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    規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險的“三步曲”

    2016-05-14 13:49:27蒙俊
    投資北京 2016年6期
    關(guān)鍵詞:三步曲公共服務(wù)政府

    蒙俊

    近兩年來,在財政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部委的推動下,國內(nèi)出現(xiàn)了一波PPP熱潮,各地紛紛推出一批批PPP項(xiàng)目吸引社會投資者,面對數(shù)萬億PPP項(xiàng)目天量投資額,許多社會投資者開始高度關(guān)注這一領(lǐng)域,但差強(qiáng)人意的是,到目前為止,能成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目還是少之又少。這說明各地在PPP項(xiàng)目選擇、方案設(shè)計、具體推進(jìn)的過程中,還有諸多不專業(yè)的地方,特別是不能正確理解PPP 的本質(zhì)含義,致使在操作中“失之毫厘、謬以千里”,給政府和企業(yè)都帶來巨大的風(fēng)險和損失。筆者結(jié)合PPP本質(zhì)的理解,談一談規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險的“三步曲”。

    選擇合適的項(xiàng)目

    所謂PPP,就是公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)(產(chǎn)品)而建立的長期合作關(guān)系,這種合作一般以特許經(jīng)營為基礎(chǔ),通過簽署合同來約定雙方責(zé)任、風(fēng)險與權(quán)利,其目的是使合作各方達(dá)到共贏的效果。

    這里邊有兩個關(guān)鍵詞,一個是“公共服務(wù)”,另一個是“特許經(jīng)營”。把握好這兩個詞的含義,也就把握住了PPP模式適應(yīng)的項(xiàng)目范圍。

    首先合作標(biāo)的是不是政府負(fù)有供給責(zé)任的公共服務(wù)項(xiàng)目。如果政府推出的是一個商業(yè)運(yùn)作的項(xiàng)目,投資者就得注意了,這是政府打著PPP的名義在招商引資;如果企業(yè)把一個商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目報給政府,政府也要警覺了,這是企業(yè)打著PPP的幌子騙政策或者圈地。前陣子有些開發(fā)商以養(yǎng)老社區(qū)的概念將房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目,即是后者的典型手法。

    其次是合作項(xiàng)目是否有市場化運(yùn)作的空間,或者說有經(jīng)營的可能性。從經(jīng)驗(yàn)上看,規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費(fèi)”的項(xiàng)目,如地鐵、高速公路、水務(wù)、機(jī)場、供電等,比較適合采用PPP方式。

    唯有公共服務(wù)項(xiàng)目,政府才能合法地給項(xiàng)目予以政策和財政支持;唯有可經(jīng)營的項(xiàng)目,才能發(fā)揮社會資本的天然優(yōu)勢,使項(xiàng)目本身產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

    選擇合適的伙伴

    既然公共部門本該做的事情,為什么要拿出來與私人部門合作呢?雙方的訴求又是什么?

    對于公共部門而言,采取PPP模式,一是解決當(dāng)前資金緊缺問題;二是要降低項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本;三是提高公共產(chǎn)品(服務(wù))的供給效率,讓公眾在可接受的價格內(nèi)更快享受到更好的公共服務(wù)。

    PPP模式的理論基石,其實(shí)是建立在“企業(yè)比政府在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營上更具效率”的基礎(chǔ)上,所謂“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。因此,政府在選擇合作對象的時候,一定是那些既有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、又在項(xiàng)目對應(yīng)的領(lǐng)域有著豐富操作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。具體而言,這個合作機(jī)構(gòu)應(yīng)該是資金實(shí)力較為雄厚、建設(shè)運(yùn)營能力較強(qiáng),是一個優(yōu)秀的項(xiàng)目運(yùn)營商,或建設(shè)商與運(yùn)營商結(jié)成的聯(lián)合體,而不能僅是建設(shè)方。

    PPP是一種融資模式,但不僅僅是一種融資模式,社會資本除了出錢之外,必須在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營上比政府做得更加專業(yè)、更加有效率。一個成功的PPP項(xiàng)目,一定是使得政府、合作企業(yè)、公眾這三個利益相關(guān)方都受益的項(xiàng)目,而這些利益的來源,就是效率的提高,即“企業(yè)比政府在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營上更具效率”,如果沒有這一點(diǎn),項(xiàng)目的三個利益相關(guān)方起碼有一方是利益受損方。

    而對于社會投資方來說,合作方的選擇,要注重兩個方面,一是當(dāng)?shù)卣遣皇菗碛幸粋€有水平、講誠信、有效率的領(lǐng)導(dǎo)班子,主要領(lǐng)導(dǎo)要了解PPP,合作意愿較強(qiáng),能夠親自抓項(xiàng)目,出面協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門,形成合力,有效推進(jìn)。二是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展前景不錯,財政可持續(xù)性較好。

    好的合作伙伴,是走向成功的起點(diǎn)。

    科學(xué)確定合理的收益水平

    PPP項(xiàng)目應(yīng)該是具有合理收益水平的投資項(xiàng)目:暴利和虧損都不是成功的PPP項(xiàng)目。作為一個公共服務(wù)項(xiàng)目,產(chǎn)生暴利,受損的一定是公眾和地方財政;而項(xiàng)目虧損,如果缺乏政府財政的補(bǔ)貼,受損的就是社會投資者。

    因此,在項(xiàng)目方案設(shè)計階段,首先要做好市場調(diào)查,準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目的市場需求和公眾價格承受度,科學(xué)測算公眾服務(wù)的供給價格,在此基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償或收益分配機(jī)制,以確保合理的項(xiàng)目收益水平。

    特別要強(qiáng)調(diào)的是,要關(guān)注項(xiàng)目的市場需求,做好可行性研究,看看需求能不能承載項(xiàng)目。一是比較準(zhǔn)確把握市場空間、市場潛力有多大,二是對公眾支付意愿和能力有一個科學(xué)的評估,這樣做出來的財務(wù)模型才是可靠的。筆者曾經(jīng)接觸過這樣一個案子,那是南方的一個欠發(fā)達(dá)小城市,幾十萬人的規(guī)模,當(dāng)?shù)赜幸粋€冶煉廠要轉(zhuǎn)型,與當(dāng)?shù)卣邉澰诠S原址上建一家5000床位的中高端養(yǎng)老院,計劃做成一個PPP項(xiàng)目。這個項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人把方案給我讓提提意見,我問他:“你們這樣的一個城市,有那么大的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求嗎?老百姓有能力、有意愿支付如此水平的入院費(fèi)用嗎?”他回答:“我們也覺得定價有點(diǎn)偏高,但是老百姓的收入水平也在不斷提高;至于床位數(shù),按照我市的規(guī)劃,養(yǎng)老床位要滿足5%的老人需要,我們是按規(guī)劃要求做的?!蔽覍λf,最好是回去做一個詳細(xì)的市場調(diào)查,“不能只盯著規(guī)劃,要尊重市場。我感覺你們的項(xiàng)目超越現(xiàn)實(shí)需求太多了。”他回去做了市場調(diào)查,最后把項(xiàng)目取消了。

    PPP項(xiàng)目的操作非常復(fù)雜,在諸多環(huán)節(jié)中只要出現(xiàn)一些問題或瑕疵,都會導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險的發(fā)生。文中提到的所謂規(guī)避風(fēng)險“三步曲”,只是選擇其中最為重要的環(huán)節(jié)加以說明,因?yàn)檫@幾個環(huán)節(jié)非常重要,某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就會直接影響到項(xiàng)目的根基和成敗。

    (作者單位:中國科學(xué)院行政管理局)

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