“捕訴銜接”機(jī)制研究

丁浩勇

內(nèi)容摘要：捕訴關(guān)系研究對(duì)于檢察機(jī)關(guān)審查逮捕和公訴兩大職能有效開(kāi)展意義重大。從兩大職能歷史沿革，利弊分析入手，合理論證“捕訴銜接”機(jī)制的合理性和必要性，在理論層面并結(jié)合司法實(shí)踐說(shuō)明“捕訴銜接”機(jī)制的可行性，同時(shí)對(duì)構(gòu)建新型“捕訴銜接”機(jī)制做出合理的制度設(shè)計(jì)，希望通過(guò)“捕訴銜接”機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮固有優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)司法公正與司法效率的共贏。

關(guān)鍵詞：捕訴銜接 概述 必要性分析 制度設(shè)計(jì)

一、捕訴關(guān)系概述

（一）捕訴關(guān)系歷史沿革及基本類型

黨的十八屆四中全會(huì)提出加快推進(jìn)以司法責(zé)任制為核心的各項(xiàng)司法改革和以審判為中心的訴訟制度改革。審查逮捕和審查起訴，作為刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)在刑事審判前程序的兩項(xiàng)重要職權(quán)，合理整合和構(gòu)建新型捕訴工作機(jī)制，對(duì)檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革意義重大。吉林省作為司法改革試點(diǎn)省，也在積極探索構(gòu)建適應(yīng)以審判為中心的捕訴銜接、整合機(jī)制。

從現(xiàn)有資料來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)歷史上的捕訴關(guān)系，自1978年檢察機(jī)關(guān)復(fù)建以后的20年間，審查批捕和審查起訴作為人民檢察院“刑事檢察”工作中的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有依此劃分相應(yīng)的職能部門，而是將這兩項(xiàng)權(quán)力統(tǒng)一由“刑事檢察部門”集中行使。與之相對(duì)應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置是，最高人民檢察院設(shè)立刑事檢察廳，地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院設(shè)立刑事檢察處（科）。雖然有的地方檢察院分設(shè)有刑事檢察一處（科）和刑事檢察二處（科），分別行使審查逮捕和審查起訴權(quán)，但在最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)序列和工作規(guī)定中，審查逮捕和審查起訴仍然只是一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所行使的兩項(xiàng)職權(quán)而非兩個(gè)彼此獨(dú)立的業(yè)務(wù)部門。[1]直至1996年最高人民檢察院在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二次刑事檢察工作會(huì)議上提出批捕、起訴分設(shè)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的要求后，最高人民檢察院的刑事檢察廳于1999年分設(shè)為審查逮捕廳和審查起訴廳，2000年，審查批捕廳更名為偵查監(jiān)督廳，審查起訴廳更名為公訴廳。[2]至此，審查逮捕部門和審查起訴部門成為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各自獨(dú)立的兩大職能部門。就在最高人民檢察院決定捕訴分離的同時(shí)，一些地方檢察機(jī)關(guān)也開(kāi)始進(jìn)行捕訴合一的改革，廣東省深圳市檢察院在2000年實(shí)行“捕訴合一”制度試點(diǎn)，將原起訴一處、起訴二處、批捕處分別更名為刑檢一處、刑檢二處、刑檢三處。刑檢二處負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的批捕和起訴，刑檢三處負(fù)責(zé)走私案件的批捕和起訴，刑檢一處負(fù)責(zé)其它案件的批捕和起訴。[3]2005年，該院擬在捕訴合一的基礎(chǔ)上建立刑事檢察局。[4]因此，就歷史而言，自1978 年檢察機(jī)關(guān)復(fù)建以來(lái)至今的近40年間，捕訴關(guān)系經(jīng)歷了由合到分，再到分合并立的歷程。

由捕訴關(guān)系的歷史沿革可見(jiàn)，在人民檢察院內(nèi)部，捕訴關(guān)系可以分為“捕訴合一”與“捕訴分離”兩種基本類型。所謂“捕訴合一”是指在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，由檢察機(jī)關(guān)一個(gè)職能部門的一名承辦案件人員統(tǒng)一行使這兩項(xiàng)權(quán)力，并履行相關(guān)法律監(jiān)督職能的工作機(jī)制；[5]與之相對(duì)應(yīng)的“捕訴分離”，則是指由檢察機(jī)關(guān)兩個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不同承辦案件人員分別對(duì)同一案件審查逮捕和審查起訴，并相互監(jiān)督的工作機(jī)制。

（二）“捕訴合一”與“捕訴分離”機(jī)制的利弊分析

主張“捕訴合一”的論者認(rèn)為：首先，“捕訴合一”通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)和人員的重新組合，避免了機(jī)構(gòu)的多重設(shè)置、人員的浪費(fèi)、工作的不必要重復(fù)，可以縮短辦案期限，提高訴訟效率，有利于節(jié)約司法資源；其次，“捕訴合一”后承辦人責(zé)任心明顯增強(qiáng)，有利于引導(dǎo)偵查，一定程度上減少了退回補(bǔ)充偵查的時(shí)間和次數(shù)，從而有利于對(duì)犯罪嫌疑人的人權(quán)保護(hù)；再次，實(shí)行“捕訴合一”可以統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件掌握標(biāo)準(zhǔn)，避免對(duì)同一事實(shí)認(rèn)識(shí)不一致而作出不同決定的尷尬。[6]

主張“捕訴分離”的人認(rèn)為，從訴訟法理看，“捕訴合一”否定了批捕程序的獨(dú)立價(jià)值。在檢察實(shí)踐方面，“捕訴合一”導(dǎo)致缺少一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)，不利于保證案件質(zhì)量，也不利于內(nèi)部監(jiān)督制約；易導(dǎo)致以起訴標(biāo)準(zhǔn)代替批捕標(biāo)準(zhǔn)，該捕不捕，從而影響檢警關(guān)系；可能導(dǎo)致逮捕權(quán)的濫用或不當(dāng)使用，出現(xiàn)以捕代訴或是凡捕必訴；弱化了檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職能，不利于對(duì)偵查權(quán)的制約；導(dǎo)致管理難度加大，不利于專業(yè)化的隊(duì)伍建設(shè)。[7]“捕訴分離”機(jī)制則更有利于內(nèi)部監(jiān)督制約及案件質(zhì)量保障。

從以上的利弊分析我們可以看出，簡(jiǎn)單的“捕訴合一”或“捕訴分離”都不盡合理，過(guò)多的強(qiáng)調(diào)“捕訴合一”可能會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制約缺失，無(wú)法保證案件質(zhì)量；而單純的“捕訴分離”又存在機(jī)構(gòu)重疊，人員浪費(fèi)和效率不高弊端。那么，如何能夠在既保證案件質(zhì)量又不失監(jiān)督的情況下，最大可能提高辦案效率，成為應(yīng)當(dāng)思考的問(wèn)題。我們認(rèn)為可以試行“捕訴銜接、整合”機(jī)制，也可稱其為準(zhǔn)“捕訴合一”，是指檢察機(jī)關(guān)辦案中對(duì)一些案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚，證據(jù)較好的案件開(kāi)展“捕訴合一”，對(duì)疑難復(fù)雜，認(rèn)定事實(shí)和法律適用爭(zhēng)議較大案件仍然適用“捕訴分離”機(jī)制，來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部制約監(jiān)督。需要說(shuō)明的是，由于相關(guān)法律規(guī)定，一些案件會(huì)自然的“捕訴分離”或“捕訴合一”例如：按照《刑事訴訟法》關(guān)于案件級(jí)別管轄的規(guī)定，可能判處無(wú)期徒刑以上的案件由中級(jí)人民法院作一審，而這類案件審查逮捕時(shí)一般由基層院辦理，捕訴自然分離；檢察機(jī)關(guān)辦理的自偵案件，依照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定，審查決定逮捕上提一級(jí)，使此類案件不能“捕訴合一”還有相關(guān)司法解釋規(guī)定未成年人犯罪刑事案件要成立未檢機(jī)構(gòu)，單獨(dú)辦理，實(shí)行捕、訴、教合一，此類案件自然“捕訴合一”。

（三）“捕訴銜接”的必要性、可行性分析

1.目前，檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門普遍存在問(wèn)題是“案多人少”之間的矛盾。眾所周知，刑事訴訟中每增加一道程序，就必然意味一定數(shù)量司法資源的投入，反之，減少一道司法程序就節(jié)省一定的人力、物力，“捕訴銜接”后兩道司法程序合二為一，刑檢部門的一個(gè)承辦人負(fù)責(zé)同一個(gè)刑事案件的審查逮捕和審查起訴工作，在批捕階段已經(jīng)基本熟悉案情，了解證據(jù)情況，到起訴階段，審查捕后偵查新證據(jù)就可以，大大減少工作量，也節(jié)省了法律文書(shū)制作時(shí)限，提高了辦案效率。并且，如前所述，“捕訴銜接”不是單純的“捕訴合一”而是有條件的合一，僅僅限定為輕罪，事實(shí)、證據(jù)無(wú)爭(zhēng)議，犯罪嫌疑人認(rèn)罪的案件。例如：吉林省白城市洮北區(qū)人民檢察院制發(fā)的《洮北區(qū)檢察院捕訴銜接機(jī)制實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）第3條規(guī)定：“適用捕訴合一快速辦理的輕微刑事案件，應(yīng)同時(shí)符合下列條件：（一）案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分；（二）可能判處五年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金；（三）犯罪嫌疑人、被告人承認(rèn)了被指控的犯罪；（四）適用法律無(wú)爭(zhēng)議。”這樣的案件適用范圍和條件的詳細(xì)規(guī)定，避免了關(guān)于影響案件質(zhì)量，損害司法公正的擔(dān)心，因?yàn)槠湓谑聦?shí)認(rèn)定、法律適用上沒(méi)有爭(zhēng)議，只要不是故意枉法辦案，有各層級(jí)把關(guān)，案件管理部門監(jiān)督下，案件質(zhì)量不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，更應(yīng)該追求效率優(yōu)先。

2.“捕訴銜接”機(jī)制有利于增加檢察引導(dǎo)偵查工作的時(shí)效性，更有益于案件質(zhì)量保障。在“捕訴分離”機(jī)制下，犯罪嫌疑人被逮捕后至案件移送審查起訴前，即便是案情再簡(jiǎn)單案件也需要完善證據(jù)材料，由于負(fù)責(zé)批捕的辦案人不負(fù)責(zé)起訴工作，所以對(duì)捕后偵查并不關(guān)心，加之公安機(jī)關(guān)重視逮捕率，案件批準(zhǔn)逮捕后，收集證據(jù)自然不如捕前盡職盡責(zé)了。而當(dāng)案件移送審查起訴后，審查起訴部門認(rèn)為需要補(bǔ)充偵查時(shí)，可能有些證據(jù)會(huì)因?yàn)闀r(shí)過(guò)境遷難以補(bǔ)充。“捕訴銜接”機(jī)制下，案件承辦人對(duì)于自己批捕的案件都希望能順利起訴，因此，對(duì)于捕后引導(dǎo)偵查責(zé)任心自然增強(qiáng)，例如：已實(shí)行“捕訴合一”機(jī)制的試點(diǎn)檢察院均有一份“捕后繼續(xù)偵查提綱”（來(lái)源省院材料）案件承辦人在捕后也積極引導(dǎo)提出證據(jù)的收集要求，通過(guò)證據(jù)的及時(shí)補(bǔ)充，為日后出席法庭支持公訴打下堅(jiān)實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)。

3.“捕訴銜接”能使偵查監(jiān)督落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)利最大保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是刑事檢察工作的重要職責(zé)。而在“捕訴分離”辦案模式下，由于辦案時(shí)間短，對(duì)偵查機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件，僅憑閱卷難以發(fā)現(xiàn)存在的各種偵查違法問(wèn)題，且如果犯罪嫌疑人有數(shù)個(gè)犯罪，偵查機(jī)關(guān)往往僅憑主罪提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕，承辦人難以有效監(jiān)督，即便發(fā)現(xiàn)偵查違法問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)后，偵查機(jī)關(guān)在捕后程序中是否糾正，糾正程度，審查逮捕承辦人無(wú)從得知，監(jiān)督效果難以保證。這些問(wèn)題在“捕訴銜接”情形下能夠得以有效解決，例如“捕訴銜接”的監(jiān)督是對(duì)整個(gè)偵查過(guò)程的全程監(jiān)督，案件承辦人完整的了解整個(gè)偵查過(guò)程及存在的各種問(wèn)題，同時(shí)，審查逮捕中發(fā)現(xiàn)提出的問(wèn)題，如果偵查機(jī)關(guān)在后續(xù)的偵查程序中沒(méi)有糾正，案件承辦人有機(jī)會(huì)再次提出糾正意見(jiàn)，不會(huì)由于更換承辦人，信息不暢導(dǎo)致問(wèn)題沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，確保偵查監(jiān)督效果落到實(shí)處。

三、“捕訴銜接”機(jī)制的制度設(shè)計(jì)

（一）“捕訴銜接”機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循的原則

1.兼顧公正與效率原則。刑事檢察工作的生命線是公平正義，在確保公正的前提下，更多考慮是辦案效率，“遲來(lái)的正義是非正義”“捕訴銜接”旨在通過(guò)案件的繁簡(jiǎn)分流，在確保公正的前提下，提高辦案的審查效率和偵查監(jiān)督工作效率。

2.嚴(yán)格“捕訴銜接”適用范圍原則?！安对V銜接”機(jī)制保障案件質(zhì)量的前提是做好案件的繁簡(jiǎn)分流，把好“捕訴銜接”案件入口，對(duì)于案件在認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)采信方面存在爭(zhēng)議，法律適用有分歧的案件，需要加強(qiáng)內(nèi)部制約，批捕、起訴工作中互相監(jiān)督，適用捕訴分離；對(duì)于案情簡(jiǎn)單，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，犯罪嫌疑人、辯護(hù)人對(duì)指控的犯罪事實(shí)無(wú)異議的案件，從訴訟經(jīng)濟(jì)角度就該適用“捕訴銜接”不影響案件質(zhì)量的前提下體現(xiàn)效率優(yōu)先原則。

3.依法保障犯罪嫌疑人權(quán)益原則。修改后《刑事訴訟法》基本原則之一是當(dāng)事人權(quán)利保障，要求檢察機(jī)關(guān)在辦理“捕訴銜接”案件是要充分保障訴訟參與人合法權(quán)益，對(duì)于法律明確規(guī)定訴訟權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)必須明確告知，法律規(guī)定訴訟參與人行使訴訟權(quán)利的期限，不能為了追求辦案效率而縮短、限制。

（二）“捕訴銜接”案件適用范圍和條件

洮北區(qū)人民檢察院捕訴銜接機(jī)制的實(shí)施方案明確了“捕訴銜接”案件的適用范圍和條件。第1條規(guī)定：“依法辦理的輕微刑事案件，對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪的輕微刑事案件，在遵循法定程序和期限前提下，對(duì)符合條件的實(shí)行批準(zhǔn)逮捕、起訴直接由一個(gè)辦案組辦理?！钡?條規(guī)定：“適用捕訴合一快速辦理機(jī)制的輕微刑事案件，應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下條件：（一）案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分；（二）可能判處五年以下有期徒刑、拘役或單處罰金；（三）犯罪嫌疑人、被告人承認(rèn)實(shí)施了被指控的犯罪；（四）適用法律無(wú)爭(zhēng)議?！?/p>

（三）“捕訴銜接”案件監(jiān)督機(jī)制

1.“捕訴銜接”案件適用范圍的審查。試點(diǎn)院洮北區(qū)人民檢察院關(guān)于“捕訴銜接”案件審查辦理程序方面也作出了明確規(guī)定。《實(shí)施方案》第9條規(guī)定：“刑事檢察部偵監(jiān)辦案組負(fù)責(zé)對(duì)具體案件是否適用捕訴合一快速辦理機(jī)制，由主任檢察官或承辦檢察官提出，填寫(xiě)《適用捕訴合一快速移送審查起訴建議書(shū)》并經(jīng)由刑事檢察部部長(zhǎng)決定，確定為捕訴合一快速辦理案件……”，由此可見(jiàn)“捕訴銜接”機(jī)制為了嚴(yán)格案件適用范圍，在司法實(shí)踐中設(shè)定了比較高的審批權(quán)限。

2.“捕訴銜接”案件內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制。“捕訴銜接”的監(jiān)督機(jī)制主要有內(nèi)外兩個(gè)方面：在內(nèi)部監(jiān)督管理方面，第一，對(duì)此類案件，主任檢察官、刑事檢察部部長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)在其職權(quán)范圍內(nèi)有對(duì)案件的審核責(zé)任；第二，案件管理辦公室可以通過(guò)現(xiàn)有的日常案件監(jiān)督、管理，案件評(píng)查對(duì)“捕訴銜接”案件辦案過(guò)程全程動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)的監(jiān)督；第三，制度約束機(jī)制，例如：洮北區(qū)人民檢察院《實(shí)施方案》中規(guī)定，一旦案件承辦人或承擔(dān)案件審核責(zé)任的主任官、部長(zhǎng)，在審查逮捕及捕后引導(dǎo)偵查中發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)“捕訴銜接”應(yīng)立即轉(zhuǎn)為捕訴分離。在外部監(jiān)督方面，既有人大、政協(xié)、人民群眾的對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的監(jiān)督；又有“辦案責(zé)任終身追究”“主任檢察官辦案責(zé)任制”對(duì)我們承辦案件人員的剛性紀(jì)律約束。內(nèi)外部監(jiān)督制約對(duì)“捕訴銜接”辦案人員更認(rèn)真地履職盡責(zé)上了“雙保險(xiǎn)”。

注釋：

[1]參見(jiàn)1991年10月最高人民檢察院檢察委員會(huì)第70次會(huì)議通過(guò)的《人民檢察院刑事檢察工作細(xì)則》。

[2]參見(jiàn)孫謙：《人民檢察的光輝歷程——紀(jì)念人民檢察院恢復(fù)重建30周年》，載《人民檢察》2008年第11期。

[3]參見(jiàn)劉良龍、郭衛(wèi)群：《深圳檢察機(jī)關(guān)在全國(guó)獨(dú)推“捕訴合一”》，http：//www.sz.people.com.cn/GB/channel2/4/200505/25/8191.html，訪問(wèn)日期：2016年3月5日。

[4]參見(jiàn)廣東省深圳市人民檢察院：《深圳市檢察院擬設(shè)刑事檢察局》，http：//www.gd.chinanews.com.cn/2002-08-13/8/9247.html，訪問(wèn)日期：2015年8月12日。

[5]參見(jiàn)許永?。骸抖嗑S視角下的檢察權(quán)》，法律出版社，2007年版，第131頁(yè)。

[6]參見(jiàn)朱文俊：《淺議關(guān)于“捕訴合一”的幾個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)檢察論壇》2001年增刊。

[7]參見(jiàn)黃霞、肖中偉：《捕訴合一的利弊分析》，http：//www.jc.gov.cn/newsfile/20051019/46727.html，訪問(wèn)日期：2016年2月8日。