“村官”職務(wù)犯罪懲防機制構(gòu)建探析以上海市M區(qū)檢察院數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)

韓建霞

反腐敗既要“打老虎”，又要“拍蒼蠅”?！袄匣ⅰ币詸?quán)謀私，貪污受賄雖然“為禍甚烈”，但“居廟堂之高”的貪腐“老虎”畢竟少之又少，而“處江湖之遠(yuǎn)”的農(nóng)村基層干部，卻與群眾有著最直接、最密切的聯(lián)系。一旦他們從“群眾的主心骨”、“致富的領(lǐng)頭人”腐化墮落成為“蒼蠅”，就難免導(dǎo)致“民怨沸騰”，破壞黨在人民群眾中的形象，影響干群關(guān)系。

公權(quán)力尋租是“老虎”、“蒼蠅”腐敗的共同特征。M區(qū)地處上海市城郊結(jié)合部，隨著城鎮(zhèn)一體化建設(shè)的推進，至2012年底，該區(qū)所轄13處鎮(zhèn)（街道）、工業(yè)區(qū)管委會中仍有136個行政村（村民居委會），鎮(zhèn)（村）級公司工作人員2270人，有耕地面積5587公頃。自2003年始，伴隨重大市政工程的大規(guī)模運營，M區(qū)屬動遷安置房建設(shè)工作全面啟動，經(jīng)認(rèn)定的區(qū)屬動遷安置房項目共計84個，認(rèn)定用地面積1103公頃，農(nóng)民動遷安置房總量位于全市前列。由此，作為基層組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其職能部門、村（居）民委員會等被賦予較大的管理權(quán)力。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，少數(shù)基層組織人員利用職務(wù)之便，非法收受他人財物并為他人謀利，甚至監(jiān)守自盜，竊取國家、集體財產(chǎn)或者挪用公款用于賭博等非法活動。本文選取M區(qū)檢察院2009年至2013年間立案查處的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件為實證分析樣本，客觀分析主體特征、犯罪高發(fā)領(lǐng)域，以及存在問題的原因和懲防措施等，為發(fā)揮廉政文化建設(shè)作用，推動農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)建言獻策。

M區(qū)農(nóng)村基層組織人員貪腐犯罪

實證分析

2009-2013年五年間，M區(qū)檢察院直接立案偵查農(nóng)村基層組織人員貪腐犯罪案件15件22人，占到同期職務(wù)犯罪立案總件數(shù)和查處人數(shù)的10%以上;查處案件全部屬大案，涉案總金額達(dá)人民幣7000多萬元，案值在50萬元以上的9件，案值1000萬元以上的3件，個人受賄金額在100萬元以上的7人。

·農(nóng)村基層組織中村級黨員干部為反腐重點

根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于案件管理數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的規(guī)定，“農(nóng)村基層組織人員既包括依法從事公務(wù)的村干部，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府和工商所、稅務(wù)所、土地所、財政所的工作人員?！痹贛區(qū)檢察院查處的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中，村級組織成員14人，鎮(zhèn)黨委及職能部門工作人員5人，區(qū)屬職能部門工作人員3人。黨員有18人，占81.8%。

·農(nóng)村基層組織人員受賄犯罪突出

在M區(qū)檢察院立案偵查的22名農(nóng)村基層組織人員中，初查立案的案由分別為：涉嫌受賄罪14人、涉嫌貪污罪5人、涉嫌挪用公款罪1人，兼犯受賄罪、貪污罪和挪用公款罪的1人，貪污和受賄犯罪占全部農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的86.4%;涉嫌瀆職類犯罪3人;收受賄賂、挪用資金用于賭博等違法活動而受到行政處罰的貪腐人員3人。前述人員被提起公訴22人，被判處有期徒刑的13人、無期徒刑1人。具體刑罰情況見表1。

·社會影響惡劣，集體上訪突出

犯罪嫌疑人收受賄賂后，故意不履行職責(zé)或濫用職權(quán)，為行賄人謀取不正當(dāng)利益，不僅給村集體財產(chǎn)造成重大損失，往往還直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，涉及面廣，易引發(fā)群眾上訪。2009年至2013年，M區(qū)檢察院共受理涉及農(nóng)村基層組織人員信訪線索169件，其中，首次信訪62件，重復(fù)信訪107件，轉(zhuǎn)本院自偵部門106件。其中，村民直接向檢察機關(guān)署名舉報的占到50%以上，通過來人來訪和實名舉報方式反映問題的占有相當(dāng)比例，因舉報反映農(nóng)村基層組織人員貪腐問題甚至引發(fā)重復(fù)越級集訪26件。M區(qū)檢察院2009至2013年涉農(nóng)信訪情況見表2。

·涉“土”涉“房”領(lǐng)域貪腐犯罪突出

土地應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村廉政文化建設(shè)的重點覆蓋領(lǐng)域。在M區(qū)檢察院立案偵查的22名農(nóng)村基層組織人員中，近80%的犯罪嫌疑人因土地轉(zhuǎn)讓、征地拆遷、建房拆違而涉案，小到農(nóng)民因宅基地申領(lǐng)動遷補償款，大到評估轉(zhuǎn)讓集體土地，土地成了極個別“村官”坐地斂財?shù)墓ぞ?。比如，某生產(chǎn)隊長在虹橋樞紐動遷中，為某花木公司通風(fēng)報信，后又坐鎮(zhèn)測算，幫助該公司獲得高額補償款，從中收取好處費人民幣210萬元。也有極少數(shù)基層組織人員利用掌握的支農(nóng)惠農(nóng)補貼政策，截留、侵吞補助款，中飽私囊。

查處“村官”職務(wù)犯罪案件存在

的問題

關(guān)于村官。顧名思義，村官是指任職在農(nóng)村基層自治組織的工作人員，經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)村級公共事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理。習(xí)慣上，人們一般把村黨支部委員會組成人員和村民委員會組成人員，稱作村官。但村官是否構(gòu)成刑法上的“國家工作人員”和“準(zhǔn)國家工作人員”在思想認(rèn)識和司法實踐中存有分歧。

·村官職務(wù)犯罪相關(guān)立法有待完善

懲治和預(yù)防農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪，應(yīng)當(dāng)提高法律的針對性。法律在威懾犯罪、打擊“老虎”的同時，也要正視當(dāng)前法律制度缺陷為村官職務(wù)犯罪提供的“便利”，加強重點環(huán)節(jié)的立法。當(dāng)前在規(guī)范農(nóng)村基層組織人員的行為上，主要依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》。依照學(xué)界較普遍的觀點，《村民委員會組織法》屬于憲法性法律，這決定了它不能對村民自治制度作出系統(tǒng)的規(guī)范，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是事倍功半。而中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織即村黨支部，按照《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》進行工作，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。問題是，在一些村（居）民委員會，黨支部書記與村民委員會主任甚至村辦企業(yè)負(fù)責(zé)人，全由一人擔(dān)任，黨政不分，大事小情一人說了算，村民監(jiān)督徒有形式。因此，必須完善《村民委員會組織法》，健全刑事法律體系，發(fā)揮其在懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪中的作用。

·界定村官職務(wù)犯罪主體地位

村一級基層自治組織人員主要分為三類：村黨支部書記、村民委員會委員和村辦企業(yè)經(jīng)營管理人員。有學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)將村黨支部納入農(nóng)村基層組織的范圍，理由是在現(xiàn)行法律中并沒有相關(guān)法條明確指出其屬于農(nóng)村基層組織，自然其成員也失去準(zhǔn)國家工作人員的可能。另有學(xué)者則提出，村黨支部成員可以成立職務(wù)犯罪，理由是村黨支部發(fā)揮的作用與村委會是等同的，因為在《全國人大常委會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）中已經(jīng)明確“村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于‘其他依照法律從事公務(wù)的人員”。既然村民委員會成員可以成為職務(wù)犯罪主體，作為其領(lǐng)導(dǎo)主體——村黨支部的成員，在有交叉任職、參與相關(guān)行政管理工作的情形下，也符合職務(wù)犯罪主體的一般規(guī)定。

盡管農(nóng)村基層自治組織人員不是真正意義上的“官”，但他們在參與管理農(nóng)村公共事務(wù)活動中代表基層黨委、政府行使一定的行政管理職權(quán)。并且，農(nóng)村基層組織人員在刑法規(guī)定的某些特定的行為中，如參與或承擔(dān)救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理，社會捐助公益事業(yè)款物的管理，國有土地的經(jīng)營管理，土地征收、征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵等具體行政管理工作，當(dāng)然地符合職務(wù)犯罪構(gòu)成要件。而當(dāng)“村官”作為村自治組織人員行使自我管理職責(zé)時，則不具備職務(wù)犯罪的主體身份。

（上海市人民檢察院研究室供稿）

欄目主持人：劉雨濛 lymjcfy@163.com