“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施“遇冷”的原因及對策淺析

余紅　周陽　姚利娟

【摘要】傳統(tǒng)的計(jì)劃生育政策已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今社會的發(fā)展，由此“單獨(dú)二孩”政策應(yīng)運(yùn)而生。新政迄今為止已經(jīng)在全國運(yùn)行，但是結(jié)果和政府預(yù)先設(shè)想的火熱場面不同，恰恰相反，在實(shí)施的過程中遭到了“遇冷”的尷尬場面。本文通過課題組實(shí)地的調(diào)研，對“單獨(dú)二孩”政策在實(shí)踐中遇到的問題和原因進(jìn)行了分析，并提出可行的建議。

【關(guān)鍵詞】單獨(dú)二孩 遇冷 原因 對策

單獨(dú)二孩，指政府制定的旨在鼓勵(lì)符合條件的夫妻生育兩個(gè)孩子的政策，只要夫妻雙方一人為獨(dú)生子女，即可生育兩個(gè)孩子。但是如果夫妻第一胎已經(jīng)生育了兩個(gè)及以上子女（如雙胞胎或多胞胎），就不符合政策。

20世紀(jì)70年代，我國迅速增加的人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間極度失衡，政府開始實(shí)行一對夫妻只能生一個(gè)孩子的計(jì)劃生育政策?！痘橐龇ā返诙l明確規(guī)定：“實(shí)行計(jì)劃生育”。計(jì)劃生育成為我國在基本國策之一，至今已經(jīng)30多年，政策深入人心，卻也成為人口發(fā)展“危險(xiǎn)信號”。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國勞動年齡人口比上年減少345萬人；預(yù)計(jì)2023年以后，年均減少約800萬人。勞動年齡人口減少，人口老齡化速度加快，中國的人口問題非常嚴(yán)峻。“單獨(dú)二孩”政策在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，醞釀初期就受到了各方的熱切期待和全面關(guān)注，人口專家和社會學(xué)家們希望能夠借此改善中國的人口環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展。2013年12月21日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》，12月28日，全國人大常委會通過了關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，“單獨(dú)二孩”政策開始試點(diǎn)運(yùn)行。

政策落地實(shí)施前，符合生育條件的夫妻大約有1100多萬對，但是從政策實(shí)施起截至2014年底，全國各地提出申請的總數(shù)不到100萬對，這還包括其中不符合條件的人數(shù)，如此算下來，真正從政策中獲利的夫妻實(shí)在是大大地少于預(yù)期。為何數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)？究竟是什么原因?qū)е隆皢为?dú)二孩”政策實(shí)施不力？

一、基于成都市新都區(qū)的調(diào)研

大熱的政策尷尬“遇冷”，引起了筆者的高度關(guān)注，專門成立了調(diào)研小組，課題小組選定成都市新都區(qū)為實(shí)地考察點(diǎn)，展開了一系列的調(diào)研。

在四川成都，“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)行時(shí)間為2014年3月27日，而據(jù)小組調(diào)研的新都區(qū)人口與計(jì)劃生育局的工作人員介紹，新都區(qū)符合“單獨(dú)二孩”生育政策夫妻的大約有9000對，但是截至2014年底，僅有859對夫妻提出申請，申請率不到38.6%。在調(diào)研中，許多夫妻認(rèn)為“單獨(dú)二孩”準(zhǔn)生證明申請和辦理程序復(fù)雜，有的則直接表示：“懶得生，太麻煩。”

課題小組對于不同年齡階段的不同人群進(jìn)行了調(diào)查，在接受調(diào)研采訪的100對夫妻中， 25歲到35歲階段的占64對，其中表示愿意生育的有18對，表示考慮的有26對，不愿意的有20對（見圖一）。35歲以上的有36對，其中表示有生育意愿的8對，表示考慮的有10對，明確表示不愿意的有18對（見圖二）。

雖然這是小范圍的調(diào)查，但因我們的調(diào)查對象涉及各個(gè)年齡段、各個(gè)階層，代表性強(qiáng)，所以仍具很大參考價(jià)值。表中的數(shù)據(jù)向我們顯示了“單獨(dú)二孩”政策出臺后多數(shù)符合條件的夫妻不愿意生，曾經(jīng)為國家和社會所期待的政策在實(shí)踐中“遇冷”。

二、“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施“遇冷”的原因分析

上世紀(jì)70年代，由于我國人口的迅速增加，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢及基礎(chǔ)配套設(shè)施等不完善的原因，政府決定實(shí)行一對夫妻只能生一個(gè)孩子的計(jì)劃生育政策。1982年，計(jì)劃生育成為基本國策，至今已經(jīng)實(shí)施33年，使我國人口增速急劇變緩。進(jìn)入二十一世紀(jì)，計(jì)劃生育政策作出了一系列的調(diào)整，特別是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，符合特殊情況的例如夫妻雙方均為獨(dú)生子女的可以提出申請，經(jīng)計(jì)劃生育管理部門批準(zhǔn)以后，可以生育第二個(gè)子女，但是必須符合生育間隔期等較為嚴(yán)苛的條件。然而，政策的微調(diào)沒能帶來生育率的提高。長期的低生育率導(dǎo)致人口比例嚴(yán)重失調(diào)，人口老齡化加劇，勞動人口大量減少。據(jù)2010年人口普查有關(guān)數(shù)據(jù)，80后總數(shù)是2.28億，90后是1.74億，00后是1.26億。90后比80后少30.68%，00后比90后少19.39%。這樣的數(shù)據(jù)無疑是讓人驚訝的，這樣的人口缺口最終會導(dǎo)致什么，想必國人都明白。那么為何單獨(dú)二孩這一鼓勵(lì)生育的政策出臺后響應(yīng)者人數(shù)不如預(yù)期呢？結(jié)合調(diào)研情況，筆者分析如下：

（一）“單獨(dú)二孩”申請程序復(fù)雜

從調(diào)研中得知，符合“單獨(dú)二孩”條件再生育申請的審批主要由本人（只能是女方）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）提出申請，若要辦理“單獨(dú)二孩”的準(zhǔn)生證，需要提交女方父母結(jié)婚證、女方父母身份證、女方父母戶口本、一胎子女的戶口本、一胎子女的準(zhǔn)生證、一胎子女的出生證明、夫妻雙方身份證、夫妻雙方戶口本等20多種證明。最不可思議的是，有關(guān)部門要求夫妻雙方單位提供頭婚一胎未收養(yǎng)領(lǐng)養(yǎng)證明。再婚或離異，甚至需要前任配偶開具這些證明。諸“證”具備，只是第一步，這才剛具備填寫二胎申請表的資格呢。怪不得許多夫妻在采訪中表示，要想生個(gè)孩子，你和你的證準(zhǔn)備好了嗎？

申請時(shí)需要在計(jì)生部門的網(wǎng)站上提前進(jìn)行預(yù)約，預(yù)約后需要等回復(fù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）審查后上報(bào)，縣（區(qū)、市）審批核準(zhǔn)發(fā)證。期間大約需要30天的時(shí)間，還不包括休息休假日。程序復(fù)雜、花費(fèi)時(shí)間長，給前來辦理手續(xù)的夫妻帶來極大的不便，也間接地打擊了符合申請條件的夫妻的生育熱情。

對于符合申請條件的夫妻，需要在女方戶籍所在地提出申請，而這恰恰限制了夫妻的生育條件。許多打工在外的夫妻，申請地點(diǎn)和工作地點(diǎn)沖突，申請極為不便。在100對接受調(diào)研的夫妻當(dāng)中，有14對夫妻是在新都區(qū)工作但是戶籍不在新都的務(wù)工者，他們表示，為了生孩子，需要回到老家，給自己現(xiàn)在的工作帶來很大的影響，所以，他們決定等過幾年再生，但是隨著年紀(jì)的增大，他們也極有可能選擇放棄這一機(jī)會。

（二）生育成本高，民眾生育熱情受阻

當(dāng)今的中國社會，養(yǎng)育孩子成本高昂。課題小組調(diào)研采訪過程中，西南石油大學(xué)的一位老師給我們算了一筆賬：一個(gè)孩子從出生到3歲，奶粉錢最少要2萬，然后從幼兒園到大學(xué)，只讀最普通的學(xué)校，光算學(xué)費(fèi)大約為10萬，加上平時(shí)孩子的資料費(fèi)、生活費(fèi)等等一系列費(fèi)用，把一個(gè)孩子培養(yǎng)到大學(xué)畢業(yè)，沒有40-50萬是不夠的。算上孩子平時(shí)的醫(yī)療費(fèi)用、娛樂花費(fèi)等等，可以想象需要多大一筆錢，而如此巨大的費(fèi)用，對于多數(shù)農(nóng)民階層、工薪階層的夫妻來說，無疑是橫亙眼前的巨大問題。對于許多符合條件的年輕80、90后夫妻，他們之中存在很多的“啃老族”、“月光族”，對于他們來說，養(yǎng)活自己都是個(gè)大問題，更不用說養(yǎng)育兩個(gè)孩子。

對于城市公務(wù)員、事業(yè)單位職工在內(nèi)的部分中產(chǎn)階層群體來說，他們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和撫育能力是整個(gè)社會最強(qiáng)的，對育兒質(zhì)量和生活品質(zhì)尤為關(guān)注，他們?yōu)楹⒆涌紤]得也更加長遠(yuǎn)，但是如今年齡大多已經(jīng)50歲以上，到了一個(gè)“特別想生卻不能生”的階段 。

（三）“只生一個(gè)”的觀念影響深遠(yuǎn)

對于父母來說，自從國家提倡晚婚晚育、少生優(yōu)生，一對夫妻只能生育一個(gè)子女的“計(jì)劃生育”政策實(shí)施33年以來，“只生一個(gè)好”的觀念也在廣大人民群眾心中根深蒂固。在城市中，許多人追求生活品質(zhì)，不愿意生育。而在廣大的農(nóng)村，父母不再把孩子當(dāng)做家中免費(fèi)的勞動力，多年前大生特生的現(xiàn)象越來越少。

父母讓孩子接受教育，一個(gè)就足夠養(yǎng)老防老，這使多年前農(nóng)村家庭多為3個(gè)及以上孩子的現(xiàn)象變得少之又少。這就又成為“單獨(dú)二孩”政策“遇冷”的一大原因。

三、解決“單獨(dú)二孩”政策“遇冷”的對策

在實(shí)地調(diào)研過程中，調(diào)研小組了解到多方面關(guān)于“單獨(dú)二孩”政策“遇冷”的原因，根據(jù)這些原因，筆者提出以下解決方法：

（一）放開申請地點(diǎn)限制

目前申請只能在女方戶籍所在地進(jìn)行，而很多不在戶籍所在地的就不能提出申請，這對于許多工作在外的夫妻來說是很大的阻礙。

筆者建議把唯一的申請地點(diǎn)放開到雙方戶籍所在地或者是經(jīng)常居所地，只要在一個(gè)地方就行。而且全國的戶籍管理系統(tǒng)是聯(lián)網(wǎng)的，也就不會存在在一地生育了二孩又在另外的地方再生育的鉆政策空子的現(xiàn)象。只要夫妻雙方愿意生孩子，就可以拿到指標(biāo)。如果當(dāng)事人夫妻向不同的地區(qū)的管理部門提出相同的申請，那么以第一個(gè)受理申請的地區(qū)為準(zhǔn)，排除其他地方的受理管轄。這種做法便于計(jì)生部門對“單獨(dú)二孩”申請的管理工作的開展，在一定的程度上能夠杜絕推諉、扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）簡化申請和審批程序，縮短審批期限

針對辦理申請審批手續(xù)復(fù)雜、花費(fèi)時(shí)間長的問題，新都區(qū)擬將以前整個(gè)過程中只有提出申請?jiān)诰W(wǎng)上預(yù)約，改變?yōu)樘峤徊牧弦苍诰W(wǎng)上進(jìn)行，然后計(jì)生部門的工作人員直接在網(wǎng)上進(jìn)行審查，符合條件的在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行通知，為了避免申請人未注意到消息的情況，還會專門電話聯(lián)系申請人，告知其是否符合生育二孩的條件。這體現(xiàn)了政府職能部門踐行“高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的依法行政的基本原則，充分利用現(xiàn)代的信息技術(shù)，簡化行政審批程序。當(dāng)然縮短審批期限，也是極有必要的。

（三）政府優(yōu)化社會公共服務(wù)體系

政府作為政策的制定者，針對“二孩”生下來容易養(yǎng)起來難的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化社會福利政策。對于生育“單獨(dú)二孩”的夫妻給予每月一定量的補(bǔ)助，以幫助其能夠順利的撫育孩子。而在孩子的教育花費(fèi)問題上，政府更應(yīng)該提高公共教育水平，降低教育成本。另外，許多符合條件的女性年紀(jì)偏大，生育比較危險(xiǎn)。政府可以出臺政策開通孕婦專用綠色通道，減免這些婦女到醫(yī)院進(jìn)行定時(shí)身體檢查的費(fèi)用，指導(dǎo)孕婦進(jìn)行科學(xué)的身體保養(yǎng)和孕期保健。

（四）加大政策的推廣和宣傳力度

目前，“單獨(dú)二孩”政策在各個(gè)省市的推廣力度還不夠，有的信息閉塞的地方對于政策的了解相當(dāng)缺乏，政府應(yīng)當(dāng)加大力度，運(yùn)用不同的宣傳方式，使“單獨(dú)二孩”政策能夠深入廣大人民群眾，使他們了解并接受這一政策。

新都區(qū)人口與計(jì)劃生育局結(jié)合地區(qū)實(shí)際并借鑒了其他地區(qū)的做法，廣泛開展了宣傳活動。一是發(fā)動大面積的廣告宣傳，在公交車、廣告牌、路口大屏幕上植入“二孩政策”的宣傳標(biāo)語。二是成立一支專門的宣傳隊(duì)伍，深入社區(qū)和農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地演講和宣傳，發(fā)放宣傳手冊，“一對一”解答當(dāng)?shù)厝罕姷囊苫蟆Ｍㄟ^這樣的大力宣傳，新都區(qū)2015年上半年收到了1833份申請，是2014年度全年申請數(shù)的兩倍有余。這說明，新都區(qū)的宣傳工作經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，可以在全國范圍內(nèi)推廣。

“單獨(dú)二孩”政策的提出適應(yīng)了我國新形勢下對人口政策的新要求。為了使“單獨(dú)二孩”政策適應(yīng)社會的發(fā)展，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建更加高效便民的計(jì)劃生育管理機(jī)制，優(yōu)化社會公共服務(wù)體系，這樣我國人口的可持續(xù)發(fā)展將得以實(shí)現(xiàn)，為“中國夢”的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。

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[6]騰訊網(wǎng).“單獨(dú)二孩”沒人生尷尬了誰.騰訊評論，2014.

作者簡介：余紅，西南石油大學(xué)法學(xué)院副教授；周陽，姚利娟，西南石油大學(xué)學(xué)生