師宗縣深化集體林權(quán)制度配套改革對策措施

俞光倫

摘要：指出了師宗縣通過集體林權(quán)制度改革，有效解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，增加了農(nóng)民收入，促進了林區(qū)和諧。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析研判成效，針對一些亟待解決的突出問題，提出了10項對策措施，旨在為深化林業(yè)改革提供參考。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度；配套改革；對策措施

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）05-0192-03

1 師宗縣社會經(jīng)濟及森林資源概況

1.1 地理位置

師宗縣位于云南省東部，東接羅平縣，西連瀘西縣，南毗邱北縣，北鄰陸良縣，東南與廣西自治區(qū)的西林縣交界。國土總面積2783 km²。

1.2 社會經(jīng)濟情況

師宗縣轄10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、1個國營林場、1個森工管護局、110個村委會（社區(qū)）、794個村（居）民小組。全縣國土面積417.45萬畝。總?cè)丝?2.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口35.5萬人，占83.4%；非農(nóng)業(yè)人口7.0萬人，占16.6%。2014年，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值98.5億元。

1.3 森林資源概況

師宗是云南的重點林區(qū)和省速生豐產(chǎn)林基地縣，森林資源豐富，發(fā)展林業(yè)的條件優(yōu)越。全縣林業(yè)用地面積251.78萬畝，占全縣總面積的60.31%，其中集體林171.27萬畝、國有林80.51萬畝。林業(yè)用地中喬木林149.42萬畝、灌木林地53.79萬畝、未成林造林地11.03萬畝、其他林地37.54萬畝；全縣森林覆蓋率53.8%，森林總蓄積量533.76萬m³。2014年，全縣實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值53347萬元。

2 師宗縣林改工作現(xiàn)狀

2.1 主體改革完成情況

按照中央、省、市關(guān)于深化集體林權(quán)制度的總體部署和具體要求，師宗縣林改工作于2007年8月進行試點，2008年4月全面啟動，按照“縣級領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，村組實施，部門服務(wù)”的工作機制，順利完成了建立機構(gòu)、宣傳動員、制定方案、林權(quán)勘測、內(nèi)業(yè)資料整理、輸機制證和檔案資料收集整理等各階段的工作，主體改革取得了階段性成效。2009年中旬通過省市檢查驗收。涉及8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、109個村委會、817個村民小組，共6.2萬戶、33萬人。目前已順利完成了集體林確權(quán)面積154.69萬畝，確權(quán)66183宗地，確權(quán)率96%；集體林均山到戶面積 137.6萬畝，均山到戶率85.7% ，集體商品林均山到戶面積82.5萬畝，均山到戶率80.6 %，集體統(tǒng)一經(jīng)營的公益林簽訂了責任書并落實管護責任到戶面積55.33萬畝；排查糾紛500 起，涉及面積6.61萬畝，調(diào)處 481起，調(diào)處面積6.33萬畝，起數(shù)調(diào)處率96.2%，面積調(diào)處率95.8%；發(fā)放林權(quán)證29335本，簽訂均利協(xié)議20073份，發(fā)證面積143.82萬畝，發(fā)證宗地61777宗，發(fā)證率93%。

2.2 配套改革推進情況

堅持以規(guī)范林權(quán)管理為核心，積極搭建林權(quán)交易平臺，組建了林權(quán)交易中心和林權(quán)管理服務(wù)中心，設(shè)立了林權(quán)管理、行政許可辦證、林業(yè)規(guī)劃調(diào)查和資產(chǎn)評估、林業(yè)抵貸款業(yè)務(wù)、林業(yè)咨詢等“五大”服務(wù)窗口，建設(shè)了占地600畝的木材交易市場及木材加工基地，先后辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)11宗5.7萬畝，引進并培育龍頭企業(yè)3戶。與人行師宗縣支行聯(lián)合下發(fā)了《師宗縣林權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》，全面啟動林權(quán)抵押貸款及林業(yè)小額貼息貸款業(yè)務(wù)，共辦理林權(quán)抵押貸款3筆140萬元、林業(yè)小額貸款貼息194.6萬元，惠及林農(nóng)101戶、龍頭企業(yè)2戶。出臺了《師宗縣發(fā)展林農(nóng)專業(yè)合作社工作方案》，組建林農(nóng)專業(yè)合作社12個，入社農(nóng)戶1000余戶4500余人。深入推進林業(yè)綜合執(zhí)法改革，組建了林業(yè)綜合執(zhí)法大隊，實行林業(yè)執(zhí)法統(tǒng)一歸口管理，從根本上解決了林業(yè)部門分塊執(zhí)法、職能交叉、力量分散、管理和服務(wù)不到位的問題。扎實推進林木采伐管理，推行林木采伐管理公示制，依據(jù)《集體林森林經(jīng)營方案》，嚴格執(zhí)行限額采伐。深入開展涉林收費項目清理，對國家規(guī)定的收費項目，將收費標準、收取辦法等逐一向社會進行公布，嚴禁亂收費現(xiàn)象的發(fā)生。積極探索建立政策性森林保險制度，對215.8萬畝林地開展了森林火災(zāi)保險業(yè)務(wù)。

2.3 改革主要成效

2.3.1 激活了產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在深化集體林權(quán)制度改革中，縣委、政府緊緊圍繞“農(nóng)民群眾得實惠、生態(tài)效益得增長、林業(yè)產(chǎn)業(yè)得發(fā)展”的目標，形成了“黨政重視、群眾參與、各界投資”的多元化林業(yè)發(fā)展格局。建成了占地600畝的師宗縣大同木材深加工基地及木材交易市場，每年可加工植物油料5萬t、交易木材10萬m³、生產(chǎn)細木工板5萬m³、纖維板10萬m³。目前，進駐交易市場的加工銷售企業(yè)已達31家，特別是華海木業(yè)等木材深加工企業(yè)產(chǎn)品已銷往全國各地。木材深加工基地和木材交易市場的建設(shè)，有力地促進了全縣林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。林產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展推動了全縣林木種苗基地的快速發(fā)展，全縣現(xiàn)有經(jīng)營性苗圃81個，面積4000余畝，僅林改以來就新增經(jīng)營苗圃46個，每年生產(chǎn)以紅花木蓮、滇樸、香樟、楓香為主的各類綠化苗木500萬株，生產(chǎn)造林苗木2000萬株。

2.3.2 保護了地方生態(tài)

通過林改，實現(xiàn)了“耕者有其山，耕山有其利”的改革目標，讓更多的群眾了解了林業(yè)，認識到林業(yè)發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益，林農(nóng)的信心不斷增強，造林、護林的積極性空前高漲。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際，以發(fā)展林農(nóng)專業(yè)合作組織為抓手，以優(yōu)勢林產(chǎn)業(yè)和特色林產(chǎn)品為依托，加強經(jīng)營管理，建立“在林地上分，在管護上合；在種植上分，在經(jīng)營上合；在管理上分，在服務(wù)上合”及“統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一造林、統(tǒng)一管護、統(tǒng)一采伐、共同發(fā)展”的林業(yè)經(jīng)營新機制，不斷強化林業(yè)經(jīng)營管理，在全縣初步形成了林農(nóng)自我實施、自我約束、自我監(jiān)督的保護與管理機制，亂砍濫伐案件發(fā)案率大幅下降，林業(yè)保持了良性健康發(fā)展的態(tài)勢。

2.3.3 拓寬了增收渠道

通過集體林權(quán)制度改革和人工商品林采伐工作的開展，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰、利益到人，林農(nóng)愿意投入，敢于投入、舍得投入、林農(nóng)的林業(yè)經(jīng)營收益明顯提高。通過落實集體山林承包、租賃和轉(zhuǎn)讓，村集體可以從現(xiàn)有林承包經(jīng)營分成和林木轉(zhuǎn)讓款中獲得長期、穩(wěn)定的收入，主要用于維持基層組織正常運轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有一部分用于農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等方面的投入。

2.3.4 完善了服務(wù)體制

通過改革，組建了林權(quán)交易中心和林權(quán)管理服務(wù)中心，林權(quán)流轉(zhuǎn)工作逐步規(guī)范，服務(wù)環(huán)境明顯優(yōu)化，管理服務(wù)體系逐步完善。

2.4 配套改革面臨的主要困難問題

2.4.1 林權(quán)矛盾糾紛亟待調(diào)處

（1）多年沉積下來的國有林與集體林之間的“老、大、難”問題，矛盾深，處理難；

（2）由于林改時，個別技術(shù)人員責任心不強，林地區(qū)劃時不夠認真、工作粗糙，造成四至不清、界線不明，致使村民、村與村之間爭林爭地情況時有發(fā)生。

2.4.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)亟待規(guī)范

一是村干部法律意識淡薄，林地流轉(zhuǎn)時不按規(guī)程操作，以至于造成部分林地承包期限過長、面積過大等問題，導(dǎo)致集體森林資產(chǎn)的流失，群眾意見較大，甚至出現(xiàn)群體性上訪。二是村干部急于將林地、林木變現(xiàn)，輕承包、重轉(zhuǎn)讓，造成林地、林木權(quán)屬大部分被外來的投資者或投機者獲得，而林農(nóng)競爭力弱，林農(nóng)基本上難以獲得林地、林木，難于解決好公平與效率問題。

2.4.3 投融資體制改革亟待深化

由于林業(yè)生產(chǎn)周期長，林權(quán)抵押貸款又手續(xù)繁瑣、加之貸款利息又高，林農(nóng)貸款、融資較難，森林保險業(yè)務(wù)只涉及森林火災(zāi)，林權(quán)抵押貸款放貸仍存有較大風險，金融機構(gòu)存在擔心與顧慮，許多商業(yè)銀行不放貸，阻礙了林改的深入和林業(yè)的發(fā)展。

2.4.4 合作經(jīng)濟組織建設(shè)亟待加強

單位和群眾對林農(nóng)專業(yè)合作社的建設(shè)認識不夠，且林農(nóng)專業(yè)合作社組建力度不大，已組建的覆蓋農(nóng)戶數(shù)不多，在林業(yè)發(fā)展中的作用不明顯。

2.4.5 生態(tài)公益林管護難度加大

由于生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補償標準過低，且生態(tài)公益林嚴禁采伐，致使林農(nóng)不愿意將自己承包的山林劃為生態(tài)公益林，對已劃為生態(tài)公益林的集體山林確權(quán)到戶的管護積極性不高，甚至出現(xiàn)濫伐、盜伐及破壞生態(tài)公益林現(xiàn)象。

2.4.6 森林采伐政策不配套

采伐權(quán)是農(nóng)民對山林的經(jīng)營權(quán)乃至處置權(quán)和收益權(quán)的重要體現(xiàn)。目前，年采伐量指標嚴重不足，林農(nóng)申請采伐難度大，群眾因采伐上訪事件時有發(fā)生。

3 配套改革對策與建議

3.1 妥善處理改革遺留問題

認真對集體林權(quán)制度改革工作進行檢查，查缺補漏，鞏固林改成果，提高林改效益。按照檔案管理的相關(guān)要求，對改革中的各類材料，嚴格審查核對、整理分類，作為歷史資料分三級檔案專柜保存，依法管理。對歷史遺留下來森林資源流轉(zhuǎn)的隱患與問題，要認真對待，并積極尋求解決辦法。切實摸清集體林權(quán)制度改革前的林木林地流轉(zhuǎn)情況，并對每宗森林資源的流轉(zhuǎn)進行認真分類與排查，凡是合法的、群眾滿意的應(yīng)予以確認；凡是群眾不滿意、意見較大的非規(guī)范流轉(zhuǎn)，要認真分析原因，依法依規(guī)進行處理。

3.2 強化資源流轉(zhuǎn)體系建設(shè)

（1）在流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)上，建設(shè)區(qū)域性林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、市場信息網(wǎng)絡(luò)平臺，為林農(nóng)提供林權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、變更、供求信息等服務(wù)。

（2）嚴肅查處部分干部職工利用職務(wù)之便，伙同投機商倒手買賣、低價套購群眾山林的活動，維護林區(qū)正常的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和林農(nóng)群眾的合法權(quán)益。

（3）借鑒國土資源部門土地儲備制度，由林業(yè)部門牽頭，吸收社會資金入股，盡快成立林木林地收儲中心，對一些暫時流轉(zhuǎn)不了的和已到期但無法償還借款的林木林地抵押物進行收購，試行森林資源儲備。

3.3 積極探索林權(quán)扶持機制

積極探索林權(quán)抵押貸款的新模式，爭取經(jīng)濟林（果）發(fā)證試點縣工作，大力推進林權(quán)抵押小額貸款力度，降低林農(nóng)小額貸款的準入門檻，簡化貸款手續(xù)，擴大覆蓋面，實行林權(quán)證直接抵押，完善森林資源評估、登記手續(xù)，解決林農(nóng)弱勢群體評估費用高、貸款難的問題。積極爭取各種貸款貼息資金，降低林農(nóng)貸款成本。

3.4 完善林木采伐管改革

對師宗縣創(chuàng)新林木采伐管理制度的做法和經(jīng)驗要進行總結(jié)推廣，以點帶面，整體推進；對林木采伐指標制度要進行修訂完善，簡化審批程序，以便于操作；對還在研制的電子軟件要抓緊進行突破，并及時組織安裝實施。

3.5 大力推進林業(yè)合作組織建設(shè)

大力支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織申報無公害基地、無公害產(chǎn)品、綠色食品和有機食品認證，積極引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織申請注冊農(nóng)產(chǎn)品商標和地理標志，維護其經(jīng)濟利益，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，切實增加收入。同時，選擇經(jīng)濟條件好、合作意識強、林農(nóng)素質(zhì)高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，引導(dǎo)組建林業(yè)合作經(jīng)濟組織，充分發(fā)揮其示范效應(yīng)。

3.6 不斷完善生態(tài)補償和管護機制

在堅持生態(tài)優(yōu)先的前提下，依托森林云南建設(shè)，利用林地資源開展種植珍貴樹木、中藥材、食用菌、家禽養(yǎng)殖、“森林人家”森林生態(tài)旅游等經(jīng)營活動；充分挖掘生態(tài)公益林的經(jīng)濟效益，提高生態(tài)公益林自我補償能力，激發(fā)林農(nóng)自覺保護生態(tài)林、經(jīng)營生態(tài)林的積極性。

3.7 完善林權(quán)配套改革政策措施

探索建立專業(yè)林權(quán)評估準入機制，為權(quán)利人提供評估服務(wù)。完善林木采伐指標分配辦法，科學合理地分配采伐指標，賦予經(jīng)營者更充分的林木處置權(quán)。進一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)機制，優(yōu)化森林資源配置，實現(xiàn)資源資產(chǎn)變現(xiàn)，維護森林經(jīng)營者的合法權(quán)益。

3.8 強化森林資源保護和管理

廣泛開展林業(yè)法制教育和生態(tài)道德教育，切實提高廣大干部群眾對加強森林資源保護、維護生態(tài)安全的自覺性。通過實施封山育林、綠色小康村建設(shè)、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等，加快生態(tài)建設(shè)步伐。繼續(xù)堅持采伐限額管理，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂開濫挖等破壞森林資源的違法行為，切實維護森林資源安全。

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