陽春播種，靜待花開

趙俊杰

4月21日，市十四屆人大常委會第二十八次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）。這部法規(guī)的出臺既是貫徹落實中央、市委有關(guān)文件要求，對接上位法修改的重要舉措，也是規(guī)范和推進本市基層人大工作的現(xiàn)實需要。

黨的十八大以來，中央對于堅持和完善人民代表大會制度，加強人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作高度重視。2015年下半年，中央下發(fā)“關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見”，全國人大常委會據(jù)此對地方組織法、選舉法和代表法等三部重要法律一并作了修正，市委也轉(zhuǎn)發(fā)了加強人大工作的有關(guān)文件。這些文件和法律對于加強基層人大工作提出了一系列新要求。另一方面，隨著上海社會治理體系的不斷創(chuàng)新和管理重心的逐漸下移，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級承擔(dān)的任務(wù)越來越重。在這樣的新形勢下，如何充分發(fā)揮區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大的作用，就顯得尤為重要?？v觀此領(lǐng)域的地方立法，目前上海市僅有一部1995年制定的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的若干規(guī)定，對于區(qū)縣人大工作的立法尚處于空白。因此，亟需重新制訂一部涵蓋本市區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的地方性法規(guī)。

強化組織機構(gòu)這根“主心骨”

區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國家權(quán)力機關(guān)，擔(dān)負著憲法和法律賦予的重要職責(zé)，任務(wù)繁重，但有的地方還存在“牌子大、人員少、兼職多”的現(xiàn)象，與所承擔(dān)的工作任務(wù)不相匹配。在新形勢下加強區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，組織機構(gòu)的建設(shè)和人員的配備無疑是關(guān)鍵所在。

一是提高了區(qū)縣人大常委會組成人員名額上限并提出專職比例要求。根據(jù)地方組織法要求，《若干規(guī)定》明確，區(qū)縣人民代表大會常務(wù)委員會組成人員為十五至三十五人，人口超過一百萬的，常務(wù)委員會組成人員不超過四十五人。其中，常務(wù)委員會專職委員比例應(yīng)當(dāng)達到百分之五十以上。

二是健全了區(qū)縣人大及其常委會的機構(gòu)設(shè)置。為加強區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作力量，推動人大工作專業(yè)化、經(jīng)?；鶕?jù)地方組織法和中央、市委有關(guān)文件要求，結(jié)合各區(qū)縣的實際情況，《若干規(guī)定》明確，在區(qū)縣人大設(shè)立法制、財政經(jīng)濟、內(nèi)務(wù)司法等專門委員會，在區(qū)縣人大常委會設(shè)立辦公室等辦事機構(gòu)和預(yù)算、人事代表等工作機構(gòu)，還規(guī)定各區(qū)縣人大可以根據(jù)工作需要設(shè)立其他專門委員會和常委會辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)，給予區(qū)縣一定的空間和彈性。同時，對工作力量的配備和工作職責(zé)等也作了比較清晰的表述。

三是賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間的明確職責(zé)。閉會期間的活動安排得怎么樣，直接關(guān)系基層人大工作的效果，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大僅在會議期間設(shè)有主席團，在閉會期間沒有常設(shè)機構(gòu)。盡管各地都有一些探索和實踐，但是缺乏法制層面的依據(jù)和規(guī)范。新修訂的地方組織法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間一定的職權(quán)，《若干規(guī)定》結(jié)合本市實際，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的組成和職責(zé)作了細化。比如，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團的人數(shù)及上限：一般為九至十一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額超過七十名的，主席團人數(shù)不超過十三人。又如，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團在閉會期間每三個月至少召開一次主席團會議，以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履行職權(quán)。同時，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的十三項職權(quán)，厘清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責(zé)，并較好地回應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的工作由誰組織、如何開展的問題。

四是增加了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機構(gòu)和人員的規(guī)定?！度舾梢?guī)定》首次明確提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立辦公室（代表聯(lián)絡(luò)室），辦公室（代表聯(lián)絡(luò)室）主任的人選由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團提名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通過。工作機構(gòu)的設(shè)立和工作人員的充實，必將為更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用、加強人大代表的履職服務(wù)提供組織保障。

五是明確了在全市街道設(shè)立人大工作委員會。《若干規(guī)定》根據(jù)地方組織法的要求以及近年來本市各街道設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)室的工作實踐，首次明確了區(qū)人大常委會在街道設(shè)立人大工作委員會，作為常委會的工作機構(gòu)，其組成人員由區(qū)人大常委會依法任免。街道人大工作委員會承擔(dān)代表聯(lián)系社區(qū)和選民、報告履職情況、履職登記等服務(wù)保障工作，根據(jù)區(qū)人大常委會的委托，辦理監(jiān)督、選舉、視察、調(diào)研等工作，并且每年向常委會報告工作。

抓住開好人代會這個“牛鼻子”

人大行使法定職權(quán)，主要是通過會議的形式，在充分審議的基礎(chǔ)上，依照法定程序作出決定。開好人大會議，是人大依法履職的重要保障。在實踐中，部分地方，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有時存在會議召開不及時、會期過短、主要會議文件臨近大會時才送到代表手中，不利于代表充分審議等問題。

為此，根據(jù)地方組織法和中央有關(guān)文件的要求，《若干規(guī)定》對于區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會舉行的次數(shù)、會期等內(nèi)容作了規(guī)定。明確區(qū)縣人民代表大會會議每年至少舉行一次，會期一般不少于三天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每年舉行兩次，會期不少于一天。如有選舉事項，會期應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加。《若干規(guī)定》還就提高會議質(zhì)量提出三方面明確要求，一是在會議的準(zhǔn)備上，要求區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)加強調(diào)查研究，為參加人民代表大會作準(zhǔn)備；二是在文件送達的時限上，要求人民代表大會會議舉行的三日以前，應(yīng)當(dāng)將會議的主要文件送交與會代表；三是在對待會議的態(tài)度上，要求代表應(yīng)當(dāng)認真準(zhǔn)備和出席會議，并圍繞議題審議發(fā)言。因病或者其他特殊原因不能出席的應(yīng)當(dāng)提前請假。

規(guī)范基層人大工作的“家常菜”

《若干規(guī)定》中有將近三分之一的條文對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要工作做了規(guī)定，其中既含有規(guī)范性文件備案審查、預(yù)決算審查等內(nèi)容，與區(qū)縣人大設(shè)立法制、財政經(jīng)濟、內(nèi)務(wù)司法等專門委員會和常委會預(yù)算等工作委員會等內(nèi)容相呼應(yīng)，也包括監(jiān)督、重大事項決定權(quán)和人事任免以及代表工作等重要事項。考慮到各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況不盡相同，對于重要事項的理解也有差異，因此，在《若干規(guī)定》中對于這些內(nèi)容均采取留有一定余地的寫法，允許區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合各自工作實際，進一步作出相應(yīng)的規(guī)定，并在今后的工作中大膽探索、總結(jié)。另外，加強區(qū)縣人民代表大會常務(wù)委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團與代表、選民和人民群眾的聯(lián)系、加強國家機關(guān)與代表的聯(lián)系以及代表履職服務(wù)保障等內(nèi)容，鑒于上位法和本市其他地方性法規(guī)中已有明確要求，《若干規(guī)定》只是作了原則性規(guī)定，避免重復(fù)立法，也符合“若干規(guī)定”的體例特點。

可以預(yù)見的是，隨著《若干規(guī)定》的正式施行，將進一步夯實本市基層國家權(quán)力機關(guān)的基礎(chǔ)，為今年下半年將在全市范圍開展的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大代表換屆選舉工作提供法制保障，為推動本市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)在新時期再上新臺階提供重要助力。