論農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革

摘要：農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是我國(guó)重要的權(quán)屬制度之一，但是在實(shí)踐中已不能適應(yīng)現(xiàn)代化改革的社會(huì)整體形態(tài)，暴露出主體虛設(shè)、客體不清、所有權(quán)內(nèi)容的缺失等嚴(yán)重的問(wèn)題。因此本文在分析我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制問(wèn)題的前提下提出改革的根本出路：明確以村集體作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，完善農(nóng)村集體的組織機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體土地；土地所有權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）14-0207-02

作者簡(jiǎn)介：楊雨靜（1994-），女，重慶人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)本科，研究方向：法學(xué)。

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，而基于土地所產(chǎn)生的土地所有權(quán)也在物權(quán)法中占有舉足輕重的地位，自新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)逐漸形成了國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種基本的所有權(quán)形式，但是隨著市場(chǎng)化改革的開(kāi)展，中國(guó)社會(huì)也在發(fā)生著巨大的變革，以前形成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度在現(xiàn)代社會(huì)顯得格格不入，形成了諸多積弊，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革迫在眉睫。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)存問(wèn)題

（一）主體虛設(shè)

我國(guó)法律法規(guī)將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確定為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”、“村農(nóng)民集體所有”、“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”三級(jí)所有，這樣的所有方式造成了集體土地所有權(quán)主體的模糊。首先三級(jí)制集體所有沒(méi)有明確指出以哪個(gè)層級(jí)的主體為主，其次“農(nóng)民集體”不是一個(gè)確定的法律概念，法律并沒(méi)有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”的概念，因此農(nóng)村集體土地的主體是模糊的，但是代表農(nóng)民集體行使權(quán)利的代理人卻是明確的，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)和村民小組，所以實(shí)際上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)等行政組織成為了農(nóng)村集體土地權(quán)利的實(shí)際行使者。甚至在有些地方，“農(nóng)民集體所有”已然演變成某些村干部的個(gè)人所有了，因此現(xiàn)實(shí)中存在的各種村干部與奸商勾結(jié)損害農(nóng)民利益的行為也不足為怪了。

（二）客體不清

我國(guó)的土地所有權(quán)的客體劃分為國(guó)有土地和集體土地兩大類(lèi)。但立法并沒(méi)有界定，哪些土地屬于國(guó)家，哪些土地屬于集體，更沒(méi)有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有，因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體其實(shí)是不明確的，更何況隨著城市的發(fā)展，城市市區(qū)的范圍不斷擴(kuò)大擠占農(nóng)村集體土地，這些新的城市占用的土地到底地國(guó)有土地還是集體土地，城市中還沒(méi)有被征用的集體土地，它的所有權(quán)又該歸誰(shuí)，這些都是不可回避的問(wèn)題。因此盡管法律上對(duì)土地所有權(quán)客體的劃分清晰，但實(shí)際操作時(shí)卻困難重重。

（三）所有權(quán)內(nèi)容缺失

首先在使用權(quán)上，法律將農(nóng)村集體土地的使用限制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地以及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等與集體密切相關(guān)的建設(shè)中，而將土地用于其他的用途則需要先將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，從而限制了集體土地的使用權(quán)能。

其次在收益權(quán)上，收益權(quán)與使用權(quán)緊密聯(lián)系，由于集體土地若想用于其他用途必須要先轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，當(dāng)國(guó)家將集體土地征收為國(guó)有土地后便可有償轉(zhuǎn)讓用于商業(yè)等用途，國(guó)家獨(dú)享巨大的增值收益，而農(nóng)民集體卻只能得到很少的一點(diǎn)征收補(bǔ)償。

最后農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)更甚，集體土地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有后才能轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?guó)家通過(guò)征收的方式掌握了農(nóng)村土地的最終處分權(quán)，不存在農(nóng)民集體和國(guó)家權(quán)力行使者平等協(xié)商的機(jī)制，在這種制度下農(nóng)民普遍覺(jué)得農(nóng)村集體土地屬于國(guó)家也不奇怪了。

二、農(nóng)村集體土地所有制度改革出路

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革，學(xué)界提出了很多觀點(diǎn)，大致可分為四種觀點(diǎn)：一種是贊成將農(nóng)村集體土地收歸國(guó)有；一種是主張將農(nóng)村集體土地私有化；一種是主張實(shí)行多元所有制；還有一種是主張維持現(xiàn)有的集體所有制度，并在此基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行改革完善。

這些方案對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制改革提出了創(chuàng)新的觀點(diǎn)和方案，很有價(jià)值，但也要考慮到制度本身的合理性、可行性和改革的目標(biāo)功能等實(shí)際情況。結(jié)合目前的實(shí)際情況，我認(rèn)為改革還需循序漸進(jìn)，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)存的集體土地所有制上對(duì)若干制度規(guī)制進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，以完善我國(guó)現(xiàn)行的集體土地所有制。

（一）明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體

首先鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)民集體不應(yīng)作為集體土地的所有權(quán)主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)范圍太大，對(duì)集體土地實(shí)行民主化的管理較為困難，況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體土地與村一級(jí)的集體土地有包含的關(guān)系，這個(gè)村的農(nóng)民還擁有其他村的土地，這未免不太合理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府屬于國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，若將政府作為管理土地的機(jī)關(guān)恐怕還會(huì)加重現(xiàn)在的干部腐敗和農(nóng)民利益受損問(wèn)題。其次，村民小組和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不宜作為集體土地的管理者，現(xiàn)在很多地方都已取消了這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，而且以村民小組的人和地都太少，這會(huì)造成機(jī)構(gòu)的冗雜，也不利于土地的集中管理從而提高生產(chǎn)效率。所以我認(rèn)為以村一級(jí)的農(nóng)民集體作為集體土地的所有者是最為恰當(dāng)?shù)模迕裰g相互熟悉，方便進(jìn)行民主化的決策管理，一個(gè)村的土地面積也適合進(jìn)行集體管理。因此立法也應(yīng)該明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體為村一級(jí)的農(nóng)民集體。

（二）明確農(nóng)民集體的組織機(jī)構(gòu)

為了更好發(fā)揮農(nóng)村集體土地制度的優(yōu)勢(shì)，提高土地生產(chǎn)效率，農(nóng)民集體組織機(jī)構(gòu)可以仿照公司的組織形式，設(shè)立村集體成員代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，以村民委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督委員會(huì)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)。

集體成員代表大會(huì)可以制定集體土地的經(jīng)營(yíng)管理規(guī)劃、土地收益的分配方案、集體章程等與集體成員密切相關(guān)的事項(xiàng)，但是集體成員代表大會(huì)的一些程序性規(guī)定，例如代表大會(huì)的啟動(dòng)程序、組成人員的選舉方式、大會(huì)事項(xiàng)的表決程序等應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)強(qiáng)制性規(guī)定。

村民委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)集體成員代表大會(huì)達(dá)成具體方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)交由村委會(huì)來(lái)執(zhí)行實(shí)施，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)代表村民的意志為村民辦實(shí)事，且村委會(huì)也有執(zhí)行的實(shí)力，但也有人認(rèn)為將執(zhí)行權(quán)交于村委會(huì)可能產(chǎn)生腐敗問(wèn)題，這是完全可以避免的，村委會(huì)只具有執(zhí)行權(quán)，不能隨意改變代表大會(huì)產(chǎn)生的方案，且在執(zhí)行中也會(huì)有監(jiān)督委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

監(jiān)督委員會(huì)主要是對(duì)村委會(huì)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，其組成人員由集體成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)行輪換制度，當(dāng)發(fā)現(xiàn)村委會(huì)有損害村民利益的行為時(shí)有權(quán)叫停村委會(huì)的行為，并召開(kāi)臨時(shí)代表大會(huì)向集團(tuán)成員進(jìn)行匯報(bào)，也有權(quán)代表村民向人民法院起訴。

（三）完善所有權(quán)的權(quán)能

國(guó)家嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地的使用方式完全可以理解，但這些限制過(guò)于嚴(yán)格，一定程度上剝奪了農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中的可得利益。地方實(shí)踐已走在了理論的前面，浙江、江蘇等地多年前就實(shí)施了宅基地跨村流轉(zhuǎn)的做法，而在2015年2月25日，全國(guó)人大常委會(huì)擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的規(guī)定，這表明國(guó)家也在試探性的探索集體建設(shè)用地、宅基地流轉(zhuǎn)的可行辦法，值得肯定。但同時(shí)還應(yīng)該進(jìn)一步開(kāi)放集體土地一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)于在非城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行非公益性建設(shè)，需要使用集體所有的土地的，只要符合土地利用總體規(guī)劃和辦理相關(guān)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，應(yīng)需由地方和集體土地所有者簽訂協(xié)議，按市場(chǎng)價(jià)格來(lái)進(jìn)行交易，這樣可以保證農(nóng)民集體的土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益，提高農(nóng)民的土地收益。

土地是農(nóng)民的生活基礎(chǔ)，好的土地政策更是農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的重要保障。不可否認(rèn)在集體所有的基礎(chǔ)上改革也有其弊端，實(shí)踐中也會(huì)重重困難，但是實(shí)行農(nóng)村集體土地改革本來(lái)就是一件不那么容易的事情，難辦但是要辦，農(nóng)村集體土地改革任重道遠(yuǎn)。

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