy@sina.com

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