簡論引入律師參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的價值

摘要：社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估是社會治理領(lǐng)域的重大制度性創(chuàng)新。但以政府為主導(dǎo)的自審自評的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估存在的缺陷也不斷出現(xiàn)。律師具有一定的專業(yè)知識，在解決社會矛盾，化解社會糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定方面具有無可比擬的優(yōu)勢，將律師作為第三方引入?yún)⑴c社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，有利于實(shí)現(xiàn)對政府自審自評的有效監(jiān)督，降低社會“維穩(wěn)”的成本，提高政府“維穩(wěn)”的效率，提高政府決策的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估；依法行政

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0136-02

作者簡介：蒲愛華（1971-），女，漢族，重慶人，本科，四川南充市委黨校，講師，四川銳思邦律師事務(wù)所，律師，研究方向：法學(xué)。

伴隨我國改革步入“深水區(qū)”，一些重大事項(xiàng)的強(qiáng)力推進(jìn)社會風(fēng)險(xiǎn)愈來愈大。未進(jìn)行科學(xué)論證、充分評估導(dǎo)致項(xiàng)目無法推進(jìn)的相關(guān)案例層出不窮。2005年，四川遂寧是全國最先開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的地方，在全國率先出臺了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測評估制度》。2005年到2011年六年時間內(nèi)，全國16個省級部門和28個省市自治區(qū)的406個市縣派干部到遂寧學(xué)習(xí)考察。后江蘇淮安、上海等地也開展了社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的試點(diǎn)工作。中央及時肯定并推廣了這些在實(shí)踐中行之有效的做法，要求逐步實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的“全覆蓋”。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為一項(xiàng)社會治理領(lǐng)域的重大制度性創(chuàng)新得以全國推廣。

一、政府“自評自審”的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估模式的弊端

近年來，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度的實(shí)行讓政府在維護(hù)社會穩(wěn)定方面取得了明顯作用，但是隨著社會不斷發(fā)生新的變化，公眾民主意識的高漲，對政府監(jiān)督的不斷加強(qiáng)，政府自審自評為主導(dǎo)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。

（一）政府“自評自審”的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估模式具有較強(qiáng)的形式化色彩

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估在實(shí)踐中逐漸建立起以政府為主導(dǎo)的“自評自審”模式，實(shí)踐操作中，具有較強(qiáng)的走形式走過場的色彩。

主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是生搬硬套，以假亂真。對于重大社會項(xiàng)目需要上級進(jìn)行審批的項(xiàng)目來不及或不想進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估，但是風(fēng)險(xiǎn)評估制度又是必須的情況下，政府往往并沒有嚴(yán)格按照既有的風(fēng)險(xiǎn)評估的程序進(jìn)行評估，而是對既有的模板生搬硬套，照搬照抄，因而缺乏科學(xué)性和真實(shí)性。

二是避重就輕，“選擇性評估”。對于風(fēng)險(xiǎn)評估較為麻煩的重大社會項(xiàng)目“繞路而行”，僅對社會民眾關(guān)注度較高的項(xiàng)目或者影響政府績效的重大社會項(xiàng)目進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)評估，從而變相的執(zhí)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。這種執(zhí)行的效果使得風(fēng)險(xiǎn)評估成為可有可無的點(diǎn)綴，變相的避開了社會監(jiān)督和民眾的質(zhì)疑，從而與風(fēng)險(xiǎn)評估的前置性原則背道而馳。

三是利益當(dāng)頭，“選擇性適用”。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果是多變的，政府根據(jù)相關(guān)的規(guī)定做出了一定的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，但是因?yàn)樵撛u估對政府即將進(jìn)行的社會項(xiàng)目產(chǎn)生不利的影響，政府就“選擇性適用”。對政府“胃口”的、有利的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估政府就采用，對不利的不加理睬。政府的“選擇性適用”造成風(fēng)險(xiǎn)“評估”與“執(zhí)行”成為兩套平行方案，對社會風(fēng)險(xiǎn)評估造成空置。

（二）模糊的風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)造成“規(guī)定”與“執(zhí)行”之間的沖突

目前我國社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的制度設(shè)計(jì)多為原則性的指導(dǎo)，對社會風(fēng)險(xiǎn)評估的規(guī)定過于原則和模糊，因而造成實(shí)踐中的“硬傷”，如主體交叉、主體責(zé)任缺位、主體委托爭議、“風(fēng)險(xiǎn)化解主體縱向錯位”等主體問題無法明晰。

過于原則性的規(guī)定讓執(zhí)行部門理解不一，處理方式方法比較混亂。以環(huán)境保護(hù)為例?！董h(huán)境影響評價法》所稱“環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，并針對性地提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策，同時進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度?！边@樣的法律規(guī)定立法本意在于對環(huán)境影響評價的內(nèi)容主要涉及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容，但是現(xiàn)在，環(huán)保部要求重大建設(shè)項(xiàng)目必須開展社會風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)際上背離了環(huán)境評估的技術(shù)性。地方行政機(jī)關(guān)更是偏離了環(huán)境影響評價法的立法本意，認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估屬于環(huán)境影響評價制度的重要組成部分，要求在做出環(huán)境影響評價的同時做出環(huán)境社會風(fēng)險(xiǎn)影響評價，將技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評估與社會風(fēng)險(xiǎn)評估的關(guān)系混淆。

缺乏統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)使得實(shí)踐中的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估基本處于因人而異、自行其是的狀態(tài)之中，同一事項(xiàng)不同人員很可能得出不同結(jié)論，越是基層越是亂象叢生。在這種情況下，評估者往往是誰給錢就給誰評出相對有利的結(jié)論，有些甚至完全被評估費(fèi)綁架。

（三）政府的考評問責(zé)機(jī)制造成評估的不易落實(shí)

維護(hù)社會穩(wěn)定始終是政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容。目前各地的“穩(wěn)評”考核工作一般由本地黨委“維穩(wěn)”機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施、督導(dǎo)，但是對于地方社會風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)工作而言，這部分的工作人員的數(shù)量和能力都受到一定的限制，因而很難承擔(dān)對政府維穩(wěn)效果的監(jiān)督，從而弱化了社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)有的價值和意義。各地方出現(xiàn)大量的在行政領(lǐng)導(dǎo)支持下采用內(nèi)部會議的形式進(jìn)行自我風(fēng)險(xiǎn)評估，對風(fēng)險(xiǎn)評估的技術(shù)性、科學(xué)性以及民主性并沒有充分的加以體現(xiàn)。內(nèi)部的自我風(fēng)險(xiǎn)評估造成了政府自上而下的領(lǐng)導(dǎo)式的自我評價，將“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”機(jī)制架空。而對于一旦發(fā)生社會穩(wěn)定事件，對對象的問責(zé)也成為政府社會風(fēng)險(xiǎn)評估考核機(jī)制的難題。

二、引入律師作為第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的價值

比較理想的評估機(jī)制是建立起多元主體協(xié)同評估模式。將具有專業(yè)知識的律師從業(yè)者引入到社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制中，對社會風(fēng)險(xiǎn)從法律角度進(jìn)行評估和預(yù)防，是目前建立多元化社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的重要舉措。

（一）律師作為第三方介入風(fēng)險(xiǎn)評估，有利于保持評估結(jié)果的獨(dú)立性與客觀性

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的主要任務(wù)是掌握信息、預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)，為決策提供參考。律師事務(wù)所是獨(dú)立于政府之外的第三方機(jī)構(gòu)，與政府之間并沒有直接的利益相關(guān)性，律師對自己以律所名義出具的評估報(bào)告的真實(shí)合法性要承擔(dān)法律責(zé)任，因而相對于政府自行進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評估而言，具有更強(qiáng)的客觀真實(shí)性。

律師參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主要通過委托協(xié)議介入，律師或者律師團(tuán)隊(duì)與政府之間簽訂委托協(xié)議，詳細(xì)約定政府委托的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的事項(xiàng)，明確雙方的權(quán)利責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)評估的具體事項(xiàng)。然后律師一方展開調(diào)查、做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并提出化解風(fēng)險(xiǎn)的措施，并根據(jù)合同約定內(nèi)容協(xié)助政府對社會事項(xiàng)進(jìn)行跟進(jìn)，例如采用走訪、調(diào)解等手段以中立的地位對政府與民眾之間進(jìn)行調(diào)停。律師作為第三方加入社會風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)中，通過事實(shí)調(diào)查，還原案件的真實(shí)面貌，而非作為政府的喉舌介入，這種超脫的身份對保持評估結(jié)論的客觀性，對政府的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀的預(yù)判，是必需的。

湖北省宜昌市司法局、市律師協(xié)會聯(lián)合在遠(yuǎn)安等地試點(diǎn)律師參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作，對遠(yuǎn)安市8起強(qiáng)拆案件由律師介入，加以調(diào)查，并對該決策進(jìn)行獨(dú)立的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。律師們通過大量的走訪，充分的聽取群眾的意見，運(yùn)用專業(yè)知識分析強(qiáng)拆可能造成的不穩(wěn)定因素，根據(jù)事實(shí)出具風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并提交給政府相關(guān)部門。政府在充分聽取律師的報(bào)告之后撤回既有的強(qiáng)拆方案，避免了群體性事件的發(fā)生，維護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定，同時也維護(hù)了廣大人民的利益，從而凸顯了律師在介入社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中的作用。

（二）律師參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，有利于搭建政府與民眾的溝通平臺，從源頭化解社會矛盾

政策的出臺或者政府決策的做出可能代表大多數(shù)人的利益，但是也可能會造成對部分人利益的損害，社會風(fēng)險(xiǎn)的評估需要將這種損害減少到最小，從而將潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣€(wěn)定因素。在不斷健全社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)感知的同時，將專業(yè)知識、風(fēng)險(xiǎn)評估認(rèn)證以及專家論證、實(shí)地走訪等形式結(jié)合，做到程序公正和規(guī)范，提高評估的科學(xué)性和有效性，從而實(shí)現(xiàn)由滅火式維穩(wěn)的“應(yīng)急管理”向?qū)L(fēng)險(xiǎn)的源頭治理、動態(tài)治理和全過程治理結(jié)合的“綜合風(fēng)險(xiǎn)治理”轉(zhuǎn)變。

維持律師社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性的必要環(huán)節(jié)是促進(jìn)公眾參與與溝通。公眾參與的方式多樣，而通過律師走訪調(diào)查反映民眾需求是其中重要的一種。風(fēng)險(xiǎn)評估體系的重要環(huán)節(jié)是充分聽取最廣泛民眾的意見，反映最廣泛民眾的需求，審查決策是否適應(yīng)最廣大群眾的利益需求，是否能夠得到最廣大人民群眾的理解和支持，對事項(xiàng)實(shí)施后可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，特別是對可能引發(fā)矛盾所涉及的人員數(shù)量、范圍作出準(zhǔn)確預(yù)測，確定與之相對的風(fēng)險(xiǎn)等級；審查其決策是否合乎法律、法規(guī)和政策規(guī)定，所涉及利益對象和范圍是否界定準(zhǔn)確，法律依據(jù)是否充足，重大項(xiàng)目是否經(jīng)過嚴(yán)格的審查報(bào)批。

近年來，全國各地律師作為第三方介入到社會風(fēng)險(xiǎn)評估中已經(jīng)成了一種潮流。律師一邊深入民眾聽取呼聲，一邊將這種呼吁反饋給政府，中立地提出相關(guān)的建議與意見，有助于政府與民眾之間的良性溝通，及時化解劍拔弩張的民眾與政府之間的關(guān)系，從而從源頭化解社會危機(jī)，維護(hù)社會穩(wěn)定。

（三）律師參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，有利于保持評估結(jié)果的專業(yè)性

目前各單位的評估人員亂象橫生，評估人員包括咨詢公司、維穩(wěn)辦工作人員、單位紀(jì)檢組長、辦公室主任，甚至包括一些實(shí)習(xí)大學(xué)生、臨時借調(diào)人員等，似乎沒有任何門檻和資格限制，關(guān)在辦公室，“復(fù)制”加“粘貼”就行了，似乎人人都可從事社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作。這顯然抹殺了社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的專業(yè)性與嚴(yán)肅性。

第三方評估是社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的必然方向。專業(yè)性是選擇第三方的重要原因。律師長期從事法律服務(wù)工作，律師隊(duì)伍中有多人擔(dān)任各級政府法律顧問，直接參與政府重大決策的前期論證和地方法規(guī)的調(diào)研出臺，完全有能力和條件參與重大決策事項(xiàng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主要圍繞合法性、合理性、可行性、可控性四個方面進(jìn)行評估，律師的專業(yè)素養(yǎng)及其社會經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)的咨詢公司相比更有優(yōu)勢，比起黨政部門更不用說了。

（四）律師參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)

2014年，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！痹撘?guī)定進(jìn)一步明確了社會風(fēng)險(xiǎn)評估的重要性，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估成為重大行政決策必經(jīng)的法定程序之一。

政府自評自審模式下的社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制混淆了政府的“運(yùn)動員”與“裁判員”兩者的角色和身份，社會風(fēng)險(xiǎn)被空置，僅僅保留形式，而不能解決問題，化解矛盾。律師參與社會穩(wěn)定的評估工作，通過事實(shí)的調(diào)查與法律的分析，發(fā)現(xiàn)決策前的法律障礙，為政府決策的合法性進(jìn)行事前審查，有利于推進(jìn)法治政府的建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)決策的合法與科學(xué)。

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