關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中被征地農(nóng)民補(bǔ)償問題的探析

【摘 要】在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)過程中新型城鎮(zhèn)化和土地征收有著緊密的聯(lián)系，尤其是在河南省這樣人多地少、人地矛盾較為突出的實際狀況下，探析新型城鎮(zhèn)化與征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題有著重大的實踐意義。如今，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱潮中，需要拆舊建新，重新規(guī)劃，其中牽涉到農(nóng)民土地權(quán)益的問題尤為突出，維護(hù)好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，無疑成為推動新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵。本文以河南省近年來中原經(jīng)濟(jì)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實際情況為基點，探析被征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題，供讀者探討學(xué)習(xí)。

【關(guān)鍵詞】中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；征地補(bǔ)償

2013年3月9日上午，李克強(qiáng)來到十二屆全國人大一次會議河南代表團(tuán)，與代表們共同審議，強(qiáng)調(diào)河南要在三化協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上邁向“四化”同步協(xié)調(diào)推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)新型工業(yè)化要與信息化深度融合，走“四化同步”之路，要求河南要努力構(gòu)建內(nèi)陸省份改革開放新格局，要在中原崛起中繼續(xù)弘揚中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。李總理為河南提出了四化協(xié)調(diào)發(fā)展，河南的實際情況核心是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，因此，河南要實現(xiàn)四化協(xié)調(diào)發(fā)展，就要解決好三農(nóng)問題。新型城鎮(zhèn)化牽涉到農(nóng)民的土地征收最為緊密，如何解決好失地農(nóng)民的補(bǔ)償問題是關(guān)鍵。

一、何謂新型城鎮(zhèn)化？

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，而不是建高樓、建廣場。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，不僅農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益出不來，擴(kuò)大內(nèi)需也無法實現(xiàn)。

從1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但如果按照有城鎮(zhèn)戶籍的人數(shù)，按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平來說，中國的城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)是，在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬是處于“半市民化”狀態(tài)。從深層次意義上講，中國城鎮(zhèn)化背后潛藏著諸多矛盾、問題也日益凸顯。要破解中國城鎮(zhèn)化的改革難題，現(xiàn)行的土地和戶籍管理制度是兩個繞不開的障礙，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田、國家發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵等對此開出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯(lián)動，戶籍方面，先讓長期在城市打工的農(nóng)民工能夠市民化；土地方面，要提高農(nóng)村征地補(bǔ)償，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)。

從現(xiàn)實角度講，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)中三化協(xié)調(diào)的發(fā)展戰(zhàn)略是對于中原地區(qū)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化探索的總方針。河南省從某種意義上講是中國的縮影，河南是中國人口最多的省份，中國是世界人口最多的國家。河南用占全國1.8%的土地，創(chuàng)造了占全國6.1%的GDP。中國用占世界10%的耕地，養(yǎng)活了占世界近四分之一的人口。筆者大膽直言，解決好河南的發(fā)展問題，無疑對中國發(fā)展策略有著舉足輕重的示范與指導(dǎo)作用。土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，土地的使用問題是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的焦點，土地使用制度的改革是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。

現(xiàn)行的土地制度是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大障礙。由于城鄉(xiāng)差距很大，農(nóng)民工在城市買不起房子，很多人擠在一塊，住的是“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，耕地也被荒蕪了，這是對土地資源的極大浪費。土地改革應(yīng)該盡快破除政府壟斷征地，實行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地能夠真正入市。征地制度改革就是要提高農(nóng)村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進(jìn)入農(nóng)民自己的口袋。現(xiàn)行政府壟斷征地模式，更多的是維護(hù)和支撐了城市居民的利益，讓城市居民在二次分配中利益最大化。這種模式最為嚴(yán)重的后果是城鎮(zhèn)居民的利益會被固化。于是形成了大量的視覺城市、景觀城市、生態(tài)城市，而形成這樣的現(xiàn)狀下，城市就很難讓低收入的“農(nóng)民工”來分享城市公共服務(wù)的蛋糕。全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任厲以寧也認(rèn)為應(yīng)該盡快解決農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費問題，“當(dāng)前最要緊的就是給農(nóng)民承包土地的使用權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證和房產(chǎn)證”。

二、對被征地農(nóng)民補(bǔ)償問題的建議

一套科學(xué)合理的土地產(chǎn)權(quán)制度是土地資源合理配置和高效使用的基本前提和必然要求。近年來，失地農(nóng)民問題逐漸成為學(xué)術(shù)界的研究熱點，對現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度本身存在的缺陷也逐漸形成共識。據(jù)一項調(diào)查表明，近70%的農(nóng)戶不愿意土地被征用，僅有約30%的農(nóng)戶愿意被征地。不愿意被征用土地的原因，則因為補(bǔ)償不到位或者補(bǔ)償數(shù)額難以滿足農(nóng)戶的要求。因此，規(guī)范合理的征地補(bǔ)償就成為保障失地農(nóng)民的權(quán)益的途徑和措施?；诤幽鲜∪硕嗟厣俚默F(xiàn)實矛盾，加之河南省有一個重要的政治任務(wù)—保障國家糧食安全，河南省在加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中要注意兩個三個方面的協(xié)調(diào)：人民財產(chǎn)權(quán)益，糧食主產(chǎn)區(qū)，發(fā)展質(zhì)量與速度。筆者有如下建議，主要是針對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題。

首先是加快征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高。土地征收或者征用必須給予補(bǔ)償，已經(jīng)為我國的憲法確立，對土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)現(xiàn)行《土地管理法》也已做了具體規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均產(chǎn)值為依據(jù)，征收耕地的補(bǔ)償費包括：“土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費及地上附著物和青苗補(bǔ)償費。土地補(bǔ)償補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)分別為被征收土地前3年平均產(chǎn)值的6-10倍和4-6倍，安置補(bǔ)助費最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍?！?/p>

其次是建立宅基地與新型農(nóng)村社區(qū)房屋流轉(zhuǎn)交易制度，保證農(nóng)民的房屋所有權(quán)。河南省新型城鎮(zhèn)化示范市舞鋼市向搬入新型農(nóng)村社區(qū)的21戶農(nóng)民頒發(fā)了首批“集體土地使用證”和“房屋所有權(quán)證”，顯示了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，增加了農(nóng)民財富積累和財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民從“無產(chǎn)者”成為“有產(chǎn)者”，其中的10戶農(nóng)民又正式通過農(nóng)房抵押獲貸331萬元，農(nóng)民最重要資產(chǎn)農(nóng)房由過去的“死資產(chǎn)”變?yōu)椤盎钯Y本”。針對上述事例，河南省有必要使農(nóng)村土地使用者的土地權(quán)利要更為明確、更高保障和更為完善，允許農(nóng)民可持續(xù)地利用自己的財產(chǎn)充分地參與經(jīng)濟(jì)增長的過程和分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。推動集體建設(shè)用地（尤其是經(jīng)營型的）市場化；建立和完善有效的土地權(quán)利登記制度（到戶，到地塊）；制定關(guān)于工商資本進(jìn)入農(nóng)地的地方性法律法規(guī)；同時將抵押權(quán)引入農(nóng)村承包地，制定土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和地方性法律法規(guī)。

接著是建立集體用地收益分配制度，提高農(nóng)民的對集體產(chǎn)權(quán)的利益分成。對商用性征地，形成的資產(chǎn)應(yīng)以股份分紅等形式配置給對被征地有所有權(quán)的農(nóng)民，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實保障失地農(nóng)民的所有權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。以前，河南省在建設(shè)鄭東新區(qū)是曾遇到過很大的征地阻礙，原因就是沒有解決好征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題和利益分配。依照法律規(guī)定，集體土地被征收，補(bǔ)償款應(yīng)由集體共有，接著在分發(fā)到戶，問題是補(bǔ)償款在到達(dá)農(nóng)民手中之前，程序是否規(guī)范，資金是否完整。對此，筆者建議，補(bǔ)償款應(yīng)直接下發(fā)到農(nóng)民的手中。因此，河南省在加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，要尤其注意：讓利于民，擴(kuò)大內(nèi)需。

最后是建立征收補(bǔ)償款預(yù)存制度。征收補(bǔ)償款的預(yù)存，是我國近年來在征收實踐中摸索出的新做法并且該做法已為官方?jīng)Q策所認(rèn)可。如國土資源部在2010年6月26日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》中就明確提出：為防止拖欠征地補(bǔ)償，確保補(bǔ)償費用及時足額到位，各地應(yīng)探索和完善征地補(bǔ)償款預(yù)存制度。在市縣組織用地報批時，根據(jù)征地規(guī)模與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測算征地補(bǔ)償費用，由申請用地單位提前繳納預(yù)存征地補(bǔ)償款；對于城市建設(shè)用地和以出讓方式供地的單獨選址建設(shè)項目用地，由當(dāng)?shù)卣A(yù)存征地補(bǔ)償款。用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，根據(jù)批準(zhǔn)情況對預(yù)存的征地補(bǔ)償款及時核算，多退少補(bǔ)?！睂嵺`證明，補(bǔ)償款的預(yù)存對于遏制征收補(bǔ)償款的拖欠現(xiàn)象行之有效，我國未來的統(tǒng)一征收法應(yīng)吸收確立該制度。如我國未來的統(tǒng)一征收法可以考慮構(gòu)建以下條款：“征收批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立征收補(bǔ)償費專戶。在征收請求人提出正式征收申請時，征收批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求征收申請人將預(yù)估的征收補(bǔ)償費等費用全額存入該專戶。征收申請人請求提供擔(dān)保而不全額存入的，征收批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不得受理征收申請。征收請求人未依法足額預(yù)存征收補(bǔ)償費，征收批準(zhǔn)機(jī)關(guān)受理征收申請并作出批準(zhǔn)決定的，批準(zhǔn)決定無效。征收請求人未依法足額預(yù)存征收補(bǔ)償費，征收批準(zhǔn)機(jī)關(guān)征收批準(zhǔn)機(jī)關(guān)受理征收申請的，應(yīng)對后續(xù)發(fā)生的損害賠償金等與征收請求人承擔(dān)連帶責(zé)任”。

小結(jié)：

土地關(guān)乎國民生計，征地事關(guān)城市發(fā)展與建設(shè)，在發(fā)展與利民中間平衡，是完善土地補(bǔ)償問題的核心。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)下河南省作為國家加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的試驗區(qū)，應(yīng)該努力做好征地補(bǔ)償工作，為百姓謀福利，深刻認(rèn)識到征地補(bǔ)償，農(nóng)民增收，城鎮(zhèn)發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需等多方面的因素，為解決征地難問題探索出一條科學(xué)合理，利民利國的道路。

參考文獻(xiàn)：

[1]《人民論壇》2011年08月中總第336 期《城市化進(jìn)程中如何確保失地農(nóng)民利益》，鄭風(fēng)田，吳濤

作者簡介：崔鳳琴（1988），女，河南省安陽市，貴州師范大學(xué)法學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，2014級