政府購買公共服務的風險及其方法

賈娟娟

摘要：政府購買公共服務作為一種制度創(chuàng)新，是當前共享發(fā)展、服務于民的現(xiàn)實需要，有利于提高政府公共服務供給水平、公共財政效力最大化、居民生活水平提高。當然，我國政府購買公共服務在運作中也面臨一些風險，如：政府監(jiān)管的缺失、社會組織發(fā)展不充分、市場不良競爭、各方信息不對稱等，都將成為制約政府購買公共服務發(fā)展的瓶頸。針對這些問題，竭力維護市場的有序競爭，全面推進信息公開的力度、建立多元監(jiān)督體系是當下防范風險比較可行的路徑。

關鍵詞：政府購買公共服務；公共服務；風險

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）02-0199-02

一、緒論

研究背景：中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃中提出：“增加公共服務供給，堅持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。創(chuàng)新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與?！?這為轉變政府職能和公共服務方式明確了方向，也給社會組織的發(fā)展帶來了新的契機。政府購買公共服務打破了原有的壟斷性供給局面，可進一步提高公共服務質量，更好地釋放改革紅利，將發(fā)展成果惠及人民群眾，更是推進政事、政社分開、建設服務型政府的必然要求，將進一步優(yōu)化資源的高效配置，提高公共財政的使用效率。

二、政府購買公共服務的風險

（一）政府監(jiān)管缺失。

政府的監(jiān)管不足一方面體現(xiàn)為缺乏監(jiān)管意識，政府購買導致政府職能的變化，工作重心從對公共服務的直接供給到全程監(jiān)控。然而有些地方政府把政府購買視為甩包袱、去責任、緩壓力的手段，在購買中出現(xiàn)政府缺位、越位等問題，這種做法可能造成國有資產(chǎn)的流失，損害公眾利益；另一方面體現(xiàn)為監(jiān)管能力不足，政府購買涉及財務預算、購買計劃、服務定價、招標投標、過程管理、業(yè)務監(jiān)管、績效評估、制度反饋等一系列過程，每一個環(huán)節(jié)都呈現(xiàn)復雜性增長的態(tài)勢，需要較強地配置資源、駕馭全局的能力，我國的政府購買尚處于“摸著石頭過路”的起步階段，由于復雜性因素所帶來的不確定性與政府相應能力的缺乏成為政府購買的制約因素之一。

（二）社會組織發(fā)展不充分。

首先，社會組織發(fā)育滯后，資源不足。社會組織的組成、發(fā)展需要多種資源作為其生存和發(fā)展的基礎，然而社會組織的資源往往是有限，其沒有經(jīng)營收入和強制性稅收，并且社會自發(fā)的機制無法獲得足夠的資源，加上專業(yè)人才的匱乏，局限了社會組織的發(fā)展，政府購買公共服務中難以脫穎。其次，獨立性差，依賴性強。社會組織獲得的訂單并不是在充分的市場競爭下訂立的，往往通過政府授權、接受政府委托，甚至基于熟人關系、內(nèi)部化的運作等參與公共服務的供給，大量的依賴性購買導致社會組織缺乏談判能力，一旦社會組織的資源稟賦和其他組織的差異減小，其賴以存在的公益基礎也變得脆弱。

（三）政府人員尋租風險。

腐敗存在于諸多領域，政府購買公共服務也不乏尋租風險。一方面，公共服務生產(chǎn)者向政府官員主動行賄。公共服務生產(chǎn)者主動向政府官員行賄的情況有：第一，某些供應商為了獲得提供公共服務的代理權，在政府招標過程中主動向負責招標的掌權者行賄。第二，供應商在提供公共服務過程中擔心被政府發(fā)現(xiàn)提供的服務存在質量問題而受到法律制裁，為了逃避政府的制裁，服務供應商也可能向相關人員求助，給予對方一定的利益作為回報。另一方面，官員主動向公共服務生產(chǎn)者索取賄賂、回扣。個別政府官員因利益熏心而又存在不會被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理，主動向參加競爭的公共服務供應商提供政府購買的重要信息，同時向對方索取相應的利益回報。

（四）各方信息不對稱。

信息對稱是有效提供公共服務的必要條件，是委托人實現(xiàn)對代理人充分監(jiān)督的重要條件，但在現(xiàn)實生活中，政府相較于社會組織在信息方面往往處于弱勢。首先，政府由于自身的定位、精力和能力原因，對公共服務和社會組織的認識一般都存在模糊性。政府作為社會管理的主導者，其更多的是從宏觀的角度來考慮公共服務，很難對具體的公共服務做出詳細有效的評估。這些直接導致政府對公共服務的標準以及在社會組織選擇方面存在盲目性。其次，社會組織方面從社會組織角度來看，由于其面對的是具體的公共服務，對某一方面的公共服務自然比政府更熟悉，對政府信息的掌握也比較快。在這種情況下，社會組織為了獲取公共服務代理權必然會依據(jù)政府偏好展示自己與政府需求相一致的一面而掩蓋其不足缺陷，致使政府選擇失靈幾率加大。

三、政府購買公共服務的風險防范措施

（一）建立多元監(jiān)督體系。

第一，外部監(jiān)督機制外部監(jiān)督包括三個層面：第一，獨立的第三方監(jiān)督機構，如會計師事務所、法律事務所、等機構，這些機構參與政府購買服務的監(jiān)督具有客觀性和公正性，更具有專業(yè)性和科學性；第二，社會公眾監(jiān)督，社會公眾是公共服務的直接受益者，他們最能表達和評估公共服務質量的好壞，鼓勵群眾向政府有關部門進行投訴、反映意見；第三，媒體監(jiān)督，媒體監(jiān)督是社會公眾監(jiān)督的一個平臺與渠道，應當加大媒體對政府購買服務的報道，讓更多的人了解政府購買服務。第二，內(nèi)部監(jiān)督機制內(nèi)部監(jiān)督可分為兩個層面：一是財政部門對財政購買資金使用的監(jiān)督。以財政資金為主線，進一步強化財政約束機制，從資金管理、組織采購、財政監(jiān)督等多個方面著手；二是對政府工作人員的監(jiān)督，對政府部門自身是否存在尋租合謀、不作為亂作為等進行監(jiān)管，加強對政府工作人員的監(jiān)督與教育。

（二）提升社會組織的服務能力。

為了提升社會組織承接公共服務能力，可以從兩方面著手：一方面，增強自身專業(yè)化水平，提升社會組織承接服務的能力。目前我國社會組織的發(fā)展還不夠完善，提供公共服務的社會組織專業(yè)化水準還不夠，缺乏服務理念和專業(yè)經(jīng)驗。因此，社會組織要加強學習和培訓，以公共服務消費者的需求為導向，不斷提升自身專業(yè)化水平；另一方面，社會組織要增強社會影響力，通過多種渠道吸引社會資源，立足社區(qū)，擴大影響力，爭取受眾對象的支持，獲得更多的社會效益。政府要繼續(xù)著力培育和提升社會組織全面參與競爭的機制，提升社會組織承接公共服務的能力和公信力。

（三）營造有序競爭的環(huán)境。

促進服務市場的有序競爭，優(yōu)化市場監(jiān)管機制，克服市場缺陷具體可以從以下幾個方面著手：首先，以法律程序規(guī)范競爭，招標投標等整個過程都需要遵循公開、公平、公正的原則。規(guī)范競爭行為，制定合理的中標價格，以合理有序的競爭提升公共服務供給的效率。其次，全面推動承包商間的競爭，以積極的態(tài)度和策略促進競爭，充分利用市場的競爭機制調動承包商的積極性，構建公平的競爭環(huán)境并加強監(jiān)管，通過營造公平競爭環(huán)境，保證信譽良好、資質優(yōu)良、出價低廉的社會組織順利中標，同時，加強對競標組織的監(jiān)管，及時對不具備正當理由獲取中標合同的組織進行曝光并予以懲罰。

（四）加大政府信息公開的力度。

第一，擴大政府購買信息的公開范圍。公眾需要及時獲取政府購買的相關信息以了解政府的相關動向，因此擴大信息的公開范圍是很必要的。這樣公眾就可以清楚知道政府的購買計劃，也可以及時向政府反映自己對這項購買計劃的意見，同時向其反映自己的服務需求，給政府下一項購買計劃作參考，這也可以調動公眾參與到政府事務的積極性。第二，拓寬政府信息公開的渠道。政府傳統(tǒng)的信息公開渠道相對覆蓋面小、內(nèi)容較簡潔、傳播速度較慢，這些傳統(tǒng)信息公開渠道公開的信息內(nèi)容還不能滿足公眾的需求，政府應該根據(jù)公眾的需求，增加更多簡易高效的信息公布渠道，這樣公眾才能夠隨時隨地的獲得想要了解的信息。政府應當通過設立固定的信息公開廳、公開欄、電子屏幕、信息公開服務熱線、與新聞媒體合作等便于公眾知曉的多種形式公開公共服務購買的信息。

四、結論

政府購買公共服務的發(fā)展既是以往實踐的延續(xù)，又是新形勢和新理論推動的結果，也是全面正確履行政府職能、進一步優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新公共服務提供機制和方式的重要舉措。當前，政府購買公共服務已經(jīng)被作為一項重要的制度創(chuàng)新在我國加以推行。但是政府購買公共服務不是靈丹妙藥，政府購買公共服務同樣存在風險。針對政府購買公共服務存在的監(jiān)管不足、尋租、社會組織發(fā)展不充分、信息不對稱等問題，政府應加強認識和管理，不夸大其承諾，不回避其風險，以政府責任為核心積極建立多元監(jiān)督體系、提升社會組織參與公共服務的能力、營造良好的競爭環(huán)境、加大信息公開力度，切實通過社會力量提高公共服務水平，降低服務成本，真正滿足社會公眾的需要。在日后的工作中要不斷健全科學管理機制，嚴格控制政府購買公共服務的過程，不斷完善約束機制和監(jiān)督考核機制等，繼續(xù)促進公共服務水平的提高。

參考文獻

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注釋：

1.中共中央關于制定十三五規(guī)劃的建議http：//news.youth.cn/sz/201511/t20151103_7272378_2.htm