集體土地房屋拆遷中公共利益的界定問題

摘要：對(duì)公共利益進(jìn)行界定，能更好地規(guī)范房屋拆遷的行為，也是保護(hù)公民的私人財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的需要。一個(gè)清晰明確的公共利益定義和范圍可以有效限制有關(guān)部門的自由裁量權(quán)，使集體土地房屋拆遷向著規(guī)范化、法制化前行。

關(guān)鍵詞：公共利益；集體土地；房屋拆遷

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）14-0198-02

作者簡(jiǎn)介：王李（1988-），男，漢族，吉林洮南人，法學(xué)學(xué)士，中共德惠市委黨校，助理講師（初級(jí)），研究方向：法學(xué)。

隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，對(duì)于集體土地的大量的需求，造成大量的集體土地房屋拆遷。而集體土地房屋拆遷問題一直困擾著我們，造成該矛盾的主要原因之一，就是沒有界定清晰明確的公共利益。在此，筆者就集體房屋拆遷中如何界定公共利益，發(fā)表一下認(rèn)識(shí)。

一、集體土地房屋拆遷中公共利益沒有清晰的定義

“公共利益”是一個(gè)內(nèi)涵和外延比較豐富的一個(gè)詞語，具有主觀性和抽象性，雖然很多國(guó)家在立法中承認(rèn)公共利益，但缺少清晰明確的定義和范圍。公共利益往往與一個(gè)國(guó)家的價(jià)值取向或者社會(huì)環(huán)境有著密切的關(guān)系，公共利益隨著時(shí)間或者空間的變化而有不同的內(nèi)涵要求，同時(shí)因?yàn)檎?、文化、?jīng)濟(jì)和歷史背景以及不同的個(gè)案背景有不同的解釋，公共利益的界定其本質(zhì)是國(guó)家對(duì)整個(gè)法律秩序起調(diào)控作用的一種手段。集體土地房屋拆遷中公共利益的界定可以借鑒我國(guó)在2011年實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，其中條例第八條明確規(guī)定了公共利益的6種情形。雖然該條例的立法目的、調(diào)整的對(duì)象是國(guó)有土地上房屋的征收，但其對(duì)農(nóng)村集體土地的征收也具有一定的借鑒意義。物權(quán)法草案向社會(huì)發(fā)布征集意見時(shí)，梁彗星教授嘗試采取折衷于概括式和列舉式的一種立法模式界定公共利益的涵義：所謂公共利益，指公路交通、科學(xué)及文化教育事業(yè)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、飲水排水地區(qū)域的保護(hù)及公共水源、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益。但是在物權(quán)法出臺(tái)時(shí)并沒有對(duì)公共利益的范圍和內(nèi)涵給出清晰的界定。從我國(guó)立法實(shí)踐和立法技術(shù)上采用概括式的方式來界定公共利益，更符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要，因?yàn)椴捎昧信e式無法列盡公共利益的范圍，難免有遺漏，并且對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)也沒有上升到一種理性認(rèn)識(shí)。而采用概括式，抓住公共利益的特征及基本原則這一條主線，相對(duì)來說更容易一些，減少立法上的技術(shù)難度。

二、對(duì)于集體土地房屋拆遷中公共利益界定的必要性

目前，伴隨著國(guó)家十三五規(guī)劃的開展，行政制度的改革以及服務(wù)型政府建設(shè)，明確公共利益的定義和范圍，有利于政府的自身建設(shè)，同時(shí)也能保證法律賦予公民的權(quán)利。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)及城鎮(zhèn)率的提高，造成大量的農(nóng)村土地被征用、大量的集體土地房屋需要拆遷，已達(dá)到集約利用土地的目的。但在實(shí)踐中存在諸多問題，例如“土地財(cái)政”問題，政府相關(guān)部門作為土地征收、征用的主體或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)經(jīng)常會(huì)以公共利益需要之名，以損害或剝奪農(nóng)民利益來?yè)Q取或?qū)崿F(xiàn)政府部門的利益。造成這一問題的原因是我國(guó)憲法和法律中對(duì)公共利益沒有清晰的界定，同時(shí)法律賦予征收主體擁有一種行政自由裁量權(quán)。政府部門出于對(duì)自身的考慮，隨意擴(kuò)大自由裁量權(quán)，導(dǎo)致角色的錯(cuò)位。這種角色的錯(cuò)位，政府部門已經(jīng)失去作為公共管理服務(wù)者的本色，而是以公共利益之名來滿足自己的需要。法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)在為了“公共利益”需要的遮掩下，被看似合理、合法的剝奪或者侵犯。在一個(gè)法治社會(huì)，為了公共權(quán)力的行使可以對(duì)私權(quán)利作出少量的限制，但它們絕不會(huì)允許吞沒權(quán)利的限制。公共利益作為政府行使征收或征用的理由，政府的權(quán)力也不是無限的，不能將個(gè)人權(quán)利完全淹沒在公共利益之中。所以，為了建設(shè)成法治政府，減少或制止違規(guī)違法行為的發(fā)生，切實(shí)保障法律賦予公民的合法權(quán)益，限制政府的行政自由裁量權(quán)，必須對(duì)公共利益加以清晰的界定。

三、關(guān)于完善集體土地房屋拆遷中對(duì)公共利益立法的建議

（一）誰有權(quán)力界定公共利益

公共利益的界定，屬于是國(guó)家生活中最根本、最重要的問題，屬于我國(guó)憲法和法律規(guī)定的問題，只有國(guó)家立法機(jī)關(guān)界定的公共利益才具有正當(dāng)性和合法性。然而，由于立法機(jī)關(guān)沒有對(duì)公共利益予以清晰的界定，在實(shí)踐中導(dǎo)致公共利益界定的實(shí)際主體變成了行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)又是法律的實(shí)施者，是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這樣就造成了行政機(jī)關(guān)具有雙重身份，既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是運(yùn)動(dòng)員的“裁判員”。正是由于行政機(jī)關(guān)具有這種雙重身份，在實(shí)踐中可以直接以公共利益的名義做出行政征收或征用決定，嚴(yán)重違背了憲法基本精神和法治社會(huì)的要求，同時(shí)也侵害公民的合法權(quán)益。為了改變公共利益界定不清晰，就需要立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行清晰地界定，防止行政機(jī)關(guān)借公共利益之名，侵犯公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，有利于法定的公共利益實(shí)現(xiàn)。

（二）界定公共利益的原則

1.以合法性為基礎(chǔ)兼顧合理性原則。房屋作為一種物，屬于物權(quán)法中規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)，具有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，同時(shí)也意味著農(nóng)民擁有對(duì)房屋的一種合法物權(quán)。公民的合法財(cái)產(chǎn)不可侵犯，這是憲法賦予公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利。對(duì)公民基本權(quán)利的限制或者剝奪必須在法律明確的規(guī)定的條件下進(jìn)行。因此，如果出于公共利益的需要，對(duì)集體土地房屋征收或者征用，必須是在法律明確規(guī)定的條件下實(shí)施，即清晰界定公共利益需以合法性為基礎(chǔ)。此外，對(duì)公共利益的界定，在合法性的基礎(chǔ)上還應(yīng)該兼顧合理性，即比例原則。公共利益時(shí)的實(shí)現(xiàn)往往要借助對(duì)私人利益的限制或剝奪，要對(duì)私人利益價(jià)值與公共利益價(jià)值進(jìn)行橫向或者縱向比較、權(quán)衡，以犧牲最小代價(jià)換取最大效益，避免因小失大、得不償失。所以國(guó)家立法機(jī)關(guān)在界定公共利益時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以合法性為基礎(chǔ)兼顧合理性原則。

2.非商業(yè)目的的原則。非商業(yè)目的是為防止政府及相關(guān)部門借用公共利益之名實(shí)現(xiàn)其他相關(guān)利益，防止公權(quán)力的濫用。對(duì)集體土地房屋拆遷的主要目的是利用房屋產(chǎn)權(quán)之下的土地，所以，在界定集體土地房屋拆遷中公共利益的內(nèi)涵要通過對(duì)集體土地房屋之下土地利用的目的來確定公共利益的內(nèi)涵。如果房屋拆遷后土地利用的目的是出于商業(yè)需要，則不符合公共利益的本質(zhì)要求，應(yīng)將其排除在公共利益之外。

3.合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。公共利益的實(shí)現(xiàn)往往以犧牲私人利益為代價(jià)，這就會(huì)造成對(duì)公民權(quán)利的減損。不能白白犧牲公民的合法權(quán)益來實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)公民犧牲的合法權(quán)益要給予補(bǔ)償、救濟(jì)，以減少其損失。所以，因公共利益的需要對(duì)集體土地房屋進(jìn)行征收或者征用的，使農(nóng)民利益減損的，應(yīng)給予公民合理的補(bǔ)償，而不能僅僅是一種象征意義的“適當(dāng)補(bǔ)償”或彈性很大的“相當(dāng)補(bǔ)償”。

（三）界定的方式

由于對(duì)公共利益沒有清晰的含義和范圍，在集體土地房屋拆遷的過程中，往往會(huì)出現(xiàn)借公共利益之名實(shí)施非公共利益需要的行為。如何能清晰界定公共利益呢？我們可以從其他國(guó)家的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，主要從實(shí)體方面和程序發(fā)面對(duì)公共利益給出清晰的界定。

首先，從實(shí)體范圍出發(fā)，對(duì)公共利益內(nèi)涵的范圍和種類，立法中應(yīng)盡可能地給與明確設(shè)定。由于公共利益具有抽象性和主觀性，其包含內(nèi)容又具有隨著社會(huì)的變化而變化的動(dòng)態(tài)發(fā)展性；目前，關(guān)于公共利益的實(shí)體界定，主要有三種不同的立法模式。第一類立法模式是列舉式，即在立法中詳盡列舉屬于公共利益的征收、征用事項(xiàng)。這類國(guó)家主要包括日本、韓國(guó)等。第二類立法模式是概括式，即原則性的規(guī)定為了公共利益的目的方可征收、征用公民的私有財(cái)產(chǎn)，但是沒有明確哪些屬于公共利益范圍。這類國(guó)家主要包括美國(guó)、英國(guó)等。第三類立法模式是折衷式，即列舉公共利益的范圍，又對(duì)公共利益作出概括性規(guī)定。香港地區(qū)就是這種立法模式的代表。

其次，從程序設(shè)計(jì)角度出發(fā)，用程序彌補(bǔ)實(shí)體的不足。由于公共利益的實(shí)體問題非常復(fù)雜，又隨著社會(huì)發(fā)展處于不斷的變化之中，因而在實(shí)體范圍內(nèi)就難以窮盡，這就需要我們通過在立法程序中對(duì)公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)和遵循的程序等進(jìn)行明確，來確保公民廣泛參與立法過程，通過程序公正來實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，彌補(bǔ)實(shí)體法規(guī)定的不足。

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