基層協(xié)商民主的未來(lái)發(fā)展

韓福國(guó)　張開(kāi)平

基層協(xié)商民主因直接關(guān)涉人民群眾權(quán)益，成為社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)基層協(xié)商民主的實(shí)踐呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。這些實(shí)踐的著力點(diǎn)都是嘗試構(gòu)建一種基于現(xiàn)有治理格局基礎(chǔ)之上的協(xié)作共治路徑，其區(qū)別在于各自的切入點(diǎn)、拓展面和制度化水平有所不同。然而，各種實(shí)踐中也不同程度地存在著發(fā)展瓶頸問(wèn)題。未來(lái)基層協(xié)商民主應(yīng)如何發(fā)展？

制度建設(shè)保證協(xié)商的民主性、平等性與持續(xù)性

協(xié)商民主在基層社會(huì)的發(fā)展需要一定的制度條件和實(shí)踐空間。從實(shí)踐看，我國(guó)基層社會(huì)推動(dòng)協(xié)商民主深化發(fā)展的關(guān)鍵是什么？

提升協(xié)商民主的制度品質(zhì)的核心問(wèn)題是：與誰(shuí)協(xié)商？協(xié)商程序如何保障？結(jié)果如何進(jìn)入決策？中國(guó)社會(huì)治理中的協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展思路，如何由“協(xié)商”走向“民主”，從而追求更有效的民主治理，推動(dòng)協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展，必須克服面臨的巨大制度“慣例”阻礙。在當(dāng)下的中國(guó)基層社會(huì)，尤其需要官員的責(zé)任心推動(dòng)，這是協(xié)商民主改革啟動(dòng)和發(fā)展的關(guān)鍵，因此，原本作為地方治理主導(dǎo)方的地方政府要打破“慣例”，改變傳統(tǒng)的習(xí)慣性的模式，這需要極大的勇氣與能力，這就離不開(kāi)理性官員尤其是政府領(lǐng)導(dǎo)者的支持與推動(dòng)。

從實(shí)踐來(lái)看，協(xié)商民主發(fā)展比較順利的地方，其黨委、人大和政府乃至于政協(xié)，都比較重視社會(huì)的需求，主動(dòng)創(chuàng)新，尋找合適的方式來(lái)解決社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。未來(lái)中國(guó)基層協(xié)商民主的關(guān)鍵就是地方黨委和政府成為協(xié)商民主的積極參與者，而不是被動(dòng)式地應(yīng)付民意。否則，協(xié)商民主即使在基層社會(huì)中出現(xiàn)了一定的模式，也會(huì)“曇花一現(xiàn)”，很難形成持續(xù)的制度化，也就無(wú)所謂社會(huì)治理的成效。

落實(shí)民主理念需要相應(yīng)支撐制度“落地”的具體程序、方法和技術(shù)。否則，我們的民主就缺乏可操作性，造成制度優(yōu)勢(shì)變成了“空中樓閣”。那么，如何通過(guò)制度建設(shè)保證協(xié)商的民主性、平等性與持續(xù)性？

關(guān)于協(xié)商民主的未來(lái)發(fā)展，要重視制度的可操作化，提升制度實(shí)踐的技術(shù)，通過(guò)程序的科學(xué)化支持民主的可操作化。因此，在基層協(xié)商民主的實(shí)踐中，需要借鑒現(xiàn)代的社會(huì)科學(xué)操作方法，借助專家學(xué)者的力量進(jìn)行流程設(shè)計(jì)。浙江省溫嶺市和云南省鹽津縣的實(shí)踐，都充分證明了一個(gè)有效、有序和持續(xù)的基層協(xié)商民主制度，需要一個(gè)合理的操作程序來(lái)配套。

觀察基層的案例經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有效的制度實(shí)踐，專家學(xué)者并不是決定地方政府選擇什么樣的議題，而是“各司其職”：政府選擇政治議題，專家負(fù)責(zé)進(jìn)行程序設(shè)計(jì)和操作化?；鶎訁f(xié)商民主改革與有關(guān)專家學(xué)者的指導(dǎo)密不可分，其客觀的立場(chǎng)和豐富的理論知識(shí)在推動(dòng)改革啟動(dòng)中的作用是不可忽視的，但是對(duì)選擇哪些地方治理議題進(jìn)入到協(xié)商民主當(dāng)中，專家沒(méi)有地方政府了解得深入和清楚，必須保持一個(gè)清晰的界限和認(rèn)知，形成一個(gè)良好的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。

從發(fā)展形態(tài)看，未來(lái)協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)是多元形式還是行政命令式的統(tǒng)一模式？

現(xiàn)代對(duì)協(xié)商民主核心要素有一個(gè)基本的共識(shí)：“協(xié)商”與“共識(shí)”是自由、平等的公民通過(guò)對(duì)話、討論、審視各種相關(guān)理由而賦予立法和決策合法性的一種治理形式，有助于不同層面的政治共同體的政治實(shí)踐。一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題在于，即使達(dá)不成共識(shí)，通過(guò)協(xié)商的信息溝通，也可以了解不同群體的意見(jiàn)和利益所在。協(xié)商能否達(dá)成共識(shí)，要看協(xié)商民主選擇的是什么樣的議題，以及參與協(xié)商的民眾對(duì)協(xié)商規(guī)則的認(rèn)同與了解程度，以及對(duì)協(xié)商議題的信息充分性。

因此，每個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，社會(huì)結(jié)構(gòu)不一樣，議題的豐富程度不一樣，進(jìn)行協(xié)商的模式也肯定存在著差異。從中國(guó)三十年的地方政府創(chuàng)新的發(fā)展來(lái)看，不同的案例呈現(xiàn)出“百花齊放百家爭(zhēng)鳴”的格局，恰恰是激勵(lì)地方政府和社會(huì)進(jìn)行實(shí)踐的最大動(dòng)力。但是在多樣化的實(shí)踐中，許多模式背后會(huì)有一個(gè)基本的邏輯在支撐著，那就是協(xié)商民主的基本理念，以及對(duì)問(wèn)題解決的中國(guó)意識(shí)。所以在基層協(xié)商民主的推進(jìn)時(shí)期，不要對(duì)所有的協(xié)商民主實(shí)踐形態(tài)進(jìn)行行政命令式的規(guī)范，而是通過(guò)政策進(jìn)行引導(dǎo)，通過(guò)措施進(jìn)行指導(dǎo)，通過(guò)方法進(jìn)行激勵(lì)。

應(yīng)當(dāng)如何與其他部分的制度整體性推進(jìn)？

推動(dòng)地方政府進(jìn)行協(xié)商民主的一個(gè)強(qiáng)大動(dòng)力來(lái)源于民眾的民主訴求，以及政府本身對(duì)問(wèn)題解決的訴求，基層人大和政府都對(duì)協(xié)商民主有著內(nèi)在的動(dòng)力和激勵(lì)，協(xié)商民主的實(shí)踐使基層黨委政府的職責(zé)和基層人大對(duì)民意的整合功能得到有效回歸，但是二者在協(xié)商民主中的功能是不一樣的。

對(duì)于選舉民主和協(xié)商民主來(lái)講，不是某一種民主形式天然地優(yōu)于另一種民主形式，也并非要在二者之間做出“單項(xiàng)選擇”，而應(yīng)把這兩種民主形式結(jié)合起來(lái)，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，使兩種民主形式的優(yōu)點(diǎn)都凸顯出來(lái)。不是認(rèn)為協(xié)商民主可以解決地方治理的問(wèn)題，就可以忽視人大制度的發(fā)展。許多社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生和積累，在很大程度上恰恰是因?yàn)槿舜笾贫葲](méi)有被激活，政府就承擔(dān)了所有的問(wèn)題解決功能。因此，如何在協(xié)商民主的推進(jìn)中，尋求選舉民主的進(jìn)展，使得人大制度和政府的依法行政結(jié)合起來(lái)，是一個(gè)重要的政治性命題，否則，依法治國(guó)的使命就會(huì)失去一個(gè)基本的載體。

將民主作為一種治理資源嵌入現(xiàn)代社會(huì)治理中

在一些地方，程式化的協(xié)商對(duì)于一些老百姓關(guān)心的實(shí)際利益問(wèn)題回應(yīng)度有所降低，引起人們對(duì)基層協(xié)商民主有效性的質(zhì)疑。如何看待這種現(xiàn)象？

任何一種民主形式，都是為了更好地解決社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，協(xié)調(diào)利益，實(shí)現(xiàn)人們發(fā)展的最大可能的公平。協(xié)商民主在中國(guó)基層的發(fā)展，恰恰是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，以及民生問(wèn)題大量涌現(xiàn)的結(jié)果。社會(huì)民眾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的提升，會(huì)帶來(lái)參與知識(shí)和能力的提高，同時(shí)為了解決民生問(wèn)題，社會(huì)本身也會(huì)不斷創(chuàng)新參與的形式。與此同時(shí)，地方政府也會(huì)在“倒逼機(jī)制”被動(dòng)地或者“領(lǐng)導(dǎo)本能”推動(dòng)主動(dòng)地進(jìn)行協(xié)商民主的試驗(yàn)，與社會(huì)民眾達(dá)成一個(gè)有機(jī)的協(xié)商過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的民主治理。

我們?cè)诨鶎訁f(xié)商民主的推進(jìn)中，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，決定著民眾的參與積極性和參與能力的提升，否則，社會(huì)缺乏協(xié)商的公共議題。基層協(xié)商民主的一個(gè)主要特征就是把民主作為一種治理資源嵌入到現(xiàn)代社會(huì)治理當(dāng)中，而不是單純地建構(gòu)一個(gè)具有民主形式的外在約束制度，其發(fā)展路徑化解了民主與發(fā)展互為前提或者結(jié)果的外生困境，為中國(guó)基層民主的發(fā)展提供具體的實(shí)踐形式。

從基層民主政治建設(shè)視角看，基層協(xié)商民主實(shí)踐具有什么樣的意義？

政黨和國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)理念，需要有一些底層架構(gòu)來(lái)承接它的使命，分解它的任務(wù)，而基層社會(huì)的協(xié)商民主發(fā)展的戰(zhàn)略，需要從這一視角出發(fā)，建構(gòu)自己的行動(dòng)框架。協(xié)商民主在基層的推進(jìn)，可以有效地推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政的進(jìn)程，為基層黨組織和政府，以及人大、政協(xié)組織科學(xué)執(zhí)政提供良好的參與渠道。一定意義上講，協(xié)商民主與群眾路線具有內(nèi)在的契合性，群眾路線的實(shí)質(zhì)在于如何獲取群眾的真正需求，使得人民的利益和意見(jiàn)進(jìn)入到黨委政府決策當(dāng)中去，而不是僅僅止于幫助人民群眾解決眼前的困境。

無(wú)論如何，協(xié)商民主多樣化的實(shí)踐制度結(jié)果必然通過(guò)各種方式呈現(xiàn)在整個(gè)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)內(nèi)，基層協(xié)商民主進(jìn)展也為國(guó)家層面的協(xié)商政治提供豐富的經(jīng)驗(yàn)和具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的程序、方法、技術(shù)。