基層檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政訴訟檢察監(jiān)督存在的問(wèn)題

孫曉茹

內(nèi)容摘要：2015年5月1日，修改后的《行政訴訟法》正式頒布實(shí)施，基層檢察機(jī)關(guān)如何適應(yīng)修改后的《行政訴訟法》，做好行政檢察監(jiān)督工作，是基層檢察機(jī)關(guān)目前需要思考的問(wèn)題。本文通過(guò)分析當(dāng)前基層行政訴訟監(jiān)督的現(xiàn)狀、特點(diǎn)以及存在的問(wèn)題，對(duì)強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督提出建議和對(duì)策，以期推動(dòng)行政訴訟檢察監(jiān)督試點(diǎn)工作的開(kāi)展和檢察制度的完善。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 行政糾紛 檢察監(jiān)督 解決對(duì)策

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)矛盾凸顯，基層行政訴訟檢察監(jiān)督暴露出諸多問(wèn)題，一方面是老百姓反映突出的行政不作為、亂作為，另一方面基層行政檢察監(jiān)督案件量少，形不成監(jiān)督規(guī)模，不能起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。

一、基層檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督的現(xiàn)狀

我國(guó)《行政訴訟法》第11條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，這明確了人民檢察院行政訴訟法律監(jiān)督的職權(quán)。實(shí)踐中，各地基層檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門(mén)既承擔(dān)著民事訴訟監(jiān)督工作，同時(shí)也承擔(dān)著行政訴訟監(jiān)督工作，兩者合署辦公。筆者在基層檢察監(jiān)督實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，民事抗訴案件與行政抗訴案件的辦理呈現(xiàn)兩極分化的趨勢(shì)。民行部門(mén)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中的現(xiàn)狀是案源少、監(jiān)督規(guī)模小、監(jiān)督力度弱。主要原因：一是再審案件的審判周期性長(zhǎng)，抗訴改判率低。行政相對(duì)人往往因?yàn)榘讣脑賹彆r(shí)間長(zhǎng)，程序復(fù)雜等原因不愿意提起再審。法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的規(guī)定不具體，參照民事案件辦理，導(dǎo)致檢、法兩家在案件事實(shí)、證據(jù)的審查認(rèn)定、法律適用問(wèn)題上認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，達(dá)不成共識(shí)，法院未能采納檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見(jiàn)，維持原判，使一些群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民行抗訴失去信心，挫傷申訴人向檢察機(jī)關(guān)申訴的積極性。二是法院多運(yùn)用和解方式解決行政糾紛，部分案件無(wú)法納入檢察監(jiān)督范圍。用和解的方式解決行政糾紛，緩解了行政相對(duì)人的對(duì)抗情緒，當(dāng)事人進(jìn)入再審的機(jī)會(huì)就相對(duì)較低。法院的調(diào)解相對(duì)具有溫和性，通過(guò)基層法院的調(diào)解，大部分行政案件在基層就解決了，那么行政案件進(jìn)入審判程序后，法官對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人做工作，采取調(diào)解的方式來(lái)解決爭(zhēng)端。檢察機(jī)關(guān)是無(wú)法參與到這些活動(dòng)中的，因此對(duì)行政和解中出現(xiàn)的問(wèn)題也無(wú)從監(jiān)督，使檢察監(jiān)督處于被動(dòng)狀態(tài)。

二、當(dāng)前行政訴訟檢察監(jiān)督存在的問(wèn)題

（一）行政訴訟立法對(duì)檢察監(jiān)督的規(guī)定仍有不足

我國(guó)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)力作出的法律規(guī)定，僅僅是規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟有檢察監(jiān)督的職權(quán)。修改后的《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍、對(duì)象、方式、案件來(lái)源等方面作出了重大改變，即對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴，并且規(guī)定了各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。針對(duì)行政訴訟監(jiān)督的程序性規(guī)定，不能夠僅僅以參照《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，因?yàn)樾姓V訟監(jiān)督有其自身的特點(diǎn)，需要更為與之相匹配的程序性規(guī)定，要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定，將相關(guān)權(quán)力運(yùn)行置于陽(yáng)光之下和正當(dāng)程序之上，避免權(quán)力濫用。

（二）檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能

一是行政抗訴案件的數(shù)量與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不相匹配。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)刑事、民事和行政訴訟的檢察監(jiān)督中，行政訴訟檢察監(jiān)督是相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)辦理行政抗訴案件大多參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，沒(méi)有體現(xiàn)民事、行政案件因性質(zhì)不同而在辦理程序上應(yīng)呈現(xiàn)出的不同規(guī)律和特點(diǎn)。由于民事檢察監(jiān)督以辦理民事案件為主，檢察機(jī)關(guān)絕大多數(shù)處理的是民事抗訴案件，因而行政檢察監(jiān)督工作的開(kāi)展受到制約和影響。

二是行政案件主體復(fù)雜。行政法律法規(guī)體系龐雜，涉及領(lǐng)域廣泛而專(zhuān)業(yè)，加之現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政職責(zé)尚缺乏健全、明確的規(guī)制體系，檢察監(jiān)督缺乏理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中有的案件案情復(fù)雜，涉及領(lǐng)域多，如何準(zhǔn)確把握行政主體資格的認(rèn)定和審查，要求檢察人員應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)知識(shí)去甄別行政行為的性質(zhì)以及準(zhǔn)確認(rèn)定行政主體資格。司法實(shí)踐中，民行檢察部門(mén)中民事行政法律方面的專(zhuān)業(yè)型人才欠缺，執(zhí)法水平不能和實(shí)際工作相匹配，加之人員頻繁換崗導(dǎo)致缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)，不能適應(yīng)復(fù)雜的行政檢察監(jiān)督工作要求。

（三）修改后的《行政訴訟法》賦予的職權(quán)施行難

修改后的《行政訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的職責(zé)。司法實(shí)踐中，公益訴訟一般都是主體和損害后果不明確的復(fù)雜、疑難、敏感案件，也是一般個(gè)人或群體無(wú)法承擔(dān)起的訴訟責(zé)任，如果沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的配合，沒(méi)有一定的調(diào)查手段，收集公益訴訟的證據(jù)是非常困難的。公益訴訟是檢察監(jiān)督的“新生兒”，檢察機(jī)關(guān)如何明確自己的定位、如何取證、如何確定損害后果和責(zé)任主體等一系列問(wèn)題都要在不斷地摸索中前進(jìn)，這也是行政訴訟監(jiān)督所面臨的一個(gè)新問(wèn)題，目前這項(xiàng)工作還在部分省市試點(diǎn)中。

三、強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督的建議和對(duì)策

修改后的《行政訴訟法》的頒布實(shí)施無(wú)疑是行政訴訟制度向前邁進(jìn)的一大步，監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式和案件來(lái)源方面都進(jìn)行了完善，行政訴訟檢察監(jiān)督也從有限監(jiān)督邁向全面監(jiān)督的時(shí)代。

（一）認(rèn)真執(zhí)行行政檢察監(jiān)督相關(guān)規(guī)定

修改后的《行政訴訟法》充實(shí)了行政訴訟檢察監(jiān)督制度的內(nèi)容，分別從立案層面、實(shí)質(zhì)審查層面、法律適用層面以及保護(hù)當(dāng)事人積極維護(hù)自身權(quán)利的態(tài)度等方面作出了重大改變，尤其是從法律層面明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的全面監(jiān)督。在監(jiān)督范圍上，從過(guò)去單一的行政訴訟監(jiān)督，拓展為行政訴訟監(jiān)督和行政違法行為監(jiān)督并舉，既包括訴訟內(nèi)的監(jiān)督，也包括訴訟外的監(jiān)督。在監(jiān)督對(duì)象上，以前主要監(jiān)督人民法院生效裁判，現(xiàn)在法律明確規(guī)定增加了人民法院行政調(diào)解書(shū)、審判人員違法行為和行政執(zhí)行活動(dòng)。在監(jiān)督方式上，從過(guò)去法律規(guī)定的抗訴，發(fā)展為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多元化的方式。在案件來(lái)源上，從過(guò)去主要以當(dāng)事人申請(qǐng)為主，發(fā)展到除當(dāng)事人申請(qǐng)外，還可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)發(fā)現(xiàn)、依職權(quán)監(jiān)督。

（二）正確運(yùn)用多元化的行政檢察監(jiān)督方式

在修改后的《行政訴訟法》中，檢察監(jiān)督的具體形式在抗訴的基礎(chǔ)上又補(bǔ)充了檢察建議。目前，對(duì)行政訴訟的檢察監(jiān)督形式有抗訴、再審檢察建議、督促起訴、提起公益訴訟等多種監(jiān)督方式。立足于復(fù)雜的行政訴訟實(shí)踐，檢察監(jiān)督的形式需要具有高效性和針對(duì)性，同時(shí)也要協(xié)調(diào)好各個(gè)檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。通過(guò)建立多元的檢察監(jiān)督方式，形成監(jiān)督合力，保證行政訴訟的案件審理質(zhì)量，更好也維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（三）提高行政訴訟監(jiān)督質(zhì)量

對(duì)于修改后的《行政訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)審判管轄制度的變化，按照同級(jí)監(jiān)督的原則，加強(qiáng)對(duì)跨行政區(qū)域的行政訴訟案件的監(jiān)督。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)立案登記的監(jiān)督，重點(diǎn)針對(duì)屬于應(yīng)當(dāng)受理的案件而不予立案、超期立案、行政機(jī)關(guān)干預(yù)立案等情形開(kāi)展監(jiān)督。要始終樹(shù)立辦案質(zhì)量是生命線的意識(shí)，堅(jiān)持辦案的數(shù)量、質(zhì)量與效果的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)再審維持原判案件的質(zhì)量評(píng)查，查找自身的不足。一是要擺脫為了考評(píng)而辦案的陳舊思想。二是要對(duì)每一起案件嚴(yán)把證據(jù)核實(shí)關(guān)、事實(shí)認(rèn)定關(guān)和適用法律關(guān)，采取監(jiān)督措施前加強(qiáng)與監(jiān)督對(duì)象的溝通交流，確保信息對(duì)稱(chēng)。三是要在確保辦案質(zhì)量的前提下，盡量縮短審查時(shí)間，盡快作出決定，強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)調(diào)，加快案件流轉(zhuǎn)節(jié)奏，防止案件內(nèi)部環(huán)節(jié)滯遲。

（四）協(xié)調(diào)好檢法兩家的工作關(guān)系

各級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)與法院加強(qiáng)協(xié)作配合，處理好監(jiān)督與制約的關(guān)系，共同維護(hù)司法公正和法制權(quán)威。檢法兩家應(yīng)當(dāng)建立再審聯(lián)席會(huì)議制度，減少兩院認(rèn)識(shí)分歧，正確適用好法律，推動(dòng)民行檢察監(jiān)督和民行審判職能良性互動(dòng)。建立聯(lián)席會(huì)議制度，承辦案件的檢察官與原案法官或再審法官加強(qiáng)溝通，就抗訴案件的認(rèn)識(shí)問(wèn)題交換意見(jiàn)，使案件抗訴理由更加充分，以取得較好的抗訴效果。