地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與防范對(duì)策

趙璐

摘 要：近年來(lái)爆發(fā)的世界多地政府債務(wù)危機(jī)引起了政府和社會(huì)公眾對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的關(guān)注。2008年美國(guó)的次貸危機(jī)引發(fā)了世界范圍內(nèi)的金融危機(jī)，對(duì)我國(guó)也造成了不利影響，使得我國(guó)地方財(cái)政收入增速放緩?，F(xiàn)階段我國(guó)許多地方政府采取發(fā)行債券、融資平臺(tái)等方式進(jìn)行融資，不僅存在直接債務(wù)，還存在著許多或有債務(wù)，使得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，影響了地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，只有有效地防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，才能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高地方政府的公共服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）05-0138-02

一、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本概念

（一）地方債務(wù)的含義和分類(lèi)

1.地方債務(wù)的含義

政府債務(wù)是指政府作為債務(wù)人，依據(jù)政府的信譽(yù)與債權(quán)人建立的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府按照約定的期限向債權(quán)人還本付息。

2.地方債務(wù)的分類(lèi)

根據(jù)政府對(duì)債務(wù)的償還責(zé)任和法律責(zé)任不同，將政府債務(wù)分為三類(lèi)，分別是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，是政府作為法律意義上的負(fù)債主體，需要地方政府財(cái)政資金償還的債務(wù)；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是地方政府作為債務(wù)的擔(dān)保方，當(dāng)被擔(dān)保方因某些原因無(wú)法償還時(shí)，負(fù)有連帶責(zé)任的債務(wù)。政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指為公益性項(xiàng)目而舉債，不需用財(cái)政資金償還，地方政府在法律上沒(méi)有償還責(zé)任；但是當(dāng)債務(wù)人無(wú)法按時(shí)償還債務(wù)時(shí)，此時(shí)可能會(huì)支付部分資金用于債務(wù)的償還。后兩類(lèi)地方政府債務(wù)均由其他相關(guān)債務(wù)人個(gè)人償還，在債務(wù)人資金狀況良好時(shí)并不需政府去承擔(dān)償債責(zé)任，可以統(tǒng)稱(chēng)為“政府或有債務(wù)”。

（二）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的含義

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指由于地方政府當(dāng)前債務(wù)的積累，導(dǎo)致地方政府將來(lái)是否能夠使用財(cái)政收入償還債務(wù)具有較大的不確定性。不確定性既有好的可能性也有不好的可能性。如果將來(lái)地方政府通過(guò)提高財(cái)政收入償還了債務(wù)，通過(guò)舉債改善了基礎(chǔ)設(shè)施，吸引了投資，從而可以創(chuàng)造更多的財(cái)政收入；如果將來(lái)地方政府到期無(wú)法償還到期債務(wù)，則會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。因此，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的主要是監(jiān)控地方債務(wù)出現(xiàn)不利因素。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

債務(wù)形成的同時(shí)也使地方的資產(chǎn)增加，對(duì)地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)起到了重大的作用。但是，地方政府債務(wù)規(guī)模要與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，要將規(guī)?？刂圃诤侠淼胤秶?。筆者從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)維度去分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

1.債務(wù)規(guī)?？偭看?/p>

由于各級(jí)各地政府的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不同，所以，我國(guó)現(xiàn)存政府債務(wù)的總規(guī)模并不能得到準(zhǔn)確合理的結(jié)果。從審計(jì)署2013年的公告中得知，當(dāng)年6月底，全國(guó)政府債務(wù)總額達(dá)到30.27萬(wàn)億元，其中地方政府債務(wù)總額達(dá)到了17.89萬(wàn)億元。全國(guó)政府債務(wù)總額占GDP的53.5%，接近警戒線60%，這意味著接近重度風(fēng)險(xiǎn)。如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，將有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%，其中包含9個(gè)省會(huì)城市的本級(jí)政府。由此可見(jiàn)，我國(guó)很多地區(qū)的地方政府債務(wù)總量過(guò)大，負(fù)擔(dān)過(guò)重使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益暴露。

2.債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度快

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅在于規(guī)模，還在于增長(zhǎng)速度，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)仍然過(guò)快。2013年6月末，地方政府性債務(wù)比2012年末增長(zhǎng)12.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)GDP名義增長(zhǎng)水平（10%左右）。地方政府在一定時(shí)期內(nèi)的償債能力是有限的，而地方政府債務(wù)規(guī)模的快速增長(zhǎng)也將使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

（二）結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

1.債務(wù)來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)對(duì)地方政府債權(quán)人構(gòu)成的對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，在2013年初平臺(tái)貸款余額所占比重達(dá)到60%以上。銀行貸款占據(jù)了絕大部分比重，但是銀行貸款期限很短。政府將資金大部分的投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，期限較長(zhǎng)，時(shí)間差的形成會(huì)使債務(wù)的清償出現(xiàn)問(wèn)題。從2014年開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速減緩，房地產(chǎn)市場(chǎng)也逐漸變冷，相應(yīng)的政府財(cái)政收入來(lái)源于土地的部分就會(huì)減少，收支矛盾更加嚴(yán)重，債務(wù)償還收到很大的影響。這會(huì)導(dǎo)致地方政府威信的下降，再次貸款的難度增加，十分不利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，甚至造成嚴(yán)重后果。

2.隱性債務(wù)構(gòu)成的潛在風(fēng)險(xiǎn)

隱性債務(wù)即或有負(fù)債，其在地方政府債務(wù)構(gòu)成中占了很大的比重，存在著非常大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。地方政府或有負(fù)債很難預(yù)測(cè)，如果政府負(fù)有兜底責(zé)任的或有隱性債務(wù)存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)給地方政府的預(yù)算造成一定程度的影響，甚至?xí)斐傻胤秸膫鶆?wù)危機(jī)。

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)是從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在最大限度地增進(jìn)自身效益時(shí)做出不利于他人的行為。地方政府債務(wù)中的道德風(fēng)險(xiǎn)存在于中央政府、地方政府和銀行之間的關(guān)系中。其中，中央政府是委托人，銀行和地方政府是代理人。因?yàn)閮烧呃婧湍繕?biāo)不同，就產(chǎn)生了委托人對(duì)代理人的激勵(lì)與約束機(jī)制問(wèn)題。因?yàn)榈胤秸畷?huì)充分的考慮到自身的目標(biāo)和利益而且缺乏有效的監(jiān)督和控制，以及信息不對(duì)稱(chēng)的存在，就會(huì)使地方政府為了政績(jī)不顧風(fēng)險(xiǎn)，就使道德風(fēng)險(xiǎn)演變成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

在中國(guó)，政府在城市建設(shè)中有著非常重要的作用，地方政府能在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中投入大量的資金。地方政府會(huì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)去投資項(xiàng)目，并不會(huì)考慮項(xiàng)目本身的短期收益例如兩類(lèi)項(xiàng)目。

1.公益性及基礎(chǔ)性的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般需要的投資大而且建設(shè)周期長(zhǎng)，但是以謀求社會(huì)效應(yīng)為目的，投資收益較低。地方政府一般通過(guò)財(cái)政預(yù)算和融資平臺(tái)公司為這些項(xiàng)目融資。因?yàn)轫?xiàng)目不以盈利為目的，后期只能產(chǎn)生少量的收益，甚至沒(méi)有。所以，項(xiàng)目本身的收益并不足以去償還地方政府用于次項(xiàng)目相關(guān)負(fù)債的本息，這樣就會(huì)導(dǎo)致融資平臺(tái)很難繼續(xù)存續(xù)下去。

2.兼有地方公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

兼有地方公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，雖然能穩(wěn)定地產(chǎn)生一定的收益，如經(jīng)常提到的“鐵工基”，也就是鐵路、公路和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些項(xiàng)目資金需求量非常巨大，后期的總收益也很可觀，但是其在短時(shí)間內(nèi)很難彌補(bǔ)如此巨額的投入，很難做到盈虧平衡。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）加快地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展

目前，我國(guó)對(duì)于地方政府發(fā)行債券控制的較嚴(yán)格，地方政府只有在國(guó)務(wù)院的審批下才能發(fā)行債券，導(dǎo)致許多地方政府變相使用融資平臺(tái)等其他方式進(jìn)行舉債，無(wú)形中增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，可以適當(dāng)?shù)刭x予地方政府發(fā)行債券的自主權(quán)。地方政府債券的收益相對(duì)穩(wěn)定，周期較長(zhǎng)，受到中小投資者的青睞。地方政府債券將來(lái)可以成為資本市場(chǎng)的投融資工具，推動(dòng)資本市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（二）對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)督

應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)可以由審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，審計(jì)機(jī)關(guān)有專(zhuān)業(yè)和職權(quán)的優(yōu)勢(shì)，目前雖然審計(jì)機(jī)關(guān)也對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，但是沒(méi)有成制度化，不是每年例行的審計(jì)項(xiàng)目，因此要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)像對(duì)財(cái)政預(yù)算資金審計(jì)一樣，每年或定期對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審計(jì)并及時(shí)對(duì)外進(jìn)行公告。

（三）設(shè)立地方政府償債專(zhuān)戶

現(xiàn)階段，地方政府的債務(wù)規(guī)模都較大，存量債務(wù)較多，要全部?jī)斶€存在著較大的壓力。因此，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還應(yīng)當(dāng)建立地方政府償債專(zhuān)戶，償債專(zhuān)戶的資金來(lái)源于財(cái)政預(yù)算資金以及地方債務(wù)建設(shè)的項(xiàng)目回收資金等。為了保證償債專(zhuān)戶的資金是專(zhuān)款專(zhuān)用，做好專(zhuān)戶的監(jiān)督是必須的，監(jiān)督責(zé)任可以由審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)。償債專(zhuān)戶的資金可以建立保值增值機(jī)制，使償債專(zhuān)戶資金在地方政府債務(wù)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能時(shí)發(fā)揮最大的作用。

（四）提高地方政府債務(wù)信息的透明度

地方政府債務(wù)的組成比較復(fù)雜，而且目前我國(guó)尚沒(méi)有要求地方政府債務(wù)信息披露的相關(guān)制度，即使是審計(jì)機(jī)關(guān)也很難獲取全面的詳細(xì)資料。每年審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)公布地方政府債務(wù)的審計(jì)公告，但是公告的內(nèi)容非常有限，僅僅是一些籠統(tǒng)的數(shù)字，這對(duì)于評(píng)價(jià)和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還是不夠的。因此，必須提高地方債務(wù)信息的透明度，建立地方債務(wù)信息公告制度?？梢詤⒄照?wù)公開(kāi)的制度，每年或定期對(duì)地方債務(wù)信息進(jìn)行全面細(xì)致的報(bào)告，將披露的內(nèi)容要求列入相關(guān)的法律法規(guī)中。通過(guò)債務(wù)信息的披露，地方政府可以清楚的掌握自己的負(fù)債情況及償債能力，避免出現(xiàn)盲目舉債導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提高；另外，上級(jí)政府部門(mén)也可以及時(shí)了解下級(jí)政府的負(fù)債情況，及時(shí)指導(dǎo)其資金活動(dòng)，幫助其防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]