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    城市化:加快戶籍改革是關(guān)鍵

    2016-05-14 17:01易欣
    檢察風(fēng)云 2016年4期
    關(guān)鍵詞:戶籍制度戶籍人口

    易欣

    中國目前要深化的諸項改革中,戶籍改革無疑是個焦點。戶籍改革的背后是城鄉(xiāng)“福利差”。農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,在公安部門戶籍登記的技術(shù)處理上,分分鐘都可以實現(xiàn),但是否讓新進城落戶的農(nóng)民瞬間或終能享受到城里人的“待遇”,卻是不容回避的真問題。在上海金融與法律研究院舉辦的戶籍改革論壇上,三位專家對戶籍改革提出他們的看法與建議。

    張思思(上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院及高等研究院副教授):現(xiàn)有戶籍制度的主要問題,包括影響了城市化進程,阻礙勞動力流動,限制了流動人口消費、住房消費,還限制了平等教育和平等就業(yè)的機會。2014年7月份,國務(wù)院發(fā)布的《進一步推動戶籍改革制度意見》中,雖然對中小城市是有一些放松政策,但是對特大城市,像北京、上海,會有更加嚴(yán)格控制人口的趨勢。

    戶籍制度放開對房地產(chǎn)影響。中小城市戶籍制度放松,有助于中小城市,特別三四線城市房地產(chǎn)發(fā)展。新常態(tài)下,三四線城市房地產(chǎn)庫存積壓非常嚴(yán)重,如果不消耗庫存,這個房價下跌是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。目前,一系列非常大的金融方面刺激政策,在短期對房地產(chǎn)市場還是有一定的刺激作用,但是這種刺激作用在長期上,肯定是慢慢地減少、減弱。所以,戶籍制度放開,還是會有比較正面的作用,特別對房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

    對于教育的影響。高等職業(yè)教育研究在很多國家也是比較熱門的話題,因為以前是比較容易受到忽視的話題,對職業(yè)教育回報率研究比較少。但是現(xiàn)在越來越多的本科教育的問題也呈現(xiàn)出來,拿到學(xué)位,只是作為一種符號,并沒有真正學(xué)到能夠在工作崗位對接的這樣一種技能和知識。職業(yè)教育恰好彌補這樣一個缺口,而且它對人的學(xué)習(xí)能力要求,可能并沒有那么高,不是靠死讀書能夠拿到學(xué)位,更多學(xué)到的是一種實際的技能。因此,要通過職業(yè)教育來實現(xiàn)戶籍人口流動的渠道暢通。

    戶籍制度改革對教育的影響。一方面如果能慢慢放松戶籍制度,確實能夠?qū)崿F(xiàn)教育均等化的理論,但也會受到現(xiàn)實教育資源約束的影響。最主要是均等化和教育資源限制的矛盾。根本的解決出路,只有通過增加教育資源這樣一種途徑,解決當(dāng)前的主要矛盾。另外,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模,帶來留守兒童教育問題越來越嚴(yán)重,留守兒童、流動兒童教育問題都嚴(yán)重。

    何萬篷(上海前灘新興產(chǎn)業(yè)研究中心主任):低成本勞動力無限供給,造就了中國制造,現(xiàn)在,中國到達了劉易斯拐點,因為成本上去了,成本一上去沒有辦法無限供給。

    人在哪里,生意就在哪里,產(chǎn)業(yè)就在哪里,這就是馬太效應(yīng)。大城市越來越大了,只要集聚了就要升級,就要轉(zhuǎn)型,就業(yè)崗位多、產(chǎn)業(yè)多,財富的機會就多。而廣大的三四線城市,特別是非縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空心化最觸目驚心。

    因為市場經(jīng)濟它是流量經(jīng)濟,一個是流動,一個是停留。所以,我們看到非本地人口帶著資源、帶著創(chuàng)新的激情、帶著腦洞大開的精神過來以后,這是流進,但是我們要創(chuàng)造非常便利的條件,能夠讓他流出去。但是,我覺得讓他流出去和留下來,這兩個要匹配好。

    我覺得應(yīng)該有更好的溝通機制,各方面都要有。比如由管理者、用人單位、人才、勞動力資源、各種利益代表者組成一個像共同體的對話平臺,否則大家都很苦惱。管理者沒少花力氣,老是被冤枉,老是被誤讀,他也覺得窩囊。勞動者覺得上海從來就是引領(lǐng)城市,突然之間就進不來,或者來了以后,享受不到陽光下共享式的資源,對這個城市長遠的、終極的競爭力一點好處也沒有的。所以,像今天的場合應(yīng)該更多,只要大家敞開心扉多交流、多碰撞,辦法總比困難多,總能找到解決的辦法。

    顧長浩(上海金融與法律研究院學(xué)術(shù)委員會委員、前上海市政府法制辦副主任):產(chǎn)業(yè)升級和市民化,怎么實現(xiàn)這樣一個政策目標(biāo),是我們當(dāng)前的重大問題。我們感覺中國這方面目標(biāo)是清楚的,怎么達到這個目標(biāo)不清楚。從我從事的領(lǐng)域,我認為這個問題是能夠解決的,但問題是沒有解決。

    當(dāng)我們今天討論這個議題,要制定政策,我們立法的時候,這個情況有沒有改變。經(jīng)常會有一個問題——圍城效應(yīng):開始我想進來,進來以后我又站在里面,說明了這個立場基點本身會發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。

    我覺得,戶籍改革表面是人口流動問題,實際上是基本公共服務(wù)均等化問題。美國和德國差不多,住在鄉(xiāng)村跟住在城市沒有多大差別。我們?yōu)槭裁船F(xiàn)在有這么大的問題,我們基本服務(wù)均等化差別很大。

    從這個角度來講,2014年7月份國務(wù)院發(fā)的文件大方向是明確的,問題是如何實現(xiàn)。我們不指望系統(tǒng)性問題在一天內(nèi)能夠解決,但是能不能解決一些非常具體的問題,比如我們講的公民權(quán)利平等性考慮。如果從家庭關(guān)系融洽性考慮,一個農(nóng)民工在一個地方就業(yè),比如他有穩(wěn)定就業(yè),就必須給他子女同等的義務(wù)教育。這條法律如果提到全國人大討論,是很容易通過的,但問題是現(xiàn)在好像中央把這個任務(wù)交給地方了。那問題來了,北上廣深,大家都不想這個方面走第一步。

    我們面臨三個層面要討論的問題,第一個國家之間,第二個省市之間,還有一個,上海內(nèi)部可能會有差別。比如說,上海的學(xué)區(qū)房,好的學(xué)校的規(guī)定是區(qū)政府定的,為什么市政府不能規(guī)定?我認為這不是一個問題。我以前一直強調(diào),我們不能簡單地把國外的綠卡制度移到中國。沒有全球公民平等權(quán)利,國家之間的差別,國家之間的公民是存在不平等的。當(dāng)然,我們要追求這樣一種平等,是未來的事情。問題是我們?nèi)绻丫G卡制度移到國內(nèi)來,問題就大了。就產(chǎn)生一個問題,省市之間的公民不平等,而且法律上也允許它不平等。所以,戶籍制度,實際上在法律上隱藏著這樣一個重大問題。這不是簡單的戶籍制度問題,也不是經(jīng)濟學(xué)的問題,法學(xué)方面也介入太少,這是很大的問題。

    比如,上海藍印戶口,以前要發(fā)展經(jīng)濟,要發(fā)展房地產(chǎn),所以有藍印戶口。等到房地產(chǎn)發(fā)展差不多了,藍印戶口取消了,覺得房地產(chǎn)已經(jīng)非常發(fā)達了,市場非常繁榮的,就不需要藍印戶口。所以,我覺得這方面政策調(diào)控上,問題很大。今天作決策,站在什么基點,要從什么方向考慮,這個問題應(yīng)當(dāng)是個頂層設(shè)計,然后給地方政府一定的自主權(quán)。

    從藍印戶口發(fā)展到居住證制度,我并不是很贊同。你簡單地把國外綠卡制度移用國內(nèi),我不反對積分制,積分制可以給特殊才能、特別需要的人才加分,但是從法律角度,從公平性角度來講,從法律要為行為后果一個可預(yù)期、期待的角度來講,首先應(yīng)當(dāng)是讓每一個進入這個城市的人,想在這個城市長期可居住的人,有一個可期待的問題。引進人才馬上給他常住戶口,但是藍領(lǐng),至少要給他希望,如果他努力工作15年,能不能給他市民同等待遇。特別是養(yǎng)老,因為現(xiàn)在有一條規(guī)定,實際上已經(jīng)為外來人口,在這個地方享受社會保障劃定年限——繳養(yǎng)老金15年,就可以在這個地方領(lǐng)取養(yǎng)老金。實際上國家法律層面已經(jīng)設(shè)定了這個期限,關(guān)鍵能不能真正具體法律化。當(dāng)然,這當(dāng)中還有很多問題,比如說公共服務(wù)均等化,還有教育、衛(wèi)生。

    如果站在政府角度要做決策,考慮的因素很多、很復(fù)雜。從法律角度,首先考慮大的原則,什么地方相同,什么地方相異。立法所的角度所面對的平等,至少某一類的應(yīng)該平等的。但問題是這類平等,在一定時間、空間范圍適用,而在什么時候范圍又是有差異的,這是立法者首先面對的。我們講的戶籍制度,就是這個問題。我們客觀面對的,至少現(xiàn)在有兩類人員,面臨二元結(jié)構(gòu):一個是上海本身有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);第二,外省市人員進入上海的兩元結(jié)構(gòu)。我們經(jīng)常說農(nóng)民工的二元結(jié)構(gòu),這個不對。我們面對的二元結(jié)構(gòu)不僅僅指現(xiàn)在的農(nóng)民,而且越發(fā)展到后面,越不是農(nóng)民的問題。

    現(xiàn)在大家講的基本公共服務(wù),主要是社會權(quán)利,還沒講政治權(quán)利?,F(xiàn)在很多地方的人口結(jié)構(gòu)告訴我們,本地人口占少數(shù)。如果哪天《中華人民共和國選舉法》作個修改,馬上會發(fā)生一個顛覆性的結(jié)果,可能都是外來人口在這個地區(qū)當(dāng)居委會主任,當(dāng)村委會主任,如果進一步發(fā)展選舉,可能他當(dāng)鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長,如果發(fā)展到縣一級選舉,可能縣長都是外地人當(dāng)?shù)?。這點上也要考慮政治權(quán)利。我們今天談?wù)搼艏母?,僅僅局限于經(jīng)濟和社會權(quán)利。

    我們以前是用行政措施,用限制和鼓勵來管理人口流動。今后,應(yīng)該用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級或者調(diào)整來引導(dǎo)。為什么?國務(wù)院戶籍改革的文件出臺以后,特大城市實際上都有目標(biāo),這個目標(biāo)是控制人口,而不是鼓勵人口增加,這是缺乏遠見的。我們想一想,當(dāng)這個城市人口有50萬的時候,你能想象100萬這個城市未來怎么樣的?當(dāng)有100萬,你能想象到1000萬是怎么樣?到1000萬時,我們無法想象3000萬城市人口會怎樣?實際上3000萬城市人口時代馬上就到來了,現(xiàn)在要想的是5000萬人口到底怎么辦?這個城市有沒有活力,不是有多少人口,而是這個城市生產(chǎn)力是否還在發(fā)展,是不是還有就業(yè)崗位。

    從人員二元固定向一元融合型轉(zhuǎn)變,目標(biāo)應(yīng)該是融合的?,F(xiàn)在經(jīng)濟上融合、社會上融合、福利上融合,最后要考慮政治上的融合。要允許外來人口當(dāng)村主任、當(dāng)居民委員會主任。當(dāng)然現(xiàn)在還沒到那個地步。

    最后,從法律政策到未來不確定性,向未來可預(yù)測轉(zhuǎn)變。什么意思?我們戶籍政策考慮各種因素以后,還要關(guān)注最后一公里。中國最大的問題是決策機制有問題。我們有很好的政策目標(biāo),有中觀、宏觀一系列措施,但是老百姓感受不到。今天戶籍制度也存在這個問題,最后一公里怎么實現(xiàn)。

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