轉(zhuǎn)型期中國旅游行業(yè)協(xié)會法人治理機制研究

徐虹 劉海玲

[摘要]行業(yè)協(xié)會作為政府和市場之外的第三方組織，一直助推著旅游業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了不可替代的作用。目前中國正值旅游公共管理體制轉(zhuǎn)型、市場經(jīng)濟體制深化的時期，外部環(huán)境已然發(fā)生變化，協(xié)會組織原有的治理結(jié)構(gòu)和治理機制與其極不匹配，建立完善的行業(yè)協(xié)會內(nèi)部法人治理機制是個緊迫而又明確的課題。調(diào)研組通過對全國31個省、市、自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、副省級和計劃單列市的旅游協(xié)會及部分非正式旅游協(xié)會的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)中國旅游類行業(yè)協(xié)會存在層級不清晰、公信力不足、治理結(jié)構(gòu)薄弱、治理機制不健全等治理失靈問題。該研究在治理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出適合中國當前國情和旅游業(yè)現(xiàn)實的法人治理機制模型。

[關(guān)鍵詞]旅游業(yè)；行業(yè)協(xié)會；法人治理

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2016）05-0089-12

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2016.05.015

引言

旅游行業(yè)協(xié)會是介于政府和旅游市場之間的非營利組織，是旅游公共供給的主體之一。交易成本理論認為行業(yè)協(xié)會等非營利組織在公共供給中比政府更節(jié)約交易成本，從而成為公共管理中更為有效的制度安排[1]。西方發(fā)達國家的實踐表明，旅游行業(yè)協(xié)會是旅游公共管理目標實現(xiàn)的有效工具[2]。中國旅游行業(yè)協(xié)會經(jīng)過近30年的培育和發(fā)展，已經(jīng)遍布全國31個省區(qū)市、涵蓋了90%以上的城市，具備了提供政府決策咨詢、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、推進行業(yè)自律、維護合法權(quán)益、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本功能[3]，但功能發(fā)揮有限，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和機制薄弱。2014年10月20日，西雙版納旅游協(xié)會因涉嫌壟斷擾亂市場被責令整改。在當?shù)卣毮苻D(zhuǎn)移，將信息中心移交旅游協(xié)會后，西雙版納旅游協(xié)會卻將此信息權(quán)變向作為套利的工具，壟斷旅游市場，引發(fā)與會員企業(yè)的沖突。從這個事件可以看出，西雙版納旅游協(xié)會因內(nèi)部缺乏科學、有序的組織和運行規(guī)則，當外部環(huán)境發(fā)生變化，政府將職能移入行業(yè)協(xié)會，協(xié)會卻無力承接，反而成為將此權(quán)力變異的幕后推手。

十八大及三中全會明確了市場在資源配置中起決定性作用，開啟了民主化政權(quán)、法制化社會深化改革的新一輪轉(zhuǎn)型。在公共管理中，政府不斷簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)移職能，小政府、大社會的改革目標為行業(yè)協(xié)會等社會組織帶來了發(fā)展契機。旅游業(yè)是我國市場化程度較高的行業(yè)，也非國民經(jīng)濟中必須由政府控制的天然壟斷行業(yè)，對政府的依賴程度相對較小。旅游行業(yè)協(xié)會也是我國行業(yè)協(xié)會中最早成立的一批，在旅游公共管理中發(fā)揮著不可替代的作用。新常態(tài)下，旅游業(yè)進入了大眾需求膨脹期，成為名副其實的民生產(chǎn)業(yè)，而旅游公共供給卻相對滯后，需要行業(yè)協(xié)會不斷增強優(yōu)化其功能作用，這必然要求其建立有效的內(nèi)部治理機制。行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理主要指建立法人治理機制，包括組織機構(gòu)和運行機制[4]。如何借轉(zhuǎn)型期的契機完善我國旅游行業(yè)協(xié)會的法人治理機制，構(gòu)建有針對性的治理機制改革路徑，即是本課題的研究內(nèi)容。

1研究基礎(chǔ)

1.1文獻回顧

旅游行業(yè)協(xié)會治理存在兩方面涵義：一是旅游行業(yè)協(xié)會作為旅游公共管理的主體之一，成為旅游目的地治理的參與者，提供公共產(chǎn)品、服務(wù)及針對會員的俱樂部產(chǎn)品[5]，體現(xiàn)的是治理功能；二是旅游行業(yè)協(xié)會的組織治理問題，可分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理在于利益相關(guān)者的協(xié)同治理；內(nèi)部治理則主要指自主治理，即建立有效的法人治理機制。

20世紀90年代治理理論被引入旅游業(yè)后，目的地治理中社會組織的作用開始受到廣泛關(guān)注。國外學者基于資源依賴理論、利益相關(guān)者理論、社會治理理論、協(xié)同治理等理論，運用案例研究等方法，得出了不斷突出社會組織治理貢獻的結(jié)論：從目的地治理需要多元主體[6]，到強調(diào)政府與社會組織的協(xié)同治理[7]，再到目的地治理是以政府以外的社會自組織為核心的[8]觀點，研究領(lǐng)域覆蓋目的地規(guī)劃、目的地營銷、可持續(xù)發(fā)展、目的地競爭力、社區(qū)旅游、旅游扶貧等多個方面。國內(nèi)研究相對滯后，因體制環(huán)境不同，國內(nèi)學者對行業(yè)協(xié)會等社會組織在旅游公共管理中的角色定位從未撼動政府的核心地位，但在鄉(xiāng)村/民族地區(qū)旅游治理[9]、旅游景區(qū)/度假區(qū)治理[10]、生態(tài)旅游治理[11]等主題研究中，研究者已經(jīng)開始關(guān)注旅游協(xié)會在治理中的差異性優(yōu)勢。

遺憾的是，目前對旅游協(xié)會內(nèi)部治理的研究還非常匱乏。從行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理的文獻來看，國外從早期法律規(guī)制與自治的比較研究[12]，到自治機制及效率績效[13]研究較為深入。但國外研究大都基于完善的法人制度環(huán)境，近年來更多聚焦行業(yè)協(xié)會董事會的功能和運作[14-15]，而我國并沒有這一基礎(chǔ)，因此國內(nèi)學者一直以來的研究重點在于政府與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系。隨著中國經(jīng)濟體制、社會治理方式的轉(zhuǎn)變，我國學者意識到行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部法人治理機制是決定其績效乃至成敗的關(guān)鍵因素[4]，后雙重管理體制時代，需要通過完善的法人治理結(jié)構(gòu)來提升行業(yè)協(xié)會的組織能力[16]。

與西方國家不同，中國的社團組織并不是在國家與社會分權(quán)的基礎(chǔ)上建立起來的[17]，有其特殊的發(fā)展軌跡，轉(zhuǎn)型期旅游行業(yè)協(xié)會的外部環(huán)境正在發(fā)生變化（制度變遷、旅游業(yè)新特征），研究其內(nèi)部治理如何與外部環(huán)境匹配是一個具有強烈現(xiàn)實和理論意義的主題。

1.2相關(guān)概念界定

旅游行業(yè)協(xié)會即旅游類行業(yè)協(xié)會，包括旅游供應鏈條上各相關(guān)要素組建的細分行業(yè)協(xié)會。旅游行業(yè)協(xié)會迄今尚未達成科學定義，一般來講，旅游行業(yè)協(xié)會是由旅游經(jīng)營者在自愿基礎(chǔ)上為了共同利益組成的民間社會性團體[18]。從國外研究看，旅游行業(yè)協(xié)會是在目的地治理出現(xiàn)權(quán)利多向度特征后，作為多元治理主體的一份子登上舞臺的[19]。目前，國內(nèi)學術(shù)界對旅游行業(yè)協(xié)會的研究處于起步階段，“旅游”與“行業(yè)協(xié)會”尚未轉(zhuǎn)化成一個概念，已有的研究多是對行業(yè)協(xié)會進行旅游行業(yè)領(lǐng)域歸屬而已，其中部分原因在于旅游行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理的基本問題不清。

旅游行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理主要指建立法人治理機制，即旅游行業(yè)協(xié)會作為獨立的法人，不依賴政府而進行自治。法人治理的核心在于通過明確法人的組織機構(gòu)和運行機制，形成利益相關(guān)者責權(quán)利相互制衡的關(guān)系[4]。行業(yè)協(xié)會法人治理具體表現(xiàn)為會員大會、理事會、監(jiān)事會和秘書處等機構(gòu)權(quán)利分配和相互制約的制度安排。旅游行業(yè)協(xié)會法人治理的主體以會員企業(yè)（旅游經(jīng)營者）和政府為主，廣義范圍涉及到旅游者、當?shù)鼐用竦?，治理客體即對協(xié)會管理層的監(jiān)督與制約。旅游行業(yè)協(xié)會法人治理遵循一般行業(yè)協(xié)會弱型治理、民主治理[20]的規(guī)律，同時因產(chǎn)業(yè)特點不同，表現(xiàn)出以下特征：首先，旅游行業(yè)由大量中小企業(yè)組成，這一行業(yè)結(jié)構(gòu)特征對協(xié)會的聚合能力產(chǎn)生影響，從而使協(xié)會面臨更大的集體行動難題[21]；其次，旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強，為減少負外部性的發(fā)生，必須提高協(xié)會的自律功能，這對協(xié)會內(nèi)部監(jiān)督機制提出更高要求；再次，旅游業(yè)是經(jīng)濟自由度指數(shù)較高的行業(yè)，市場化的運作容易致使協(xié)會內(nèi)部出現(xiàn)精英依賴和大企業(yè)控制的現(xiàn)象；最后，旅游業(yè)的文化福祉功能決定了協(xié)會法人治理中政府介入的必要性。

2中國旅游行業(yè)協(xié)會法人治理改革的演進

行業(yè)協(xié)會作為一種制度安排，對國家體制、社會治理能力、市場化程度、行業(yè)發(fā)展水平等外部環(huán)境的依存度很大?，F(xiàn)代史上中國旅游行業(yè)協(xié)會是為適應市場化的發(fā)展，伴隨旅游業(yè)從外事接待功能到經(jīng)濟功能轉(zhuǎn)型，在計劃經(jīng)濟體制下自上而下組建的。協(xié)會功能發(fā)揮以政府授命為主，并不曾真正擁有法人地位，也無從談起法人治理問題。

20世紀90年代以來，作為對市場經(jīng)濟體制改革的制度回應，國務(wù)院提出“按行業(yè)管理”的新思路。旅游管理體制漸漸從企業(yè)直接管理轉(zhuǎn)向行業(yè)間接管理，突出了行業(yè)協(xié)會等自治組織在行業(yè)管理中的協(xié)調(diào)服務(wù)功能。旅游行業(yè)協(xié)會自此開啟民政部門和旅游主管單位雙重管理的模式，此時協(xié)會章程中大多制定了會員大會、理事會等組織機構(gòu)和負責人產(chǎn)生、罷免的細則，但協(xié)會的內(nèi)部運行機制仍然沿襲傳統(tǒng)的行政管理風格，導致產(chǎn)權(quán)不清、責任不明，距離法人治理的要求甚遠。內(nèi)部治理的薄弱顯示出協(xié)會在公共管理中功力不足，其治理能力一直被業(yè)界和學界所詬病。以上問題的原因，一方面在于制度供給和政府賦權(quán)不足；二是旅游業(yè)的發(fā)展和市場化不充分。

轉(zhuǎn)型期中國旅游行業(yè)協(xié)會的外部環(huán)境已然發(fā)生變化。旅游業(yè)成為民生產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)功能更加全面，市場更加開放，信息技術(shù)更是催生許多旅游新現(xiàn)象，傳統(tǒng)的行政管理體制已經(jīng)不適應新的市場需求，以政府為核心的具有多元主體特征的旅游公共管理體制正在構(gòu)建。從頂層設(shè)計看，旅游行業(yè)協(xié)會已被納入到促進旅游管理體制改革的框架中①，政府職能不斷被轉(zhuǎn)移，這對旅游行業(yè)協(xié)會組織治理提出了新的要求，舊有的行政色彩濃厚的行業(yè)協(xié)會治理模式正在被打破②。2015年7月，《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的出臺加速了行業(yè)協(xié)會去行政化的進度，明確提出“行業(yè)協(xié)會要按照建立現(xiàn)代社會組織的要求，建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)”。

3中國旅游行業(yè)協(xié)會法人治理現(xiàn)狀

3.1方法選擇

本研究是關(guān)于“如何做（how）”的問題，故采用質(zhì)性研究方法。具體而言，主要用到文本分析法、內(nèi)容分析法和類屬分析法3種[22]。文本分析法是指對與研究對象有關(guān)的文字資料本身的文字、符號及語境進行解析、評價、歸類。在本研究中用于對協(xié)會內(nèi)部資料及媒體信息等二手資料的歸類整理。內(nèi)容分析法是指從資料中提煉出與研究問題相關(guān)的核心內(nèi)容，并找出其中的規(guī)律，進一步深層次分析內(nèi)容包含的意義，內(nèi)容分析包含部分量化分析。此方法用于本研究調(diào)查問卷及訪談資料的分析。類屬分析法是指按照一套標準化的規(guī)則將資料分門別類的歸屬到適當?shù)膯卧?，并對類別單元賦予抽象邏輯術(shù)語的過程。這一方法貫穿整個研究過程。

3.2數(shù)據(jù)獲取

由中國旅游協(xié)會和筆者所在團隊組成的調(diào)研組于2014年4月至2015年3月對全國31個省、市、自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、副省級和計劃單列市的旅游協(xié)會及部分非正式旅游協(xié)會組織進行了關(guān)于改革的調(diào)研。數(shù)據(jù)獲取主要有以下幾種方式：（1）調(diào)查問卷，主要對目前各省級旅游協(xié)會的組織架構(gòu)、規(guī)章制度、領(lǐng)導組成、換屆問題、分支機構(gòu)及專業(yè)協(xié)會情況、工作人員情況、開展工作情況進行了解。（2）半結(jié)構(gòu)化的深度訪談，訪談對象為部分協(xié)會的秘書長（因為秘書長更為了解協(xié)會的具體運作情況），訪談時間為2～3小時，訪談內(nèi)容為協(xié)會的改革情況（是否與政府脫鉤、承接政府職能方面、改革后的體制機制及業(yè)務(wù)擴展方面、會費收繳、財務(wù)制度、改革面臨的困難等），調(diào)研組對所有訪談進行了錄音，最終整理成5.6萬文字。（3）2015年3月，全國旅游協(xié)會調(diào)研座談交流會的匯報內(nèi)容，調(diào)研組對此進行了統(tǒng)計整理，形成文字14.7萬字。（4）協(xié)會的檔案資料、社會媒體信息。

3.3研究對象

研究對象包括：綜合性旅游行業(yè)協(xié)會、旅游專業(yè)協(xié)會、分會和專業(yè)委員會、旅游類非注冊協(xié)會或商會組織（沿用國務(wù)院2007年36號文件的叫法，行業(yè)協(xié)會和商會在本研究中統(tǒng)稱為“行業(yè)協(xié)會”）。

綜合性旅游行業(yè)協(xié)會：是由中國旅游行業(yè)的有關(guān)社團組織和企事業(yè)單位在平等自愿的基礎(chǔ)上組成的，是非營利性的社會組織，具有獨立的社團法人資格。綜合性旅游行業(yè)協(xié)會存在不同行政級別區(qū)域內(nèi)，往往下轄專業(yè)協(xié)會或分會等。

旅游專業(yè)協(xié)會、分會和專業(yè)委員會：專業(yè)協(xié)會和分會往往因旅游行業(yè)內(nèi)的細分行業(yè)而產(chǎn)生，如飯店協(xié)會、旅行社協(xié)會、景區(qū)協(xié)會等。大部分專業(yè)協(xié)會、分會和專業(yè)委員會受本系統(tǒng)內(nèi)綜合性旅游協(xié)會掌控，部分專業(yè)協(xié)會為民政部門注冊的一級法人團體組織，分會和專業(yè)委員會多為二級機構(gòu)，非法人組織。

旅游類非注冊協(xié)會或商會組織：旅游行業(yè)內(nèi)自然人、民營企業(yè)等自發(fā)組建，未在民政部門登記注冊的，因地域或細分行業(yè)而組成有共同利益訴求的共同體。

3.4數(shù)據(jù)分析

3.4.1因產(chǎn)權(quán)構(gòu)成不同，旅游協(xié)會治理結(jié)構(gòu)差異較大

產(chǎn)權(quán)是各利益主體建立權(quán)責利關(guān)系的基礎(chǔ)，是組織治理的前提。旅游行業(yè)協(xié)會財產(chǎn)來源主要有會費、捐贈、政府資助、承辦政府部門委托事項獲得的服務(wù)費、在核準的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動或服務(wù)的收入[23]。因此理論上講，協(xié)會的財產(chǎn)所有者由會員、政府和捐贈者共同組成，但因協(xié)會公共職能的屬性，政府和捐贈者讓渡財產(chǎn)所有權(quán)給協(xié)會，同時放棄剩余索取權(quán)和控制權(quán)，所以會員企業(yè)理應成為最主要的產(chǎn)權(quán)所有者。旅游業(yè)以市場需求為導向，在與市場經(jīng)濟體制契合的過程中，中國旅游業(yè)的發(fā)展很不均衡，旅游行業(yè)協(xié)會完全耦合這一規(guī)律。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在市場經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，旅游行業(yè)協(xié)會已經(jīng)完成與政府的脫鉤，在產(chǎn)權(quán)構(gòu)成中以會費和服務(wù)費為主，基本實現(xiàn)了民間組織的性質(zhì)歸屬，形成法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架。而在市場經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，旅游行業(yè)協(xié)會仍然依附政府，政府對產(chǎn)權(quán)的讓渡并不充分，且同時擁有絕對控制權(quán)，產(chǎn)權(quán)構(gòu)成中以政府撥款為主，法人治理結(jié)構(gòu)嚴重異化。截至2014年底（表1），政府控制型協(xié)會仍然占據(jù)絕對多數(shù)（78.2%），因為政府對協(xié)會的絕對掌控，協(xié)會內(nèi)部不存在真正意義上的理事會和監(jiān)事會。隨著管理體制的轉(zhuǎn)變，控制型協(xié)會可以循序漸進，按照控制型—弱控制型—去控制型的路線，完成民間組織的蛻變。

3.4.2委托-代理關(guān)系缺乏效力，旅游協(xié)會運行機制不暢

委托-代理關(guān)系是行業(yè)協(xié)會法人治理的主線[24]，其本質(zhì)在于通過制度設(shè)計由代理人最大限度地實現(xiàn)委托人之利益。我國旅游行業(yè)協(xié)會法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷在于委托-代理關(guān)系中權(quán)力制衡機制的缺失。首先，內(nèi)部科層組織關(guān)系不明確，會員大會、理事會、監(jiān)事會、執(zhí)行層究竟是層層隸屬還是相互制約？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省級旅游協(xié)會會長由在職公務(wù)員擔任的超過70%，公務(wù)員本身就是政府監(jiān)管的代表，因此形成一種難以制約的權(quán)力。同時，監(jiān)事會并不真正擁有彈劾理事會成員的權(quán)力，大都虛設(shè)，會員企業(yè)也難以對管理層進行有效監(jiān)督[25]。其次，內(nèi)部人控制現(xiàn)象較為嚴重，民主化程度不高。內(nèi)部人控制表現(xiàn)為會員權(quán)利不平等，按照繳納會費或其他資產(chǎn)的數(shù)額及在行業(yè)內(nèi)的資歷進行排序。旅游行業(yè)進入門檻低，以中小企業(yè)為主，協(xié)會內(nèi)多數(shù)會員企業(yè)不具備與“內(nèi)部人”抗衡的資本，進而治理動機進一步弱化，協(xié)會民主化的形式大過內(nèi)容。最后，精英依賴遏制協(xié)會內(nèi)部監(jiān)督制約機制的有效運轉(zhuǎn)。因為旅游活動的綜合性和復雜性，對協(xié)會管理層的社會資本要求較高，行業(yè)精英鳳毛麟角，其憑借強大的行業(yè)影響力和經(jīng)濟實力使協(xié)會對其依賴的程度不斷強化，監(jiān)督制約機制失效。調(diào)研得知，旅游協(xié)會按時換屆的只占到三成，且以北京、廣東、上海等旅游業(yè)相對發(fā)達地區(qū)為主，精英依賴成為一種常態(tài)。

3.4.3旅游協(xié)會法人治理困境

轉(zhuǎn)型期，協(xié)會法人治理的有效構(gòu)建除了面臨一些老問題，如協(xié)會對政府的依賴性太強，導致協(xié)會的功能定位不明確、公信力弱外，協(xié)會之間的關(guān)系不明朗、運行經(jīng)費嚴重不足、專職工作人員配比和上升通道受阻、他律機制不健全等問題都嚴重影響協(xié)會的改革和發(fā)展。從表2可以看出，運行經(jīng)費是協(xié)會治理改革面臨的最大困難（提及頻率42%），其次為工作人員問題（29%）和協(xié)會地位及職能作用（22.6%）。

4轉(zhuǎn)型期中國旅游行業(yè)協(xié)會法人治理機制的重構(gòu)

基本原則：首先，轉(zhuǎn)型期目的地治理要求旅游公共管理模式向市場化的范式轉(zhuǎn)換，這必然要求行業(yè)協(xié)會的法人治理機制具有市場導向。其次，西方國家的行業(yè)協(xié)會是制約政府權(quán)力的組織力量，而我國協(xié)會的治理目標納入政府目標體系，且制度演進路徑不同，不可盲目照搬。最后，靈活性原則。我國旅游協(xié)會的發(fā)展極不均衡，要按照現(xiàn)實情況，分地區(qū)分階段有針對性地治理。

4.1旅游行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的改革

4.1.1協(xié)會間組織結(jié)構(gòu)的治理

中國旅游行業(yè)協(xié)會與國外發(fā)達國家的不同，橫向細分行業(yè)的協(xié)會或分會（如飯店協(xié)會、旅行社協(xié)會、景區(qū)協(xié)會、車船協(xié)會、溫泉協(xié)會）均受各行政層級綜合性協(xié)會（如國家級協(xié)會、省級、市級、縣級）的統(tǒng)轄。而國外旅游協(xié)會多為單一行業(yè)協(xié)會，不存在總會與分會之間的業(yè)務(wù)指導或隸屬關(guān)系①。中間性組織結(jié)構(gòu)理論指出，網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)（橫向結(jié)構(gòu)的變遷）取代傳統(tǒng)縱向?qū)蛹壷剖沁m應市場協(xié)調(diào)的有效方式[27]。從行業(yè)特點來看，旅游作為信息密集型行業(yè)，信息不對稱成為旅游者及旅游經(jīng)營者最大的困擾，協(xié)會間網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)有利于信息的傳遞，提高旅游公共服務(wù)中信息供給的效率。因此在我國旅游協(xié)會現(xiàn)有基礎(chǔ)上，以組織結(jié)構(gòu)扁平化和嵌套為原則，構(gòu)建綜合性旅游協(xié)會（性質(zhì)為聯(lián)合會）指導下的專業(yè)協(xié)會法人治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是改革的方向（圖1）。

具體來講，即將現(xiàn)有的專業(yè)協(xié)會（分會）全部改成獨立法人的專業(yè)協(xié)會，專業(yè)委員會可暫時保留非法人機構(gòu)地位。為體現(xiàn)旅游行業(yè)綜合性和彼此關(guān)聯(lián)性的特點，各專業(yè)協(xié)會再作為團體會員加入綜合性旅游協(xié)會中，形成雙重委托代理關(guān)系的聯(lián)合會制。聯(lián)合會作為綜合性旅游協(xié)會，其成員由各專業(yè)協(xié)會和下一級地方聯(lián)合會組成，聯(lián)合會與成員之間法人地位平等。下一級地方聯(lián)合會亦可加入專業(yè)協(xié)會，成為其會員。對民間自發(fā)形成的非注冊協(xié)會（商會），在申請注冊成為正式法人團體后納入聯(lián)合會的體系。聯(lián)合會以大行業(yè)身份對接政府，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各細分行業(yè)協(xié)會間的矛盾、合作關(guān)系，維護行業(yè)整體利益；同時代表整個行業(yè)與其他行業(yè)進行協(xié)調(diào)，爭取國家產(chǎn)業(yè)政策有利于整體行業(yè)利益。目前，旅游業(yè)行業(yè)邊界越來越模糊，產(chǎn)業(yè)融合在加深，多業(yè)共生、混業(yè)發(fā)展的狀態(tài)在不斷擴大，聯(lián)合會的形式有助于更好地管理和指導各細分行業(yè)，專業(yè)協(xié)會以團體會員的身份加入聯(lián)合會，避免重復入會，降低入會成本。同時，減少了各專業(yè)協(xié)會或分會單獨行動的尋租成本，降低交易費用。在國際旅游事務(wù)中，行業(yè)協(xié)會與外國相應部門對接，是現(xiàn)行的國際慣例，由聯(lián)合會承擔此項事務(wù)，相比較各專業(yè)協(xié)會或總會是更加適合的組織形式。

4.1.2協(xié)會內(nèi)組織機構(gòu)的治理

現(xiàn)代公共組織治理要求凡涉及公共利益的組織體，其機構(gòu)體系的設(shè)立必須具備合法性基礎(chǔ)，即組織機構(gòu)健全且權(quán)力相互制衡[4]。具體而言，旅游協(xié)會要明確會員代表大會——理事會（監(jiān)事會）——常務(wù)理事會——辦事機構(gòu)的層級組織體系。在與政府脫鉤，人財物逐漸剝離，同時協(xié)會被轉(zhuǎn)移更多的權(quán)力后，監(jiān)事會成為治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)的重點。從世界各國旅游協(xié)會的情況來看，權(quán)力制約模式不盡相同（圖2）：一是以美國為首的英美法系。因為美國社會有一套專門的監(jiān)督機制，對任何行業(yè)協(xié)會進行監(jiān)督，所以美國旅游協(xié)會內(nèi)部沒有專門的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)模式下，外在制度對管理層進行監(jiān)督，一定程度上可以避免“內(nèi)部人控制”。二是以德國為代表的大陸法系。德國的旅游協(xié)會因承擔部分政府職能，較多依賴政府，但層級結(jié)構(gòu)清楚，運作規(guī)范，其監(jiān)事會并非必設(shè)機構(gòu)，主要通過政府進行監(jiān)管。三我國是社會主義法系模式，目前對此并無統(tǒng)一權(quán)威的說法，但從實踐中可以看出，我國對構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)事會制度更加重視②。借鑒國外的做法，我國旅游協(xié)會應在內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)被充分賦權(quán)的同時成立專業(yè)的外部監(jiān)督部門，以對理事會和執(zhí)行層實行差異性約束，杜絕內(nèi)部人控制。內(nèi)部監(jiān)事會的候選人資格條件與理事會等同，但監(jiān)事會成員不得兼任理事或其他工作人員，而且監(jiān)事會成員的任期最好與理事會成員錯開，以免產(chǎn)生共謀。

另外，轉(zhuǎn)型期旅游活動呈現(xiàn)出新的特點。首先，游客信息渠道多元化，要求協(xié)會在旅游公共管理中注重信息甄別的服務(wù)和監(jiān)管工作，因此要細化事業(yè)部的職能分工，通過增設(shè)職能委員會（負責信息平臺建設(shè)等）來進行專項治理。如香港旅游業(yè)議會理事會下設(shè)委員會、議會辦事處和上訴委員會。其中，委員會就購物、消費者關(guān)系、來港、內(nèi)地來港等多項細分職能進行分工，責任明確到位。其次，旅游產(chǎn)品交易方式即時化引致更多的交易糾紛③，要求協(xié)會組織機構(gòu)的設(shè)置更加靈活，以利于快速做出反應，有效處理旅游糾紛。2006年，香港旅游市場發(fā)生內(nèi)地游客購物品質(zhì)出現(xiàn)問題事件的成功化解，得益于旅游業(yè)議會內(nèi)部柔性的組織機構(gòu)設(shè)置模式④，對旅游市場秩序出現(xiàn)的問題，尤其是針對一些突發(fā)事件反應迅速，體現(xiàn)了較高的決策效率和執(zhí)行能力。

4.2旅游行業(yè)協(xié)會運行機制的改革

4.2.1決策機制

決策機制是建立在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)力分配機制。目前旅游協(xié)會因產(chǎn)權(quán)構(gòu)成不同，演進路徑迥異。在與政府脫鉤的過程中，控制型、弱控制型、去控制型協(xié)會處于不同的發(fā)展階段，因此適宜不同的決策機制模型。Werther和Berman[28]依據(jù)理事會的成熟度，闡明了非營利組織層級決策機制的演進類型。在理事會初創(chuàng)期執(zhí)行長上對理事會負責下直接監(jiān)督員工；成長期執(zhí)行長除了對理事會負責外，間接受到專業(yè)委員會的制約，事業(yè)部門分工更細使得直接監(jiān)督越來越困難；成熟期執(zhí)行長受到更多約束，直接監(jiān)督職能被剝離，納入到監(jiān)事會的范疇。與此同時，理事會按照業(yè)務(wù)型-管理型-顧問型的角色路徑演化。我國控制型旅游協(xié)會與政府脫鉤后處于法人意義上的理事會初創(chuàng)期，適宜理事會主導的決策模式，即主要由理事會進行制度、政策設(shè)定，執(zhí)行長不參與政策制定，僅扮演忠誠執(zhí)行者的角色。弱控制型協(xié)會處于成長期，采用共享式，即理事會與執(zhí)行長均要對決策的過程高度參與。去控制型協(xié)會處于成熟期，采用執(zhí)行長主導模式，即理事會并不熱衷治理活動，主要由具有豐富專業(yè)知識和管理經(jīng)驗的執(zhí)行長投身協(xié)會內(nèi)外治理[29]。不管是哪種模式，都要遵循層級制的民主治理原則，會員一律平等，同票同權(quán)。

4.2.2激勵機制

激勵機制是激勵主體對激勵客體的作用方式。依據(jù)中國旅游協(xié)會的現(xiàn)狀，激勵機制包括3個方面：一是對協(xié)會會員等委托人參與治理的激勵。在去行政化和去壟斷化（去一地一業(yè)一會）后，旅游協(xié)會的生存與發(fā)展更多的來自市場的選擇（會員是否入會），行業(yè)協(xié)會公益性的屬性決定了不能通過分紅派息等強物質(zhì)激勵，因此只能通過增大對會員的服務(wù)范圍和力度來增強自身的吸引力，從而提高集體行動的效率。二是對執(zhí)行機構(gòu)為主的代理人的激勵。旅游業(yè)就業(yè)門檻低，人員素質(zhì)不高，難以實現(xiàn)被動激勵向自主激勵的跨越，應以制度激勵為主。在減少政府干預后，旅游協(xié)會應首先建立健全各項規(guī)章制度，制定協(xié)會專職人員的任職標準、崗位職責及權(quán)力規(guī)定。從任職程序上規(guī)范化，從責權(quán)利上明晰化，從信譽管理上公開化，從職業(yè)成長上路徑化，從績效評價上綜合化。其次，重點發(fā)揮精神、聲譽等隱性激勵因素的作用。Rainey[30]通過對非營利組織和公司中層管理人員的對比研究，發(fā)現(xiàn)非營利組織的管理層對工作努力和報酬之間的關(guān)系不敏感，他們更關(guān)注形式化等級。因此，可通過引進職業(yè)經(jīng)理人制度（在意職業(yè)聲譽）完善協(xié)會專職人員的職業(yè)發(fā)展路徑，進而防止內(nèi)部人控制。三是聯(lián)合會要加大對專業(yè)協(xié)會的吸引力和服務(wù)度。旅游業(yè)具有關(guān)聯(lián)性強和敏感的特征，因此聯(lián)合會要加大對行業(yè)發(fā)展的深度前瞻性研究，可利用旅游教育分會是其會員的有利條件，定期舉辦服務(wù)于各專業(yè)協(xié)會的專業(yè)講座和科研服務(wù)，從而起到知識激勵的作用。

4.2.3約束懲罰機制

約束懲罰機制是指為達成治理目標，由管理主體對管理客體依據(jù)行規(guī)行約、價值取向和文化環(huán)境等進行的制約和束縛。旅游協(xié)會約束懲罰機制同樣存在雙向約束悖論[20]，即一方面會員作為利益相關(guān)者對協(xié)會的代理人進行監(jiān)督約束，另一方面會員是協(xié)會行業(yè)治理的對象。就前者而言，旅游協(xié)會在與政府脫鉤后，只有通過制度建設(shè)，如民主選舉、會議制度、財務(wù)管理制度、各崗位工作制度等的完善，才有資格在市場競爭的環(huán)境中立足，減少精英依賴。對后者來說，目的在于行業(yè)自律。中國旅游業(yè)目前處于蓬勃發(fā)展與市場無序并存的發(fā)展階段，一方面要通過對會員的約束懲罰機制引導市場秩序向良性發(fā)展，另一方面也要注意發(fā)展中的新問題。對會員的約束涉及以下3個方面：一是達標約束。對年檢不合格的要進行限期改正、內(nèi)部通報、行業(yè)曝光、罰款、集體抵制、開除會籍等非法律懲罰形式。對星級評定等未達標企業(yè)實施一票否決制，嚴肅行業(yè)標準和經(jīng)營秩序。二是會費約束。專業(yè)協(xié)會可依據(jù)企業(yè)遵守行規(guī)行約的程度，實行會費的動態(tài)收取管理辦法，對表現(xiàn)不佳的可提高會費標準或取消優(yōu)惠待遇。三是信譽約束。聯(lián)合會對降低協(xié)會信譽的行業(yè)協(xié)會（分會）給予警告，并在不違反國家反壟斷法的前提下，在承接政府職能轉(zhuǎn)移和外包服務(wù)分配時綜合考慮行業(yè)協(xié)會表現(xiàn)，決定其參與范圍和參與程度。新的旅游需求特征，如旅游活動生活化、旅游體驗真實化，要求旅游協(xié)會自律功能不斷優(yōu)化。約束懲罰機制應由事后轉(zhuǎn)為事前預警，在危機處理中可以考慮旅游者參與的互動機制，同時提高會員企業(yè)的違規(guī)成本，從而逆向規(guī)范市場。

4.2.4監(jiān)督機制

由于委托—代理雙方目標函數(shù)并不一致，監(jiān)督機制成為協(xié)會權(quán)利制衡的重要一環(huán)。旅游業(yè)是一個邊界模糊的產(chǎn)業(yè)，其負外部性（破壞環(huán)境、物價上漲）明顯，協(xié)會治理需要政府的介入，從而在涉及保護旅游資源、維護旅游安全、保障旅游者權(quán)益、保證旅游產(chǎn)品質(zhì)量、維護旅游市場秩序等方面施行強制性措施。同時，轉(zhuǎn)型期我國協(xié)會賦權(quán)尚未到位，因此旅游協(xié)會宜建立以利益相關(guān)者為主體的內(nèi)外部雙重監(jiān)督機制。

內(nèi)部監(jiān)督機制：首先，完善監(jiān)事會制度，通過規(guī)范的章程范本和透明的登記備案制度來強化監(jiān)事會的職能，賦予監(jiān)事會在業(yè)務(wù)活動和財務(wù)方面的督導執(zhí)行權(quán)。其次，可將問責制以法規(guī)的形式確立，形成協(xié)會普通員工對上級管理人員、上級管理人員對職能部門、職能部門對執(zhí)行層、執(zhí)行層對理事會、理事會對相關(guān)利益群體的問責交代制度。交代的方式可以通過會員代表大會，或利用各種媒介來實現(xiàn)。最后，在適當范圍內(nèi)建立舉報網(wǎng)絡(luò)，及時依法調(diào)查和處理行業(yè)協(xié)會的違法行為。

外部監(jiān)督機制：首先，明確政府監(jiān)督權(quán)限，逐步實現(xiàn)由強控制向政府本位監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。對行業(yè)協(xié)會組建價格同盟、限制競爭、擾亂市場秩序等行為可依法處理。其次，建立起行業(yè)協(xié)會依申請公開相關(guān)信息的制度，保證行業(yè)協(xié)會能夠接受質(zhì)詢。申請的主體可以是行業(yè)內(nèi)企業(yè)、相關(guān)行業(yè)企業(yè)，也可以是普通的旅游者。只有這樣做才能彌補信息的不對稱，規(guī)避行業(yè)協(xié)會的道德風險，為企業(yè)和旅游者構(gòu)建起對行業(yè)協(xié)會的制度信任。

5結(jié)束語

轉(zhuǎn)型期，市場成為資源配置的決定因素，政府職能不斷轉(zhuǎn)移，催生著旅游行業(yè)協(xié)會法人治理機制的重構(gòu)。本研究通過對現(xiàn)有旅游協(xié)會真實情況的調(diào)查和分析，構(gòu)建了以市場為導向的協(xié)會法人治理機制模型（圖3）。順應市場經(jīng)濟體制改革深化的方向，協(xié)會法人治理困境的突破還需要政府、法律、資金、人員、技術(shù)和社會等外圍保障因素的優(yōu)化①。首先，旅游局等行業(yè)主管部門要主動將可由協(xié)會承擔的工作項目轉(zhuǎn)移出去，放棄事權(quán)，贏得行業(yè)發(fā)展。同時轉(zhuǎn)型期要確保對協(xié)會輸血功能不降低，要多措并舉支持協(xié)會提高造血功能。盡快組織論證行業(yè)協(xié)會法規(guī)及各項規(guī)定，為協(xié)會作用的發(fā)揮建立法律基礎(chǔ)；其次，適應市場的發(fā)展，創(chuàng)新流動機制和激勵機制，吸引高層次人才加盟；鼓勵采用先進的技術(shù)應用與協(xié)會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，擴大傳播范圍；理順通道，讓會員企業(yè)自發(fā)的輿論發(fā)揮作用，逐漸形成社會共識和良好的社會治理氛圍。最后，由會員企業(yè)繼而旅游市場來對機制重構(gòu)后行業(yè)協(xié)會功能承擔和作用發(fā)揮即重構(gòu)成功與否進行檢驗。

中國地大物博，旅游業(yè)發(fā)展極不均衡，因此協(xié)會機制的重構(gòu)并非“一刀切”。對于市場化程度較高的東南沿海地區(qū)協(xié)會，因其成熟度高，可在借鑒國外發(fā)達國家成熟協(xié)會發(fā)展模式的基礎(chǔ)上進行更深層次的改革。而在市場化程度較低的城市和地區(qū)，協(xié)會的發(fā)育很不完善，甚至尚處于“喂奶期”，過早的斷奶會造成營養(yǎng)不良，甚至停止生長的尷尬局面。因此，在落實改革建議時，仍需根據(jù)改革的動態(tài)變化，不斷調(diào)整改革的步伐速度。

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Study on the Judicial Person Governance Mechanism of China Tourism Industry Associations in the Transitional Period： Based on the National Data of 31 Provinces and Autonomous Regions

XU Hong， LIU Hailing（College of Tourism and Service Management， Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract： As the third-party organization besides the government and the market， industry associations have always been boosting tourism development and playing an irreplaceable role. So far， China is in the midst of reforming its dual management system into a unified one， along with a matching reform of the association organization governance structure. The governance mechanism and the external environment being especially important， it is therefore an urgent and specific task to establish a sound corporate governance mechanism inside of industry associations. By investigating tourism associations in 31 units including provinces， municipalities， autonomous regions and the Xinjiang Production and Construction Corps， sub-provincial units and cities specifically designated in the state plan and part of the non-official tourism associations in China， it was found that there exist problems such as absence of clearly defined functions， insufficient credibility， weak governance structure， and unsound governance mechanisms within China tourism-related associations. Based on the governance theory， this research builds the corporate governance mechanism model which suits both Chinas current national conditions and the reality of tourism.

As this study concerns the“How”issue， qualitative research methods are used， specifically three： text analysis， content analysis， and category analysis. The survey research group comprised of the China Tourism Association and the existing group that the author is in conducted surveys from April 2014 to March 2015 on reform in 31 tourism associations of the provincial， city， autonomous region and Xinjiang Production and Construction Corps， sub-provincial units and cities specifically designated in the state plan and part of the non- official tourism associations. Research findings： Besides the associations non- specific function orientation and weak credibility， the operating expenses are severely insufficient. Issues such as the full time staff ratio and promotion access， as well as the unsound heteronomy mechanism， are all affected by the reform and development of the association.

Governance Structure Reformation： From the perspective of the big association structure， a professional association corporate governance structure guided by the tourism association （federal by nature） should be formed， and then each of the professional associations should join in the tourism association as group members. The tourism association is responsible for communication with relevant government departments with its big industry identity. As regards each of the specific professional associations， an organizational structure whose main contents are the members （representative） assembly， the trustee council， the board of supervisors， the secretariat and business unit etc. should be formed.

Reform of Governance Mechanism： 1） Decision mechanism： Depending on the degree of government control， and the maturity of the board of directors， different decision-making mechanism models should be adopted. 2） Motivation mechanism： The professional association should increase the service range and dynamics of the members and council members. The federation should improve the attractiveness and serviceability of the professional associations. Both the professional associations and the federations should specify the importance of the Secretary General and staff motivation. 3） Restriction and punishment mechanism： standard constraints， membership dues constraints， reputation constraints. 4） Supervision mechanism： Firstly， the accountability system can be established in the form of laws and regulations. Secondly， the function of the board of supervisors should be strengthened by a normative model for articles of association and a transparent registration and record system. Thirdly， the governmental supervision power should be specified. Lastly， an open system for the industry associations information should be established.

Keywords： tourism industry； industry association； corporate governance

[責任編輯：劉魯；責任校對：王玉潔]