國(guó)有土地租賃要明晰的幾個(gè)問(wèn)題

閆擁軍 蔡一星

1999年1月l日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，國(guó)有土地有償使用的方式包括：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓；（二）國(guó)有土地租賃；（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。同年7月下達(dá)了《關(guān)于印發(fā)<規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)>的通知》，這標(biāo)志國(guó)有土地租賃制度作為一種新的土地有償使用制度被明確提出。在這之后，江蘇、上海、河南、河北、浙江、四川、青島等省市先后制定并頒布了各自的有關(guān)國(guó)有土地租賃的規(guī)范，并正式開(kāi)始作為土地出讓方式的一種補(bǔ)充在全國(guó)范圍實(shí)施。

然而，國(guó)有土地租賃作為一種土地有償使用的方式出現(xiàn)較晚，發(fā)展不成熟，在實(shí)踐中仍存在許多模棱兩可的地方，作者在下文就其基本問(wèn)題進(jìn)行探討。

國(guó)有土地租賃與使用權(quán)

出租的區(qū)別

國(guó)有土地租賃和國(guó)有土地使用權(quán)出租都使用了出租、租金這樣的措辭，容易使人混淆兩者的定義。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)有土地租賃的定義是國(guó)家將國(guó)有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。兩者主要有以下區(qū)別：

第一，所處的土地市場(chǎng)不同。國(guó)有土地租賃屬于土地一級(jí)市場(chǎng)；國(guó)有土地使用權(quán)出租屬于土地二級(jí)或者三級(jí)市場(chǎng)。

第二，法律關(guān)系主體不同。國(guó)有土地租賃的主體是土地所有者與土地使用者。國(guó)有土地使用權(quán)出租是在土地使用者之間進(jìn)行，其出租人是通過(guò)劃撥、出讓（或轉(zhuǎn)讓）取得土地使用權(quán)的受讓人；承租人為取得一定年限的土地及地上建筑物、其他附著物的全部或者一部分的使用權(quán)，并定期向出租人支付租金的行為主體。

第三，土地使用者的權(quán)益不同。根據(jù)《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》的規(guī)定，以國(guó)有土地租賃方式取得承租土地使用權(quán)的承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，必須依法登記。

租賃期限應(yīng)依據(jù)《合同法》規(guī)定

《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》第四條規(guī)定國(guó)有土地租賃可以根據(jù)具體情況實(shí)行短期租賃和長(zhǎng)期租賃。對(duì)短期使用或用于修建臨時(shí)建筑物的土地，應(yīng)實(shí)行短期租賃，短期租賃年限一般不超過(guò)5年；對(duì)需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長(zhǎng)期使用的土地，應(yīng)實(shí)行長(zhǎng)期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長(zhǎng)租賃期限不得超過(guò)法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年期。根據(jù)此條的規(guī)定，租期最長(zhǎng)可以達(dá)到70年。

而根據(jù)《合同法》第二百一十四條的規(guī)定，租賃期限不得超過(guò)20年。超過(guò)20年的，超過(guò)部分無(wú)效。租賃期間屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同，但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過(guò)20年。根據(jù)此條規(guī)定，租賃期限最長(zhǎng)不能超過(guò)20+20=40年。

《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》屬于國(guó)土資源部發(fā)布的部門規(guī)范性文件，《合同法》為全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的法律。根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，國(guó)有土地租賃期限應(yīng)根據(jù)《合同法》20年的規(guī)定實(shí)施。

此外，國(guó)土資源部土地利用司關(guān)于租賃期限的回復(fù)中明確表示國(guó)有土地租賃合同約定的租賃期限不僅要受土地使用年限的限制，也要受《合同法》的約束，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。租賃期滿，如要繼續(xù)使用土地的，雙方可以按照《合同法》和《關(guān)于印發(fā)〈規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)〉的通知》的規(guī)定續(xù)訂租賃合同。

綜上，作者認(rèn)為《合同法》中有關(guān)于租賃最長(zhǎng)期限20年的規(guī)定為強(qiáng)行法，適用于國(guó)有土地租賃合同。

租賃合同費(fèi)用繳納方式及數(shù)額

年租制是國(guó)有土地使用權(quán)租賃制度的具體實(shí)現(xiàn)形式，是指政府以土地所有者的身份將國(guó)有土地使用權(quán)出租給土地使用者，并向土地使用者（承租人）按年收取租金的行為。其基本特征是”按年交租”“長(zhǎng)期承租”“定期調(diào)租”。但實(shí)踐中國(guó)有土地租賃可按月、按季、按年繳納土地租金。

《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》第二條規(guī)定，國(guó)有土地租賃，可以采用招標(biāo)、拍賣或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣方式。采用雙方協(xié)議方式出租國(guó)有土地的租金，不得低于出租底價(jià)和按國(guó)家規(guī)定的最低地價(jià)折算的最低租金標(biāo)準(zhǔn)。第三條規(guī)定，國(guó)有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相均衡。承租人取得土地使用權(quán)時(shí)未支付其它土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按全額地價(jià)折算；承租人取得土地使用權(quán)時(shí)支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按扣除有關(guān)費(fèi)用后的地價(jià)余額折算。采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長(zhǎng)期租賃的，應(yīng)在國(guó)有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和調(diào)整方式。

國(guó)有土地租賃與土地

出讓方式的對(duì)比

土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》中規(guī)定國(guó)有土地租賃是出讓方式的補(bǔ)充，當(dāng)前應(yīng)以完善國(guó)有土地出讓為主。對(duì)原有建設(shè)用地，法律規(guī)定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實(shí)行有償使用，也不實(shí)行租賃。對(duì)因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃。對(duì)于新增建設(shè)用地，重點(diǎn)仍應(yīng)是推行和完善國(guó)有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補(bǔ)充。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，無(wú)論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實(shí)行出讓，不實(shí)行租賃。

在繳納費(fèi)用方面，年租制是國(guó)有土地使用權(quán)租賃制度的具體實(shí)現(xiàn)形式，土地使用者可以按月、按季、按年繳納土地租金；批租制是國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的具體實(shí)現(xiàn)形式，而且土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可請(qǐng)求違約賠償。因此，租賃方式更適用于經(jīng)濟(jì)能力一般的企業(yè)，不會(huì)對(duì)企業(yè)造成過(guò)高的投資壓力。

在使用權(quán)年限方面，以租賃方式取得國(guó)有土地會(huì)受到《合同法》關(guān)于最長(zhǎng)租賃期限20年的規(guī)定，而以出讓方式取得的國(guó)有土地的最長(zhǎng)使用年限不受《合同法》約束，其中居住用地70年，工業(yè)用地50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年，綜合或者其他用地50年。

在使用者權(quán)利義務(wù)方面，國(guó)有土地的承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，但須經(jīng)登記。在使用年期內(nèi)，承租人有優(yōu)先受讓權(quán)，租賃土地在辦理出讓手續(xù)后，終止租賃關(guān)系。國(guó)有土地的受讓者在其使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。

反觀實(shí)踐，深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)對(duì)于短期使用或用于修建臨時(shí)建筑物的土地實(shí)行租賃，租賃年限為5至20年。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐案例，國(guó)有土地租賃方式適合于短期建設(shè)、經(jīng)濟(jì)承受能力一般企業(yè)。

租賃期限屆滿后地上物的處理

《物權(quán)法》第一百四十九條將建設(shè)用地分為住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地。對(duì)于住宅建設(shè)用地期限屆滿，該條規(guī)定自動(dòng)續(xù)期，也即地上物還歸原所有人所有。對(duì)于非住宅建設(shè)用地期限屆滿需續(xù)期.依照法律規(guī)定辦理。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條的規(guī)定。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期屆滿會(huì)出現(xiàn)兩種情形：1、申請(qǐng)續(xù)期被批準(zhǔn)；2、申請(qǐng)續(xù)期未被批準(zhǔn)或沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期。

第一種情形，若續(xù)期被批準(zhǔn)，則地上物的所有權(quán)仍歸原所有人所有。第二種情形是申請(qǐng)續(xù)期未被批準(zhǔn)，或者沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期，根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定，如果雙方有約定，從約定，如果沒(méi)有約定或約定不明，依照法律法規(guī)。《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》即規(guī)定了對(duì)地上物的處理方式。

《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》第七條規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的承租土地使用權(quán)，在租賃合同約定的使用年限屆滿前不收回；因社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，應(yīng)對(duì)承租人給予合理補(bǔ)償。承租土地使用權(quán)期滿，承租人可申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)予以批準(zhǔn)。未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，承租土地使用權(quán)由國(guó)家依法無(wú)償收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)土地原狀。

經(jīng)過(guò)以上探討，不難看出國(guó)有土地租賃有效地彌補(bǔ)了土地出讓方式的不足，作為一種新興取得土地使用權(quán)的方式，其充分滿足了短期建設(shè)、中小企業(yè)的需求。

（作者：盈科律師事務(wù)所高級(jí)合伙人，盈科（北京）業(yè)務(wù)指導(dǎo)委員會(huì)執(zhí)行主任）