我國開征環(huán)境保護稅的可行性與征管難點芻議

陳宏樑

[摘 要]2015年6月10日國務(wù)院下發(fā)《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，標志著我國環(huán)境保護稅正式立法進入關(guān)鍵的決策時期。本文從分析我國開征環(huán)境保護稅的可行性入手，進一步從部門協(xié)同、信息共享、技術(shù)支撐三個方面探究現(xiàn)行稅制下未來環(huán)境保護稅在征收管理中可能面臨的難點問題，并提出相應(yīng)建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護稅；征收管理；可行性

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.105

[中圖分類號]X196；F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）04-0-01

2015年6月10日國務(wù)院法制辦下發(fā)由財政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部三部門聯(lián)合起草的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，我國開征環(huán)境保護稅正式納入國家政策制定議程。如何確保其有效推進，探究環(huán)境保護稅的實施可行性與征管難點，十分必要。

1 開征環(huán)境保護稅的可行性

目前來看，我國已經(jīng)具備了幾方面的基本可行性。

1.1 政府的高度重視

對于運用稅收手段加強環(huán)境保護，我國政府給予了高度重視，并在多個政府文件中加以明確。政府決策層在開征環(huán)境稅收方面的意見和行動說明，國家已經(jīng)充分認識到稅收手段在環(huán)境治理中的重要作用，環(huán)境保護稅的開征在政策上已經(jīng)達成高度共識。

1.2 排污收費制度的施行為開征奠定基礎(chǔ)

通過多年的實施和改革，我國排污收費制度已經(jīng)建立了一套比較完整的征收體系，包括收繳的對象、征收范圍、計費標準和征收環(huán)節(jié)等，奠定了環(huán)境保護稅的雛形，積累了經(jīng)驗；此外，“誰污染誰付費”這一環(huán)境治理經(jīng)濟原則日益深入人心，不僅從客觀上為環(huán)境保護稅的開征奠定了輿論基礎(chǔ)，也有利于節(jié)約開征成本。

1.3 國外環(huán)境稅制的實踐經(jīng)驗提供良好借鑒

發(fā)達國家已經(jīng)建立了比較完善的有利于經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調(diào)的環(huán)境稅制，對促進能源資源節(jié)約和環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。國外環(huán)境稅制的成功實施表明，我國開征環(huán)境保護稅具有很強的可行性。同時，無論從制度內(nèi)容還是從征收管理方面，國外的成功實踐都可以為我國環(huán)境保護稅制度設(shè)計和征收管理提供有益的經(jīng)驗借鑒。

1.4 環(huán)保意識的提高形成了重要的民意基礎(chǔ)

隨著國內(nèi)對環(huán)境問題的關(guān)注程度日益提高，社會公眾的環(huán)保意識也逐漸增強，對改善環(huán)境的要求日益強烈，尤其是近年來我國各地發(fā)生的水污染、化工產(chǎn)品爆炸、霧霾等重大環(huán)境事件，使民眾深受其害，迫切要求政府有更為高效的管理手段來滿足社會生活對環(huán)境質(zhì)量的需求。同時，企業(yè)也更加注重降低包括環(huán)境成本在內(nèi)的所有成本，逐步樹立自身的“綠色”形象。這些轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化提供了實現(xiàn)機制，使得環(huán)境保護稅的開征容易為社會大眾所接受，提供了良好的外部環(huán)境。

2 開征環(huán)境保護稅的稅收征管難點

關(guān)于征收管理，征求意見稿提出按照“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式，然而現(xiàn)有稅收征管機制正承受著高速增長的工作量和日漸薄弱的征管力量的矛盾，在此背景下，環(huán)境保護稅的開征，既要依托現(xiàn)行的內(nèi)部征管模式，更要協(xié)同環(huán)保部門共同配合，不可避免地存在些許亟需解決的難點工作。

2.1 缺乏制度規(guī)范——跨部門間協(xié)同難

從稅制改革的角度看，與改革關(guān)聯(lián)最緊密的兩個部門是稅務(wù)和環(huán)保部門，而在我國，分工協(xié)作難是一個不爭的事實，因為跨部門之間的協(xié)同必然會引發(fā)在一定范圍內(nèi)調(diào)整分配，改變原有的分配格局。就利益分配角度看，環(huán)境保護的費改稅中利益受損最大的是環(huán)保部門，現(xiàn)階段也尚未有相關(guān)法律、法規(guī)就環(huán)保部門銜接具體工作細則的細化要求，可以想象，一旦環(huán)境保護稅正式推進后仍缺乏必要的制度規(guī)范，其配合稅務(wù)部門的動力必然不足。

2.2 缺乏共享機制——信息數(shù)據(jù)運用難

一是缺乏即時信息。申報信息都是事后性的數(shù)據(jù)，缺乏前瞻性和預(yù)測性，無法把握企業(yè)實時的信息變化，就無法跟蹤企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營動態(tài)。對于環(huán)境保護稅而言，確定稅基即污染物的排放量是關(guān)鍵，而這又恰恰是時時變化，需要持續(xù)監(jiān)測，征管沒有與企業(yè)同步的數(shù)據(jù)就無法全面有效監(jiān)管。二是信息數(shù)據(jù)失真。我國由于行政組織與行政體制的原因，以及污染源的分散性和現(xiàn)金交易的大量存在，使得信息縱向傳遞效率較低且較易失真，決策者難以掌控信息的及時性和準確性，在稅制設(shè)計與現(xiàn)實基礎(chǔ)間必然會出現(xiàn)一定背離。

2.3 缺乏技術(shù)能力——專業(yè)人才較匱乏

稅務(wù)部門作為主體部門，主要的難題是環(huán)境保護稅的專業(yè)技術(shù)瓶頸，也就是稅基本身的測量難度。而從內(nèi)部看，由于環(huán)境保護稅作為即將開征的新稅種，必然缺乏專業(yè)環(huán)境保護方面的專家人才，更談不上對相關(guān)人員培訓(xùn)機制的建立。

3 完善環(huán)境保護稅征管工作的建議

3.1 細化環(huán)境法律法規(guī)

完善的法律體系作保障是首要的，務(wù)必對政府職能和環(huán)境部門的職責進行明確規(guī)范，如果制度上沒有明確制定相關(guān)的規(guī)定和責任約束，就很難讓讓協(xié)同部門切實擔負起應(yīng)盡的義務(wù)。

3.2 強化稅收征收技術(shù)支撐

目前我國的環(huán)保部門已經(jīng)形成了國家、省、市、縣四級監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和一大批專業(yè)化的技術(shù)人才，這些正是稅務(wù)部門所欠缺的。因此，環(huán)境保護稅在開征的初期甚至較長的一段時期內(nèi)必然需要依靠環(huán)保部門的大力支持。

3.3 深化環(huán)保多重手段協(xié)調(diào)

稅收只是治理環(huán)境問題的一個手段，其作用的發(fā)揮取決于納稅人的行為調(diào)整，只是一種間接措施。鑒于我國環(huán)境狀況的嚴峻性、環(huán)保稅費手段建設(shè)的滯后性以及處于轉(zhuǎn)型期的事實，現(xiàn)階段必須在稅費改革同時配合使用其他法律、行政、經(jīng)濟等手段。行政手段雖有不足，但對某些造成嚴重環(huán)境破壞、甚至是有毒污染物排放的企業(yè)，應(yīng)用具有較高權(quán)威性的行政手段強制停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或關(guān)閉；當然，還可以充分運用預(yù)告制度，在引入某一項環(huán)境保護稅前的較長時間里廣泛公告相關(guān)計劃，并在實施初期設(shè)定略低的稅率，這樣可以使企業(yè)有足夠的調(diào)整適應(yīng)時間，讓其選擇投資合適的環(huán)保技術(shù)，避免屆時直接承擔過高稅負。