政府購買服務(wù)與社會組織協(xié)同治理

陸敏　周宏麗

社會治理的核心是政府和社會組織，治理主體多元化成為社會治理的必然方向。作為直接面向人民群眾提供治理和服務(wù)的基層政府，承擔著龐大而具體的社會治理事務(wù)，社會組織參與社會治理法治化問題對于基層政府而言具有重要的現(xiàn)實意義。

政府購買社會組織服務(wù)背景下的

社會組織面臨的發(fā)展機遇

2013年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，是繼2012年7月國務(wù)院頒布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》后，我國在政府購買公共服務(wù)方面出臺的一個重要文件。這個文件明確了政府購買公共服務(wù)的“購買主體”和“承接主體”，回答了由誰買，由誰承接的問題。十八屆三中全會明確提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，“加大政府購買公共服務(wù)力度”。政府購買社會組織服務(wù)意義不同凡響，給社會組織帶來了良好的發(fā)展機遇。

政府購買社會組織服務(wù)是對社會公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新。政府購買服務(wù)（Purchase of Service Contracting），是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)（包括由事業(yè)單位轉(zhuǎn)制而來的社會組織）來完成，最后根據(jù)中標者所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費用，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)的供給方式。政府購買社會服務(wù)是對社會公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為：首先，它把市場競爭機制引入社會領(lǐng)域，通過契約化，實現(xiàn)公共社會服務(wù)目標，推動政府簡政放權(quán)；其次，它有利于整合資源，調(diào)動方方面面的社會力量投入到社會公共服務(wù)領(lǐng)域，從而實現(xiàn)“共治”、“善治”的目標；最后，它有利于提高政府財政支出的質(zhì)量與效率。與政府直接提供的公共服務(wù)相比，專業(yè)的社會組織能為老百姓提供高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，有利于提高服務(wù)效率，從而滿足老百姓日益增長的公共服務(wù)需求。

政府購買社會組織服務(wù)是國際社會發(fā)展趨勢。發(fā)達國家及地區(qū)具有悠久的政府購買服務(wù)的歷史，早在1761年美國就頒布了《聯(lián)邦采購法》。20世紀80年代開始，發(fā)達國家在社會福利制度改革中普遍推行政府購買服務(wù)。由于起步較早，大部分發(fā)達國家和地區(qū)在政社互動方面積累了大量的經(jīng)驗，一是一般都有完善的法律體系來規(guī)范社會組織。例如波蘭、匈牙利、俄羅斯等國家，均有國家層面對購買服務(wù)的立法。中國香港地區(qū)關(guān)于向非營利組織購買服務(wù)，有專門的《受資助非政府組織福利機構(gòu)的采購程序》、《受資助非政府福利機構(gòu)的存貨管理》、《受資助非政府福利機構(gòu)的人事管理》、《非政府福利機構(gòu)紀律守則樣本》、《非政府機構(gòu)工程合約的批出和管理》等系列法律條文。二是通過稅收優(yōu)惠政策來扶持社會組織。如美國的社會組織稅收激勵機制就比較完善。英國的慈善機構(gòu)可以享受特殊的納稅優(yōu)惠。三是在政府與社區(qū)之間建立伙伴關(guān)系。社會組織是公共服務(wù)購買的重要承接主體。不管是以新西蘭為代表的政府管理私營化模式還是以美國為代表的精簡政府機構(gòu)、服務(wù)外包模式，都把社會組織作為重要的合作伙伴?？肆诸D政府時期，美國實施“國家社區(qū)服務(wù)計劃”，鼓勵美國人參與社區(qū)志愿活動；英國1998年的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》增強了政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系；德國直接將社會福利工作交給社會組織，調(diào)動其能動性。四是形成了一套完善的社會組織監(jiān)督管理體系。如美國建立嚴格的服務(wù)合同監(jiān)控程序；英國《財政法》規(guī)定國內(nèi)稅務(wù)署如果發(fā)現(xiàn)某個慈善組織從事非公益活動或?qū)⑿磐胸敭a(chǎn)的投資收益用于私人時，可將案件直接提交法院；中國香港建立了“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”。五是政府對社會組織經(jīng)常提供必要的支助性投入和支助性購買。社會組織發(fā)展壯大的資金來源，主導收入來源不是捐贈和收費，而是公共部門的支持。從世界范圍來看，所有社會組織收入的平均34%來自公共部門，是政府機構(gòu)或準政府機構(gòu)通過撥款和合同或報銷的方式來實現(xiàn)的。社會服務(wù)組織的收入中，來自政府的占資金的42%。在歐洲，社會組織收入中普遍有40%～70%來自公共財政資源。日本這一數(shù)據(jù)為45%，中國香港為70%～80%，2014年～2015年香港社會福利署用于資助非政府組織提供服務(wù)的資助金高達119億港幣，政府的資助經(jīng)費通常以政府委托項目和競標項目等形式下發(fā)。即使是美國這樣的市場主導型國家，社會組織收入總額中來自政府公共部門的資源仍占到其收入總額的約31%。六是政府購買公共服務(wù)涵蓋領(lǐng)域廣泛，包括：教育、職業(yè)教育和特殊教育；公共衛(wèi)生；養(yǎng)老服務(wù)；殘障服務(wù)；社區(qū)服務(wù)；文化與傳統(tǒng)保護；就業(yè)促進、保障性住宅和其他社會問題解決；城市規(guī)劃、交通、環(huán)境和其他政策咨詢等。七是政府向社會組織購買社會公共服務(wù)形式多樣化：合同；資助與撥款；服務(wù)消費劵，即政府向特定受助人群發(fā)放服務(wù)消費券，然后政府用現(xiàn)金兌換各個社會組織收取的服務(wù)消費券；稅收優(yōu)惠，政府對優(yōu)秀社會組織減免稅收；合作經(jīng)營，政府采取“出租—建設(shè)—經(jīng)營”、“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”、“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”等多種方式，與社會組織合作經(jīng)營。

從調(diào)研來看，南京市鼓樓區(qū)在政府購買社會組織公共服務(wù)工作方面仍處于破題階段，尚未形成完善的政府購買機制，公共財政對社會組織的支持力度也未制度化、規(guī)范化，政府和社會組織之間沒有建立伙伴合作關(guān)系，覆蓋的領(lǐng)域較窄，購買的方式較為單一等。這一現(xiàn)象已經(jīng)引起區(qū)委和區(qū)政府的高度重視。

政府購買社會組織服務(wù)

仍存在著制度缺失等問題

政府購買社會組織服務(wù)仍缺乏整體性的綜合政策支持體系。制度對政府購買公共服務(wù)過程的引導、約束、規(guī)制和激勵發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。從發(fā)達國家及地區(qū)的經(jīng)驗來看，通常只有建立了制度化的公共財政支持體系和政府購買服務(wù)機制，明確政府資助社會組織購買服務(wù)的具體事項和目標，完善資助程序和考核方式，才能真正構(gòu)建政府與社會組織的伙伴關(guān)系。目前我國社會組織參與社會治理既有法律上的障礙，也有行政管理和財政制度的缺失，還沒有形成與政府購買公共服務(wù)相匹配的相關(guān)法律法規(guī)，缺乏比較完善的制度化保障機制?！吨腥A人民共和國采購法》還沒有將公共服務(wù)項目納入采購范圍，目前地方政府采用的內(nèi)容主要為貨物類采購和工程類采購，兩項合計占采購總數(shù)的90%以上。公共服務(wù)采購的比例非常低。近幾年，鼓樓區(qū)政府采購公共服務(wù)的項目有所擴大，但也同樣面臨制度缺失?，F(xiàn)有的制度和措施不能滿足政府購買公共服務(wù)的需要，因此，完善政府購買公共服務(wù)法規(guī)及相應(yīng)財政制度體系迫在眉睫。

支撐社會組織建設(shè)的法律規(guī)范不完善。目前，鼓樓區(qū)社會組織難以有效地承接公共服務(wù)功能的根本性原因是能力不足，具體表現(xiàn)為社會組織自身制度不健全、內(nèi)部管理混亂、服務(wù)能力不強、從業(yè)人員不專業(yè)、服務(wù)模式不清晰、缺乏誠信透明和自律機制等諸多問題。大部分社會組織中的規(guī)章制度也只流于形式而并沒有真正付諸實施。社會組織信息披露機制不健全，一些社會組織財務(wù)混亂，信用度相對較低，對其提供的“產(chǎn)品”質(zhì)量和檢驗標準還沒有完善的規(guī)定，導致其管理具有很大隨意性，缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行的法律對社會組織的地位、功能、權(quán)利和義務(wù)缺乏準確界定，對社會組織參與公共服務(wù)過程的法律地位和責任不清晰。一些法規(guī)政策已經(jīng)無法滿足組織發(fā)展的新需求，甚至有的制度對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生了消極作用，導致眾多社會組織在實際運作中出現(xiàn)了一系列問題。例如，支持社會組織發(fā)展的稅收政策不合理，對社會組織的稅收和捐贈稅收制度存在一定缺陷。社會組織享受稅收優(yōu)惠的難度很大，資格要求非常嚴格，使得享受免稅政策的社會組織很少。對社會組織的捐贈稅收制度也不夠完善，社會組織無法享受到自身發(fā)展所需的各種政策支持。另外，部分法規(guī)的條款過于原則，實施的可操作性不強，使得一些領(lǐng)域的社會組織無法可依，造成了“制度真空”

質(zhì)量評估環(huán)節(jié)不完善，公平競爭環(huán)境無法形成。公共服務(wù)不同于一般的公共產(chǎn)品，對評估的主體、服務(wù)的定價、服務(wù)質(zhì)量的評估存在著諸多難題。由于社會組織資質(zhì)評估體系缺失，很難客觀判斷社會組織公共服務(wù)供給的情況。政府購買社會組織公共服務(wù)的質(zhì)量評估人員主要以政府機關(guān)工作人員為主，公眾與社會的參與度較低。政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理不夠規(guī)范，缺乏獨立的第三方監(jiān)督管理機制。另外，從評估標準來說，不同的公共服務(wù)種類不同，標準也不盡相同，如何使政府資金購買到最好的公共服務(wù)，很難對此做出準確的評價。政府對購買什么、向誰購買、怎樣購買缺乏科學設(shè)計。由于工作程序不夠規(guī)范，特別是信息公開少，透明程度低，存在著較多的“暗箱操作”、“灰色地帶”，費用的投放缺乏精準性與透明性。由于現(xiàn)行的監(jiān)管制度不健全，對社會組織的行業(yè)監(jiān)管、社會監(jiān)督不夠，社會組織的評估、考核、建立與退出等機制不完善，政府對組織進行引導、規(guī)范和管理不到位。

整體推進社會組織健康發(fā)展

社會組織作為與政府、企業(yè)并列的“第三方力量”，其發(fā)育程度已經(jīng)被聯(lián)合國作為判斷一個國家社會形態(tài)現(xiàn)代化程度的主要依據(jù)。加快培育發(fā)展社會組織，充分發(fā)揮社會組織在推動經(jīng)濟發(fā)展、提供公共服務(wù)、反映利益訴求、規(guī)范社會行為、促進社會公平、擴大公眾參與、化解社會矛盾中的重要作用，是擺在鼓樓區(qū)面前的一個重大而緊迫的課題。社會組織建設(shè)是一個綜合性系統(tǒng)工程，我們要在全局和戰(zhàn)略高度，沿著社會治理法治化方向，整體推進社會組織健康快速發(fā)展。

完善頂層設(shè)計，研究制定社會組織發(fā)展規(guī)劃方案。政府購買社會組織服務(wù)是一個新的機制創(chuàng)新，發(fā)展政府購買社會組織公共服務(wù)，必須要有具體而完善的法律規(guī)范。當前對鼓樓區(qū)社會組織發(fā)展進行總體設(shè)計具有必要性與可行性。總體設(shè)計可以促使社會組織建設(shè)從過去零散的具體措施創(chuàng)新轉(zhuǎn)換為體制機制的整體構(gòu)建；從過去局部的單項探索轉(zhuǎn)換為協(xié)同治理。從外部環(huán)境來看，廣東、深圳、上海都有可以借鑒的經(jīng)驗；從自身建設(shè)來看，鼓樓區(qū)社會組織發(fā)展已經(jīng)歷了十多年的探索與實踐，積累了一些經(jīng)驗和教訓。在總體設(shè)計方面，一是要立足鼓樓經(jīng)濟、社會建設(shè)的實際，明確社會組織改革發(fā)展的目標、思路、重點、步驟和任務(wù)。要把培育發(fā)展社會組織納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體布局，加強規(guī)劃指導，積極構(gòu)建比較完整的政策體系、實施方案和制度保障。在購買政府服務(wù)、公共財政扶持、免稅政策落實、人才隊伍和管理服務(wù)平臺建設(shè)等方面，出臺有含金量的配套政策，優(yōu)化社會組織發(fā)展的政策環(huán)境。二是把社會組織發(fā)展從民政部門的業(yè)務(wù)工作上升為區(qū)委、區(qū)政府層面，作為社會建設(shè)領(lǐng)域重要任務(wù)來抓?？梢钥紤]成立由區(qū)分管領(lǐng)導牽頭的促進社會組織發(fā)展的領(lǐng)導小組，聯(lián)合民政、發(fā)改、財政等部門領(lǐng)導共同參加，協(xié)調(diào)小組可將辦公室設(shè)在區(qū)民政局，由區(qū)民政局負責具體工作事項。強化各行業(yè)、各部門的協(xié)調(diào)對接，建立區(qū)級促進社會組織發(fā)展工作聯(lián)席會議制度。三是區(qū)分社會組織不同發(fā)展階段，政府給予不同的政策支持。在社會組織發(fā)展的初始階段，政府重在培育和扶持；對于成長時期的社會組織，要在場地、資金、能力培訓、項目策劃等方面給予支持；對于成熟期的社會組織，政府要加大購買服務(wù)力度，鼓勵其通過市場機制汲取社會資源，加強自身能力建設(shè)，提升社會公信力。成熟的社會組織多了之后，可以考慮由行業(yè)協(xié)會發(fā)揮自律作用。

拓展政社合作范圍，加大對政府向社會組織購買服務(wù)。政府向社會力量購買服務(wù)的主要目標有二：向社會提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更便捷的公共服務(wù)（包括社會服務(wù)）；創(chuàng)新公共服務(wù)和社會服務(wù)的供給模式，動員社會力量，提高公共服務(wù)的水平和效率。鼓樓區(qū)要緊緊圍繞這兩個目標，明確購買什么，怎么購買兩大問題，進一步健全政府購買公共服務(wù)的采購管理制度，制定《政府購買公共服務(wù)的操作規(guī)程》，實現(xiàn)政府購買社會服務(wù)的精細化與專業(yè)化。一是健全政府向社會組織購買公共服務(wù)的定價機制。要充分合理地考慮將社會組織的人力成本納入購買價格，避免因定價過低而造成社會組織的生存困難，不利于留住人才，特別是青年人才。二是政府應(yīng)制定向社會組織購買公共服務(wù)的基本目錄。政府要列三個清單：政府向社會轉(zhuǎn)移職能的清單；政府需要購買的社會服務(wù)的清單；可以承擔公共服務(wù)的社會組織的清單。以社區(qū)居民需求和問題解決為導向，加快對服務(wù)需求的深入調(diào)查和科學分類，購買的范圍應(yīng)是明確的公共服務(wù)類，屬于公共財政應(yīng)該支付的范圍。三是著眼于民生問題，根據(jù)鼓樓區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和社會公眾的需求，明確政府購買的優(yōu)先和重點領(lǐng)域。健全公開透明規(guī)范的公共服務(wù)購買流程，建立起規(guī)范化、競爭性的政府購買機制，避免購買行為的隨意性和無序性。學習借鑒廣州、深圳經(jīng)驗，建立街道社區(qū)服務(wù)保障金，由街道和社區(qū)根據(jù)居民需求，統(tǒng)籌安排、組織購買服務(wù)，提高服務(wù)產(chǎn)品的針對性、有效性。四是理清政府購買服務(wù)的主體資格、資金來源、合同管理和評估等一系列基礎(chǔ)性問題，為購買服務(wù)提供制度保障。五是逐步把政府購買服務(wù)納入公共財政體制，加大財政投入力度，按比例逐年增加。通過財政預(yù)算統(tǒng)籌安排和福利彩票公益金支持等，形成多樣化的資金保障渠道。允許街道和社區(qū)建立公益基金，向社會募集服務(wù)資源，為社會組織參與社區(qū)治理提供多元的資源。六是建立和完善政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管機制，設(shè)立第三方監(jiān)察部門。設(shè)立第三方監(jiān)察部門，專門對政府購買公共服務(wù)的運行過程中的每個步驟進行跟蹤監(jiān)督。加強政府購買服務(wù)的績效評估，通過對服務(wù)項目提出明確的標準要求以及構(gòu)建合理的評估指標體系等，把信息公開貫穿于購買服務(wù)的全過程。要謹防政府自己組建社會組織，以套取購買服務(wù)的購買資金的做法。這種形式的“購買”將極大地擾亂社會組織發(fā)展環(huán)境，同時會滋生腐敗，遠離了改革目標。

建章立制，加強對社會組織協(xié)同社會治理的法治化?？梢詤⒖紡V東等地的主要做法：一要規(guī)范社會組織內(nèi)部管理。統(tǒng)一制定各類示范文本，完善以章程為核心的社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部規(guī)章和誠信自律機制。同時加強社會組織黨建工作，黨組織覆蓋率率達100%。二要加大信息披露力度。對社會組織重大活動情況、資產(chǎn)財務(wù)狀況、接受使用捐贈資助情況、收費項目及標準等通過多種形式實行信息公開，接受社會監(jiān)督。三要開展社會組織綜合評估。成立由學者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機構(gòu)，在相關(guān)理論和有關(guān)參考標準的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的評估指標體系，對社會組織進行評估，協(xié)助政府對社會組織進行監(jiān)管，提高監(jiān)督管理效率，增強社會組織的社會公信度。評估等級在3A級以上的社會組織才有資格承接政府職能轉(zhuǎn)移和獲得政府對其公共服務(wù)的購買，通過發(fā)揮評估的指揮棒作用，引導社會組織恪守公益性原則，自覺承擔起社會責任。四要加大執(zhí)法監(jiān)察力度。建立公安、民政、司法、財政、審計、工商、物價、工商聯(lián)等機構(gòu)各司其職、信息共享、協(xié)同監(jiān)督的機制，定期召開聯(lián)席會議，加強部門聯(lián)動，形成執(zhí)法監(jiān)察合力，對社會組織實行有效的法律監(jiān)督。

（陸敏：中共南京市鼓樓區(qū)委副書記；周宏麗：中共南京市鼓樓區(qū)委黨校副校長）

責任編輯：黃 杰