試論城市建設(shè)發(fā)展面臨的問題與對(duì)策

劉揚(yáng)

在城市建設(shè)發(fā)展模式上，國(guó)內(nèi)很多城市仍然實(shí)施“攤大餅”式的發(fā)展模式，不斷征用未利用地及農(nóng)用地實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張。然而，城市建設(shè)發(fā)展的基石是產(chǎn)業(yè)。各創(chuàng)新型試點(diǎn)城市在創(chuàng)建過程中都瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，制定戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，力爭(zhēng)把握先機(jī)。隨著這一進(jìn)程的不斷深入，城市建設(shè)發(fā)展的定位思路越來越清晰，緊緊圍繞著戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，尋求突破。下面，筆者結(jié)合工作實(shí)際談?wù)劤鞘薪ㄔO(shè)面臨的制約及發(fā)展對(duì)策。

土地供給難以適應(yīng)城市發(fā)展需要

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)數(shù)據(jù)可以看出，全國(guó)的城市建設(shè)用地呈現(xiàn)逐步上升的趨勢(shì)，并且每年都會(huì)征用大量土地。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市建設(shè)用地呈全面擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，土地在社會(huì)發(fā)展中付出了巨大的成本代價(jià)。從目前現(xiàn)狀看，城市建設(shè)中的土地利用存在以下問題：

一是城市土地集約利用程度低下。各種開發(fā)區(qū)、功能區(qū)土地集約利用程度低下是我國(guó)城市建設(shè)用地集約利用程度低下的集中體現(xiàn)。一方面，多數(shù)區(qū)域建設(shè)采取走擴(kuò)張發(fā)展的模式，盡量多占地，擔(dān)心有好項(xiàng)目的時(shí)候沒有土地，規(guī)劃面積大。另一方面，在地域和產(chǎn)業(yè)布局上不盡合理。各區(qū)域之間的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似，無法形成自己的特色，沒有形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，而且導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成土地利用被招商項(xiàng)目牽著走的被動(dòng)局面。以大型城市為例，以往的發(fā)展模式已嚴(yán)重壓制城市周邊發(fā)展，合理安排周邊區(qū)域功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)已迫在眉睫。

二是土地利用結(jié)構(gòu)的不合理。由于傳統(tǒng)執(zhí)政思想的影響，為拉動(dòng)GDP指標(biāo)增長(zhǎng)，首先規(guī)劃建設(shè)各種可以快速拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的工業(yè)區(qū)，然后為了方便就業(yè)人員，再配套居住區(qū)等。導(dǎo)致在城市中生產(chǎn)用地比例過大，生活服務(wù)業(yè)及其城市配套用地比例少。生產(chǎn)用地中工業(yè)用地比例普遍偏大，但真正有好項(xiàng)目的時(shí)候，又沒有建設(shè)用地可供投資落地，導(dǎo)致每年新增城市建設(shè)用地比例無序擴(kuò)張。

三是土地供給已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。我國(guó)城市建設(shè)土地集約利用程度低，供應(yīng)的建設(shè)用地中有很大部分是非有效需求，土地配置效率低下，土地價(jià)格在很大程度上偏離土地價(jià)值。城市存量土地開發(fā)成本較高，為吸引投資，降低土地成本對(duì)投資意向的影響，政府往往以增量土地為主低價(jià)供地，以吸引投資落地。最終導(dǎo)致城市外延低密度開發(fā)，而城市的存量土地集約利用程度低。因此，實(shí)際上目前我國(guó)土地市場(chǎng)的供求關(guān)系是在政府主導(dǎo)下的需求引導(dǎo)供給的機(jī)制，因而也就屢屢出現(xiàn)市場(chǎng)的非正常均衡。

城市建設(shè)用地集約利用的對(duì)策

解決土地問題是城市城市建設(shè)的基本保證，因此，可以從完善土地儲(chǔ)備、強(qiáng)化市場(chǎng)配置、合理規(guī)劃調(diào)控、改革土體政策等方面來解決城市建設(shè)用地難的問題。

一是充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度的作用。土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)土地改革中的創(chuàng)新，其作用不僅可以對(duì)城區(qū)內(nèi)存量土地進(jìn)行挖潛，實(shí)施舊城改造挖掘存量土地潛力，還可以對(duì)城區(qū)外的閑置土地進(jìn)行征收整理，為以后城市建設(shè)提供更多土地資源。

二是強(qiáng)化市場(chǎng)配置。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理指出，市場(chǎng)機(jī)制能夠合理配置稀缺資源，這一原理也同樣適用于城市土地市場(chǎng)。通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，土地產(chǎn)權(quán)所有者為實(shí)現(xiàn)利益最大化，合力安排各種生產(chǎn)元素。

三是合理調(diào)控土地規(guī)劃?？茖W(xué)編制包括土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃是引導(dǎo)土地集約利用的先決條件。在立法上要嚴(yán)格規(guī)范各級(jí)政府部門對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政權(quán)的行使。要加強(qiáng)各項(xiàng)工作法制性，以約束城市規(guī)劃的隨意性。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)執(zhí)政思路，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布、資源利用等因素，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地，充分挖掘存量土地潛力。

四是推進(jìn)土地管理制度改革?，F(xiàn)行土地管理制度，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段促進(jìn)了發(fā)展，隨著社會(huì)全面發(fā)展的要求，土地管理制度也要做到“與時(shí)俱進(jìn)”，改革已勢(shì)在必行。在制度性方面，結(jié)合頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)際，涉及的創(chuàng)新實(shí)踐正逐步進(jìn)行。積極推進(jìn)差別化用地政策，幫助實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高建設(shè)用的承載力。

創(chuàng)新城市建設(shè)合理謀劃發(fā)展

創(chuàng)新型城市建設(shè)本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，難點(diǎn)是處理好新舊產(chǎn)業(yè)的接續(xù)關(guān)系。培育戰(zhàn)略先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是創(chuàng)新發(fā)展的題中之義，但這并不意味著忽視和放棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。相反，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)正是創(chuàng)新的“重頭戲”，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，謀求產(chǎn)業(yè)新生。因此，在創(chuàng)新型城市建設(shè)中，首先要特別重視資源結(jié)構(gòu)、文化積淀、科技要素和高新技術(shù)等各種發(fā)展要素的有機(jī)再組合。如新加坡，雖面積不大，但定位準(zhǔn)確，以“新亞洲創(chuàng)意中心”為目標(biāo)，實(shí)施發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的政策，提升了城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力和文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，拓展了區(qū)域型城市向國(guó)際性城市的轉(zhuǎn)型，這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型展現(xiàn)了城市創(chuàng)新發(fā)展的超凡功能。因而，在城市建設(shè)中要把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為重點(diǎn)，重視和善于選擇這種具有門戶拉動(dòng)效應(yīng)的主題文化產(chǎn)業(yè)，將是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)典選擇與重要參考。

其次要積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和升級(jí)。產(chǎn)業(yè)集群是一組在地理上靠近的相互聯(lián)系的公司和關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)，它們同處于一個(gè)特定的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所形成的一種具有創(chuàng)新性的集聚形式，也是一種網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的協(xié)同創(chuàng)新體。政府要在宏觀環(huán)境、政策方面給予一定的引導(dǎo)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)揮良好的協(xié)調(diào)作用提供支持，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群的擴(kuò)散效應(yīng)，進(jìn)一步吸引產(chǎn)業(yè)的集聚。只有這樣，才能從根本上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的升級(jí)，提升城市建設(shè)發(fā)展的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

再次重視文化教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。教育、文化等精神層面的力量，對(duì)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。創(chuàng)新型城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更需要文化和教育軟實(shí)力的支撐，它也是創(chuàng)新型城市建設(shè)持續(xù)和不懈的動(dòng)力源泉。因此，加大對(duì)教育的投入、加大對(duì)文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動(dòng)創(chuàng)新文化的發(fā)展，是創(chuàng)新型城市建設(shè)發(fā)展的保障。

（作者單位：項(xiàng)城市國(guó)土資源局）