黑龍江省綠色礦山建設(shè)政策探討

沈洪濤　馬詩(shī)詠　劉偉

摘 要：建設(shè)綠色礦山、發(fā)展綠色礦業(yè)是中國(guó)礦業(yè)行業(yè)落實(shí)生態(tài)文明國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，保障礦業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要平臺(tái)和抓手。結(jié)合黑龍江省綠色礦山建設(shè)實(shí)際情況，深入分析現(xiàn)有綠色礦山建設(shè)政策中存在的主要問(wèn)題，提出改進(jìn)黑龍江省綠色礦山建設(shè)的政策建議，以期為黑龍江省加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)提供政策支持。

關(guān)鍵詞：綠色礦山；綠色礦業(yè)；政策措施

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）05-0034-02

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總布局，“十三五”規(guī)劃的主題之一是低碳、循環(huán)、綠色發(fā)展。建設(shè)綠色礦山、發(fā)展綠色礦業(yè)是中國(guó)礦業(yè)行業(yè)落實(shí)生態(tài)文明國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，保障礦業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要平臺(tái)和抓手。作為礦產(chǎn)資源大省，黑龍江省早在2004年就已經(jīng)全面啟動(dòng)綠色礦山建設(shè)計(jì)劃，并因地制宜地頒布了一系列具體的實(shí)施辦法。經(jīng)過(guò)十多年的努力建設(shè)，全省礦產(chǎn)資源利用狀況、礦山地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)狀況都得到明顯改善。但是，隨著黑龍江省綠色礦山建設(shè)工作的不斷推進(jìn)，有些相關(guān)政策與措施尚不完善，亟須深入研究形成配套綠色礦山建設(shè)的激勵(lì)政策，促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、黑龍江省綠色礦山建設(shè)現(xiàn)狀

截至2013年底，黑龍江省各類礦山總數(shù)為3 076個(gè)。其中，國(guó)有企業(yè)183個(gè)，占5.96%；集體企業(yè)307個(gè)，占10%；私營(yíng)企業(yè)1973個(gè)，占64.29%；其他礦山606個(gè)。為了加快“生態(tài)省”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，2004年，黑龍江省積極探索以煤炭行業(yè)為主的省級(jí)綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)，在全省實(shí)施礦山生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制、礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和危險(xiǎn)性評(píng)估管理制等“三項(xiàng)制度”和四大煤城（雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺(tái)河）礦山環(huán)境治理工程、大慶及周邊地區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與綜合治理工程、“三線”（公路、鐵路、江河沿線）“兩區(qū)”（風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)）地質(zhì)環(huán)境治理等“三項(xiàng)工程”。按照綠色礦山建設(shè)的理念積極推進(jìn)礦山復(fù)綠等工作，完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理面積3.3萬(wàn)公頃[1]。慶安帝圣礦業(yè)有限公司按照建設(shè)成為國(guó)家級(jí)綠色礦山的要求，樹立“綠色立企”的發(fā)展模式，通過(guò)對(duì)不能利用的老礦井場(chǎng)地進(jìn)行清理、關(guān)閉、整治，以及對(duì)礦區(qū)進(jìn)行綠化建設(shè)，使礦區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到可綠化區(qū)域的85%[2]。2012年以來(lái)，龍煤集團(tuán)鶴崗分公司新嶺煤礦等27家礦山企業(yè)榮獲“國(guó)家級(jí)綠山礦山試點(diǎn)單位”稱號(hào)，黑龍江省綠色礦山建設(shè)取得初步成效。

二、綠色礦山建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）與“綠色礦山格局基本形成”目標(biāo)差距較大

按照國(guó)家確定的“到2020年全國(guó)綠色礦山格局基本形成，大中型礦山基本達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)、小型礦山企業(yè)按照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理”的總體目標(biāo)，雖然黑龍江省在加強(qiáng)國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位建設(shè)的同時(shí)也在推進(jìn)建設(shè)省級(jí)綠色礦山試點(diǎn)，但是總體進(jìn)展不大。目前，全省雖然已有27家礦山企業(yè)獲得“國(guó)家級(jí)綠山礦山試點(diǎn)單位”稱號(hào)，占到全省大中型礦山（40余家）的3/5，但這些示范試點(diǎn)礦山建設(shè)工作尚未完成；省級(jí)綠色礦山試點(diǎn)仍處于起步階段，中小企業(yè)申報(bào)綠色礦山試點(diǎn)單位的數(shù)量偏少，以大中型企業(yè)為主，全省80%以上是小型企業(yè)，從實(shí)現(xiàn)2020年的綠色礦山建設(shè)目標(biāo)來(lái)看，還有較大困難，建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨[3]。

（二） 綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全

雖然在國(guó)家層面上明確了國(guó)家級(jí)綠色礦山的9個(gè)基本條件，但由于黑龍江省礦山企業(yè)的多樣性和復(fù)雜性，還沒(méi)有建立起一套結(jié)合本省實(shí)際情況和區(qū)域特點(diǎn)的綠色礦山創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)及考核體系，這導(dǎo)致對(duì)綠色礦山建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)相對(duì)較困難，無(wú)法進(jìn)行行業(yè)間的橫向比較。在制定規(guī)劃準(zhǔn)入條件時(shí)，也沒(méi)有完全以綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，不利于礦山企業(yè)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)[4]。

（三）相關(guān)配套政策不夠完善

黑龍江省根據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》的規(guī)劃，已經(jīng)出臺(tái)了《黑龍江省礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整實(shí)施細(xì)則》，明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整條件和程序。雖然有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律依據(jù)比較健全，但仍然缺少黑龍江省綠色礦山建設(shè)管理辦法及指南等專門性法規(guī)，更缺少建設(shè)綠色礦山和發(fā)展綠色礦業(yè)的配套支持政策。此外，黑龍江省目前有關(guān)綠色礦山建設(shè)的專項(xiàng)資源配置制度及稅費(fèi)政策等還不健全，礦山企業(yè)在進(jìn)行綠色礦山建設(shè)過(guò)程中缺少優(yōu)惠及鼓勵(lì)政策，全省僅有少數(shù)幾家礦山企業(yè)享受到了國(guó)土資源部的綜合利用示范基地建設(shè)資金支持，絕大部分企業(yè)還沒(méi)有得到國(guó)家及地方的專項(xiàng)優(yōu)惠政策支持，從而打擊了其建設(shè)綠色礦山的積極性。

（四） 礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度落實(shí)不到位

黑龍江省已經(jīng)建立了礦山地質(zhì)環(huán)境的準(zhǔn)入制度，實(shí)施了礦山土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案的編制和恢復(fù)保證金的繳存制度，并要求礦山企業(yè)簽訂承諾書。保證金制度使企業(yè)成為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的主體責(zé)任人，強(qiáng)制其履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的義務(wù)。但是由于種種原因，礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度很難落實(shí)到位，礦山企業(yè)真正履行保護(hù)責(zé)任和承諾的很少，特別是省內(nèi)大型央企、國(guó)企保證金欠繳率較高，這兩類企業(yè)的繳納額度占全省繳納總額度90%以上。有些央企開采完礦產(chǎn)資源，不履行地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)，不僅給采礦區(qū)造成較大危害，還會(huì)對(duì)礦工生活的居住區(qū)和商業(yè)區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。地方政府還常常以該企業(yè)是省內(nèi)支柱企業(yè)、納稅大戶等為由進(jìn)行“說(shuō)情”，對(duì)法規(guī)進(jìn)行干預(yù)。此外，礦山企業(yè)在交納環(huán)境治理保證金的同時(shí)，還需要花費(fèi)大量資金治理礦山開采過(guò)程中所產(chǎn)生的土地塌陷、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等環(huán)境問(wèn)題。由于黑龍江省環(huán)境恢復(fù)保證金制度還沒(méi)有建立完善的返還渠道，礦山無(wú)法將繳納的保證金用于環(huán)境治理，這使礦山企業(yè)承擔(dān)了雙重的資金壓力[5]。

（五）綠色礦山建設(shè)企業(yè)資金缺口大

綠色礦山建設(shè)是一項(xiàng)全方位的工作，按照國(guó)土資源部提出的綠色礦山建設(shè)的主要目標(biāo)任務(wù)，礦山企業(yè)需要投入大量的資金、人力和物力完成綠色礦山建設(shè)所要求的9個(gè)基本條件。近年來(lái)，大宗商品市場(chǎng)低迷，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)下滑，多數(shù)礦山難以負(fù)擔(dān)綠色礦山建設(shè)投入費(fèi)用。特別是部分老礦山企業(yè)整體效益下降，環(huán)境欠賬較多，社會(huì)保障問(wèn)題日益突出，企業(yè)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

三、完善綠色礦山建設(shè)的對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃綠色礦山建設(shè)

按照到2020年全國(guó)綠色礦山格局基本形成的目標(biāo)要求，對(duì)“十三五”時(shí)期黑龍江省綠色礦山建設(shè)工作做出總體規(guī)劃部署，加快完成國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位的建設(shè)與評(píng)估工作。鼓勵(lì)礦山企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際情況，為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求，制訂出綠色礦山建設(shè)的具體規(guī)劃。對(duì)于達(dá)不到國(guó)家級(jí)綠色礦山基本條件要求的，鼓勵(lì)其創(chuàng)建省級(jí)綠色礦山建設(shè)示范點(diǎn)，上下聯(lián)動(dòng)，分級(jí)推進(jìn)省、市、縣三級(jí)綠色礦山試點(diǎn)建設(shè)；宣傳推廣綠色礦山建設(shè)典型經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)模式。要求全省礦山企業(yè)把發(fā)展的核心任務(wù)轉(zhuǎn)變到資源高效利用、保護(hù)環(huán)境、節(jié)能減排、礦地和諧等方面上來(lái)，推進(jìn)綠色礦山建設(shè)向全省縱深發(fā)展。

（二）建立科學(xué)合理的綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)體系

在全面總結(jié)和推廣全省綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立完善的分地域、分行業(yè)、差別化的綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與考核體系?？茖W(xué)量化每個(gè)行業(yè)、每個(gè)層面的綠色礦山評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于礦山企業(yè)自我考核評(píng)判，還有利于各企業(yè)之間進(jìn)行橫向比較，使每個(gè)企業(yè)都能夠清楚掌握自身發(fā)展?fàn)顩r和存在的不足，激勵(lì)其不斷改進(jìn)和提高。此外，還要在全省范圍內(nèi)綜合評(píng)價(jià)綠色礦山建設(shè)情況，嚴(yán)格準(zhǔn)入和科學(xué)監(jiān)管，明確要求新建礦山按照綠色礦山的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)；生產(chǎn)礦山要切實(shí)落實(shí)企業(yè)責(zé)任，按照綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)開發(fā)利用方式。建立綠色礦山評(píng)估制度，定期開展礦山“三率”檢查和監(jiān)督，規(guī)定綠色礦山有效期為三年，凡期滿三年的需進(jìn)行復(fù)查，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的可作出廢除綠色礦山稱號(hào)的處罰，使綠色礦山建設(shè)走上規(guī)范化、制度化管理軌道。

（三） 完善綠色礦山建設(shè)相關(guān)政策措施

結(jié)合黑龍江省實(shí)際情況，從資源配置、用地政策、金融財(cái)稅等方面完善綠色礦山建設(shè)的相關(guān)政策措施和制度。一是建立綠色礦山建設(shè)稅費(fèi)減免及專項(xiàng)資金支持政策。建議黑龍江省政府在執(zhí)行重大專項(xiàng)政策支持時(shí)，優(yōu)先考慮和安排綠色礦山企業(yè)獲得“礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金以及示范工程資金”。制定與綠色礦山建設(shè)相掛鉤的資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅政策，經(jīng)依法申請(qǐng)和審批的綠色礦山企業(yè)，可享受增值稅減免和所得稅減免政策。完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金制度，在采礦權(quán)有效期內(nèi)，可以批準(zhǔn)綠色礦山企業(yè)按總額的一定比例交納保證金。為鼓勵(lì)綠色礦山企業(yè)邊開采、邊治理，根據(jù)礦山生態(tài)環(huán)境實(shí)際治理進(jìn)度，對(duì)達(dá)標(biāo)的企業(yè)按比例提前返還礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，并依據(jù)恢復(fù)治理工作所取得的成績(jī)給予一定程度的省級(jí)礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金補(bǔ)貼。二是實(shí)行礦產(chǎn)資源及土地的優(yōu)先配置政策。在資源配置和礦業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)等方面向綠色礦山傾斜，支持綠色礦山企業(yè)在深部及外圍找礦，在同等條件下，對(duì)綠色礦山優(yōu)先配置礦業(yè)權(quán)。在資源整合過(guò)程中，將綠色礦山優(yōu)先作為整合主體，可以以協(xié)議出讓的方式優(yōu)先獲得其原開采范圍毗鄰區(qū)域的采礦權(quán)。給予用地政策優(yōu)惠，支持綠色礦山企業(yè)開展礦業(yè)用地改革試點(diǎn)工作和工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]