改革開(kāi)放時(shí)期全國(guó)建鄉(xiāng)始末

白益華

1979年春到1985年2月，中國(guó)農(nóng)村進(jìn)行了一場(chǎng)具有重大意義的政治體制改革，將農(nóng)村基層實(shí)行了20多年的人民公社政社合一體制，改革為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，從而使我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)跨入一個(gè)新的發(fā)展階段。當(dāng)時(shí)我在民政部民政司工作，有幸成為這場(chǎng)改革的親歷者。

農(nóng)村政治體制改革呼之欲出

中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織，1958年以前叫鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。1958年，隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)興起，全國(guó)很快建立了政社合一的人民公社體制。人民公社管理委員會(huì)既是農(nóng)村基層政府組織，又是集體經(jīng)濟(jì)組織。這種體制超越了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，既不利于黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，極大影響了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也影響了群眾生活水平的提高。

黨的十一屆三中全會(huì)后，安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民率先打破人民公社吃“大鍋飯”的經(jīng)濟(jì)模式，第一個(gè)實(shí)行大包干的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。此后大包干責(zé)任制即在全國(guó)各地逐步展開(kāi)。到1981年前后，全國(guó)農(nóng)村已有80%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，人民公社作為集體經(jīng)濟(jì)組織的體制面臨巨大沖擊。

在這種情況下，四川廣漢縣在省委指導(dǎo)下，開(kāi)始對(duì)人民公社政社合一體制進(jìn)行改革探索，并于1980年4月率先建立了全國(guó)第一個(gè)鄉(xiāng)政府。

廣漢縣向陽(yáng)公社是該縣比較好的一個(gè)公社。1981年10月中旬，民政部部長(zhǎng)程子華帶領(lǐng)崔乃夫副部長(zhǎng)和我，一同去廣漢縣調(diào)查向陽(yáng)公社建立鄉(xiāng)政府的情況。向陽(yáng)鄉(xiāng)黨委書(shū)記說(shuō)：人民公社化前向陽(yáng)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。1949年糧食產(chǎn)量600多萬(wàn)斤，1957年上升到800多萬(wàn)斤，人均分配糧食495斤，現(xiàn)金68元。人民公社化二十多年，到1976年，人均分配糧食620斤，現(xiàn)金74元，何況1976年比1957年物價(jià)有較大增長(zhǎng)，實(shí)際上人民公社大集體挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)發(fā)展水平非常緩慢?，F(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)說(shuō)的人民公社的三大優(yōu)越性恰恰是它的三大弊端，政社合一實(shí)際上就是瞎指揮的班子，“一大二公”是吃“大鍋飯”的攤子，三級(jí)所有是“一平二調(diào)”的架子，其根源概出于體制本身。要改變農(nóng)村面貌，按人民公社這條路再走下去肯定不行。改革開(kāi)放后，我們這里實(shí)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。四川省主要領(lǐng)導(dǎo)同志到歐洲去考察，感到國(guó)外做得比較好，回來(lái)后就指示廣漢縣搞改革試點(diǎn)。這樣，1979年10月，先決定把公社22名干部分成三攤，一攤抓行政，一攤抓工業(yè)，一攤抓農(nóng)業(yè)，整個(gè)工作由黨委統(tǒng)起來(lái)，收到了顯著成效，尤其是工業(yè)生產(chǎn)翻了一番。到1980年，四川省委和地委主要領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為改革應(yīng)前進(jìn)一步，于是在原來(lái)分工的基礎(chǔ)上對(duì)公社進(jìn)行了大膽改革。這就是將公社黨委改為鄉(xiāng)黨委，公社管委會(huì)改為鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)工商公司，生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，生產(chǎn)隊(duì)改為合作社。1981年4月，正式摘掉了人民公社的牌子，換成了鄉(xiāng)政府的牌子。那時(shí)對(duì)這項(xiàng)改革定了一個(gè)原則，只做不說(shuō)，對(duì)外不廣播，不登報(bào)，不宣傳，不參觀。在向陽(yáng)鄉(xiāng)改革試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)以后，廣漢縣即把它推向全縣，并在縣一級(jí)進(jìn)行了配套改革。這樣，全國(guó)第一個(gè)由鄉(xiāng)政府取代人民公社的改革就在四川廣漢縣誕生了。

廣漢縣改社為鄉(xiāng)的試點(diǎn)取得了成功。1980年與改革前的1978年比較，向陽(yáng)鄉(xiāng)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)5.8%，油菜籽產(chǎn)量增長(zhǎng)51%；工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)一倍多，利潤(rùn)增長(zhǎng)三倍多；人均口糧增加34斤，收入增加90元。

彭真指示認(rèn)真調(diào)研，1982年憲法修訂草案

對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)做出新規(guī)

四川廣漢縣改革試點(diǎn)的情況被一些地方知道后，一些省、縣領(lǐng)導(dǎo)同志針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際，也大膽進(jìn)行探索，在多地建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在1980年、1981年進(jìn)行公社改鄉(xiāng)試點(diǎn)的有吉林農(nóng)安、懷德兩個(gè)公社，寧夏固原縣，山東菏澤縣王浩屯公社，安徽鳳陽(yáng)縣，以及北京昌平縣沙河、順義縣城關(guān)、房山縣琉璃河、豐臺(tái)區(qū)黃土崗和門(mén)頭溝區(qū)妙峰山五個(gè)公社。探索實(shí)踐證明，人民公社體制改革適應(yīng)農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制后的新形勢(shì)，合乎民意。

對(duì)人民公社的體制改革和農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志非常重視。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真當(dāng)時(shí)正在研究修改憲法，他也負(fù)責(zé)中央政法口的工作，1981年7月，他向程子華指示民政部立即組織工作組，調(diào)研一些地方進(jìn)行的人民公社體制改革情況，廣泛聽(tīng)取地方領(lǐng)導(dǎo)同志和基層干部群眾對(duì)基層政權(quán)和村級(jí)組織如何設(shè)置的意見(jiàn)，并及時(shí)向他匯報(bào)。他還提出，人民公社政社要分開(kāi)，要加強(qiáng)基層政權(quán)，基層政權(quán)建設(shè)要搞好。農(nóng)村基層政權(quán)設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則是，便于基層政權(quán)密切聯(lián)系人民群眾，便于人民群眾到基層政權(quán)辦事，便于人民群眾對(duì)干部的監(jiān)督，便于基層政權(quán)為人民服務(wù)。根據(jù)彭真的指示，8月初，民政部派出兩個(gè)工作組對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織的設(shè)置問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，一組由副部長(zhǎng)李金德帶隊(duì)到遼寧大連調(diào)查，一組由崔乃夫帶隊(duì)到河北張家口地區(qū)調(diào)查。

李金德在大連金縣調(diào)查了基層政權(quán)組織的沿革情況，并聽(tīng)取了當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)基層政權(quán)組織設(shè)置的意見(jiàn)。他在給程子華和彭真的匯報(bào)中指出：關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)如何設(shè)立的問(wèn)題，大連市有兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)是以現(xiàn)有人民公社為基礎(chǔ)，政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)人民政府，主管基層政府工作。關(guān)于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，可另設(shè)適當(dāng)組織管理。把大隊(duì)改為行政村，鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)行政村。第二種意見(jiàn)是把現(xiàn)有二三個(gè)大隊(duì)合并為一個(gè)鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)人民政府，大致管理1200多戶，5500多人。這樣，大連的一個(gè)公社要分為幾個(gè)鄉(xiāng)。為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，可設(shè)立區(qū)公所，作為縣政府派出機(jī)關(guān)，指導(dǎo)鄉(xiāng)政府的工作。大連市多數(shù)同志認(rèn)為，農(nóng)村基層政府組織設(shè)置是一件牽動(dòng)全局的大事，不宜做大的變動(dòng)。變動(dòng)太大，涉及全國(guó)幾萬(wàn)個(gè)人民公社裁并分合，弄不好會(huì)給基層帶來(lái)?yè)p失，甚至影響安定團(tuán)結(jié)的大局。李金德的意見(jiàn)是：將人民公社改為鄉(xiāng)，作為農(nóng)村基層政權(quán)組織。鄉(xiāng)政府的管理范圍不宜過(guò)大，一般不超過(guò)三四千戶，一萬(wàn)二千人，交通方便的地方，管轄人口可適當(dāng)多一些。鄉(xiāng)政府下設(shè)行政村，管轄范圍以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)加以調(diào)整，行政村設(shè)村民委員會(huì)，管理全村公共事務(wù)?？h人民政府可根據(jù)需要，設(shè)立若干區(qū)公所，作為縣政府派出機(jī)關(guān)。對(duì)社隊(duì)企業(yè)要采取妥善辦法加以解決，不能影響安定團(tuán)結(jié)，不能影響其發(fā)展。大連市的領(lǐng)導(dǎo)同志同意將人民公社改為鄉(xiāng)政府，以人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)。

崔乃夫在河北張家口涿鹿縣進(jìn)行調(diào)查。當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)基層政權(quán)的設(shè)置有三種意見(jiàn)：一種是把鄉(xiāng)設(shè)得大一些，基本恢復(fù)到1953年的狀態(tài)。即全縣設(shè)立七八個(gè)區(qū)，七十幾個(gè)鄉(xiāng)。一個(gè)鄉(xiāng)一千多戶，三四千人，由現(xiàn)在的七八個(gè)大隊(duì)組成；一種是鄉(xiāng)設(shè)得小一些，二至四個(gè)大隊(duì)成立一個(gè)鄉(xiāng)政府，平均一個(gè)鄉(xiāng)五六百戶，人口稠密或稀疏的地區(qū)可以多于或少于五百戶。全縣可設(shè)立130個(gè)鄉(xiāng)政府，相應(yīng)設(shè)立十幾個(gè)區(qū)公所；第三種意見(jiàn)是以行政村為單位建立基層政權(quán)，叫村或鄉(xiāng)政府。一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)就是一個(gè)村政府（個(gè)別的也可以合并），全縣約設(shè)立400個(gè)鄉(xiāng)（村）政府，相應(yīng)設(shè)立二十幾個(gè)區(qū)公所。經(jīng)過(guò)分析討論，比較利弊，包括縣委、地委同志均傾向于第三種意見(jiàn)。

兩個(gè)工作組回京后，都向程子華、彭真做了匯報(bào)。

1981年10月，彭真又找程子華，指示民政部再次深入基層，不僅對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織，還要對(duì)城市基層政權(quán)組織如何設(shè)立進(jìn)行調(diào)研，并聽(tīng)取基層意見(jiàn)。于是，民政部又派出幾路工作組。

10月10日至13日，程子華帶領(lǐng)工作組到四川廣漢縣調(diào)研。他在廣漢縣調(diào)研之后說(shuō)，彭真同志很重視基層政權(quán)建設(shè)，人民公社政社分開(kāi)，中央已經(jīng)定了，鄉(xiāng)政府怎么建設(shè)，公社大、中、小不等，經(jīng)過(guò)這么多年建設(shè)，社隊(duì)企業(yè)又那么多，經(jīng)濟(jì)如何處理，通信聯(lián)系、生產(chǎn)資料怎么辦，都是很復(fù)雜的問(wèn)題。既然要搞改革，那就要穩(wěn)妥，不然就要出亂子，出了亂子損失就大了，現(xiàn)在干部群眾都認(rèn)為不敢再折騰了。看了廣漢縣的經(jīng)驗(yàn)，我看公社變成鄉(xiāng)，政權(quán)不會(huì)亂，經(jīng)濟(jì)不會(huì)亂。此次調(diào)研回京以后，他給彭真寫(xiě)了一份匯報(bào)，主要內(nèi)容如下：

彭真同志：

從十月十日到十月十三日，我到四川走了一趟，重點(diǎn)是了解廣漢縣的基層政權(quán)體制改革情況，聽(tīng)取了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部的匯報(bào)，并跟他們交換了意見(jiàn)。總的印象是，他們的改革是成功的，可行的。

廣漢縣基層政權(quán)體制改革的重點(diǎn)是改變政社合一的體制，撤銷(xiāo)人民公社，建立鄉(xiāng)人民政府。實(shí)行政企分管，鄉(xiāng)人民政府主要管理政權(quán)方面的工作，專(zhuān)業(yè)公司管理集體企業(yè)。四川過(guò)去是以鄉(xiāng)為基礎(chǔ)建立的公社，現(xiàn)在由公社改為鄉(xiāng)，沒(méi)有合分的問(wèn)題。如這次我重點(diǎn)了解的向陽(yáng)鄉(xiāng)，有一萬(wàn)二千七百四十五人，一萬(wàn)零七百畝地，管轄的面積長(zhǎng)寬都是六公里；小漢鄉(xiāng)，有一萬(wàn)九千三百四十四人，一萬(wàn)九千四百六十畝地，長(zhǎng)和寬各約八公里。從人數(shù)方面看，雖然不少，但面積都不大，為群眾辦事還是方

便的。

在鄉(xiāng)以下設(shè)立行政村（即原來(lái)的大隊(duì)），村以下設(shè)合作社（即原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)）。

在經(jīng)濟(jì)方面，他們的做法是成立農(nóng)、工、商三個(gè)專(zhuān)業(yè)公司。農(nóng)業(yè)公司主管培訓(xùn)技術(shù)骨干，推廣新技術(shù)、良種，植保和財(cái)會(huì)人員的輔導(dǎo)。由于它是服務(wù)性質(zhì)的，推廣技術(shù)需要的經(jīng)費(fèi)，擬與合作社協(xié)商解決（省內(nèi)其它縣采取由技術(shù)推廣站同生產(chǎn)隊(duì)訂立合同獲得一些費(fèi)用）。工業(yè)公司主管全鄉(xiāng)的工業(yè)生產(chǎn)。成立以前按廠清產(chǎn)核資，按照各合作社（即原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)）過(guò)去出人和投資的多少入股，以后按股分紅。工人改為工資制，不再參加社員分配。商業(yè)公司主管全鄉(xiāng)的供銷(xiāo)工作。由供銷(xiāo)社和公社供銷(xiāo)經(jīng)理部組成，完成國(guó)家稅收任務(wù)以后，將一部分利潤(rùn)返還各生產(chǎn)合作社。三個(gè)公司經(jīng)理和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行聘任制，職工除原供銷(xiāo)社的以外，實(shí)行招考錄用制。

廣漢縣的改革是成功的，不但沒(méi)有影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且調(diào)動(dòng)了群眾的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展。

10月11日至16日，李金德帶領(lǐng)工作組到吉林農(nóng)安、懷德調(diào)研。他分別調(diào)查了兩縣的哈拉海公社和二十家子公社改鄉(xiāng)情況后認(rèn)為，以原公社為規(guī)模改鄉(xiāng)是可行的。

10月20日，崔乃夫帶著我和他的秘書(shū)一起乘火車(chē)去銀川，調(diào)查固原體制改革情況，并到銀川聽(tīng)取寧夏回族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見(jiàn)。他的意見(jiàn)是贊成固原的改革，撤銷(xiāo)人民公社建立鄉(xiāng)政府。此后不久，他又帶領(lǐng)工作組到四川成都去調(diào)研，還順便于11月7日到廣漢縣調(diào)研了該縣將城郊公社劃為三個(gè)鄉(xiāng)的情況。崔乃夫認(rèn)為，把大的公社劃小，要注意三個(gè)問(wèn)題：一要充分醞釀，多做思想工作；二要正確公平地處理企業(yè)、地界和財(cái)產(chǎn)；三要解決好分鄉(xiāng)劃界中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾。

以上調(diào)查都及時(shí)向彭真做了匯報(bào)，使他了解了全國(guó)政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，為修訂憲法關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)組織的設(shè)置問(wèn)題提供了材料和依據(jù)。

就在全國(guó)部分地方進(jìn)行人民公社體制改革、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)刻，1982年4月22日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》修訂草案，并向全國(guó)公布征求意見(jiàn)。草案對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織做了新規(guī)定，即“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。同時(shí)規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他各種形式的合作社經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。這就是說(shuō)，今后農(nóng)村基層政權(quán)組織將是鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府，1978年憲法規(guī)定的農(nóng)村人民公社將不再是農(nóng)村基層政權(quán)組織。這一規(guī)定，是對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)體制的重大改革，是對(duì)正在進(jìn)行人民公社體制改革、建立鄉(xiāng)政權(quán)的地方改革工作的充分肯定。

對(duì)此，彭真在憲法修訂草案的說(shuō)明中特別指出要加強(qiáng)基層政權(quán)。他說(shuō)：“基層政權(quán)是人民民主專(zhuān)政政權(quán)的基礎(chǔ)組織，是國(guó)家各項(xiàng)工作的一個(gè)重要落腳點(diǎn)?；鶎诱?quán)真正掌握在人民手里，由人民直接選舉、監(jiān)督和罷免，同時(shí)接受上級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)或者監(jiān)督。這樣，社會(huì)主義高度民主就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！?/p>

憲法修訂草案的公布和彭真的說(shuō)明，給已經(jīng)進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)地方的干部群眾以巨大鼓舞，也給還沒(méi)有進(jìn)行改革試點(diǎn)的地方指明了方向，使進(jìn)行試點(diǎn)的地方迅速增加，在更大范圍內(nèi)有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有秩序地展開(kāi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，草案公布后，全國(guó)進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)的省級(jí)單位在北京、河北、吉林、山東、江蘇、安徽、福建、四川、甘肅九個(gè)省市的基礎(chǔ)上又增加了山西、遼寧、貴州、新疆四省區(qū)；進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)的，由原來(lái)的51個(gè)縣、市轄區(qū)的213個(gè)公社增加到58個(gè)縣、市轄區(qū)的230個(gè)公社。原來(lái)試點(diǎn)的北京等九個(gè)省市也在本行政區(qū)域內(nèi)擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。截至新憲法正式頒布的1982年12月底，在全國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)的13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，已有20個(gè)縣、市轄區(qū)的182個(gè)公社完成了試點(diǎn)，38個(gè)縣、市轄區(qū)的48個(gè)公社仍在進(jìn)行試點(diǎn)，全國(guó)建鄉(xiāng)試點(diǎn)較早的四川廣漢、邛崍、新都三縣，安徽鳳陽(yáng)縣，甘肅的古浪縣五縣已在全縣范圍內(nèi)完成了人民公社政社分開(kāi)工作，在全縣建立了鄉(xiāng)政府。全國(guó)其余省、自治區(qū)、直轄市正在醞釀建鄉(xiāng)試點(diǎn)。

1982年7月，中央召開(kāi)全國(guó)政法工作會(huì)議。會(huì)議確定，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)是民政部門(mén)的重要任務(wù)。當(dāng)前主要是要強(qiáng)化農(nóng)村社隊(duì)基層政權(quán)的作用，并有計(jì)劃地進(jìn)行建鄉(xiāng)和建立村民委員會(huì)試點(diǎn)。會(huì)后，作為負(fù)責(zé)全國(guó)政社分開(kāi)、建鄉(xiāng)工作的民政部加大了對(duì)此工作的指導(dǎo)力度。

8月，鑒于政社分開(kāi)、建鄉(xiāng)試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，民政部黨組決定召開(kāi)全國(guó)建鄉(xiāng)試點(diǎn)工作情況座談會(huì)。8月12日，民政部向北京、四川、吉林、河北、安徽、江蘇、山東、福建、甘肅九個(gè)省市民政廳發(fā)出會(huì)議通知，要求迅速派人到已經(jīng)試點(diǎn)的社隊(duì)，對(duì)建鄉(xiāng)規(guī)模，是以社建鄉(xiāng)好，還是小鄉(xiāng)好；鄉(xiāng)政權(quán)的主要任務(wù)是哪些；鄉(xiāng)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制；鄉(xiāng)政權(quán)以下基層組織的設(shè)置以哪種形式為好；村民委員會(huì)如何建立，其性質(zhì)、任務(wù)是什么，與鄉(xiāng)政權(quán)是什么關(guān)系，如何進(jìn)行工作等問(wèn)題進(jìn)行分析研究，提出意見(jiàn)。同時(shí)對(duì)建鄉(xiāng)以來(lái)的主要成果和問(wèn)題認(rèn)真總結(jié)，為開(kāi)好這次會(huì)議做好準(zhǔn)備。9月2日，會(huì)議如期在北京召開(kāi)。與會(huì)的九省市民政廳、局和建鄉(xiāng)試點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)同志各自匯報(bào)了建鄉(xiāng)試點(diǎn)情況和對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的意見(jiàn)、建議，并就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真研究分析。會(huì)后，10月15日，以民政部黨組名義，向彭真和陳丕顯寫(xiě)了報(bào)告。報(bào)告匯報(bào)了三個(gè)大問(wèn)題：一是全國(guó)建鄉(xiāng)試點(diǎn)情況；二是對(duì)建鄉(xiāng)中若干問(wèn)題的討論；三是對(duì)今后建鄉(xiāng)工作中的幾點(diǎn)建議。會(huì)議對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模、鄉(xiāng)政權(quán)的任務(wù)、鄉(xiāng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、村級(jí)組織的性質(zhì)和名稱(chēng)、鄉(xiāng)政府的經(jīng)費(fèi)五個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真分析和討論，廣泛聽(tīng)取了意見(jiàn)、建議，并對(duì)全國(guó)建鄉(xiāng)工作提出三條建議：

（一）政社分開(kāi)、建鄉(xiāng)工作宜早不宜遲。當(dāng)前，有些省、市、自治區(qū)黨委對(duì)試點(diǎn)工作已做出統(tǒng)一安排和部署。參加會(huì)議的同志希望憲法正式公布后，中央對(duì)這項(xiàng)工作盡快做出具體指示。

（二）公社體制改革，涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各個(gè)方面，也涉及對(duì)舊觀念和習(xí)慣的改變。希望各省、市、自治區(qū)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制訂切實(shí)可行的規(guī)劃，有步驟、有秩序地進(jìn)行。村民委員會(huì)的建立可以按照全國(guó)政法會(huì)議紀(jì)要精神先行試點(diǎn)，也可以和建鄉(xiāng)試點(diǎn)結(jié)合進(jìn)行。

（三）加強(qiáng)思想政治工作。建鄉(xiāng)試點(diǎn)是件很復(fù)雜很細(xì)致的工作。要以黨的十二大報(bào)告中關(guān)于建設(shè)高度民主，發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治的精神為指導(dǎo)，加強(qiáng)宣傳教育，使干部群眾從理論和實(shí)踐上深刻理解政社分開(kāi)的必要性、迫切性和建鄉(xiāng)試點(diǎn)的重要意義。

民政部全國(guó)建鄉(xiāng)試點(diǎn)工作情況匯報(bào)會(huì)后，全國(guó)建鄉(xiāng)試點(diǎn)進(jìn)一步廣泛深入地開(kāi)展起來(lái)。

憲法正式頒布，明確農(nóng)村基層政權(quán)組織

是鄉(xiāng)政府，建鄉(xiāng)試點(diǎn)全面展開(kāi)

1982年11月26日，五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)議的主要議題就是討論審議《中華人民共和國(guó)憲法》修改草案。憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真做了關(guān)于《中華人民共和國(guó)憲法》修改草案的報(bào)告。其中，他講道：“憲法修改草案規(guī)定：‘中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。根據(jù)這一原則和新中國(guó)30多年政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，草案對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)做了許多重要的新規(guī)定。

……

（五）在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)地方政權(quán)的建設(shè)?！胤礁骷?jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這些規(guī)定同樣適用于民族自治地方。

（六）改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。至于政社分開(kāi)的具體實(shí)施，這是一件細(xì)致的工作，各地要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，不要草率行事。

會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。其中規(guī)定：“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。同時(shí)規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。這就說(shuō)明，今后農(nóng)村的基層政權(quán)組織是鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府，人民公社只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。新憲法的這一規(guī)定，是對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)體制的重大改變。

新憲法的公布實(shí)施，是對(duì)全國(guó)進(jìn)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)工作的最大肯定和強(qiáng)有力支持，是對(duì)正在進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)和即將試點(diǎn)的地方干部群眾的巨大鼓舞。

1983年1月2日，中共中央發(fā)出《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》的通知，規(guī)定：“人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)。政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè)，準(zhǔn)備好一批改一批。在政社尚未分開(kāi)以前，社隊(duì)要認(rèn)真擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的行政職能，保證政權(quán)工作的正常運(yùn)行，在政社分設(shè)后，基層政權(quán)組織，依照憲法建立?！庇辛藨椃ê椭醒胛募拿鞔_規(guī)定，全國(guó)政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)工作進(jìn)入全面鋪開(kāi)階段。

據(jù)民政部1983年6月底的統(tǒng)計(jì)，從1月開(kāi)始，全國(guó)除西藏外，其余各省、自治區(qū)、直轄市都開(kāi)展了建鄉(xiāng)試點(diǎn)。截至6月底，全國(guó)試點(diǎn)的縣、市轄區(qū)共800個(gè)，試點(diǎn)的人民公社共5767個(gè)，全國(guó)已建立鄉(xiāng)政府6402個(gè)，其中北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、河南、四川、云南、陜西、甘肅、寧夏13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的許多縣已全部完成政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的任務(wù)。

到9月，試點(diǎn)工作進(jìn)一步加快。開(kāi)展試點(diǎn)的縣、市、市轄區(qū)已上升到967個(gè)，試點(diǎn)的人民公社已上升到10693個(gè)，全國(guó)已建立鄉(xiāng)政府?dāng)?shù)上升到13426個(gè)，除大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的許多縣完成建鄉(xiāng)任務(wù)外，天津市在全國(guó)第一個(gè)完成了政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作。

從以上數(shù)字可以看出，在1983年10月12日中央《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》發(fā)出前，全國(guó)除西藏外，各省、自治區(qū)、直轄市都進(jìn)行了試點(diǎn)。其中，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市基本都是以原人民公社的管轄規(guī)模進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)，福建、山東、廣東、貴州、云南、新疆六個(gè)省、自治區(qū)基本都是以幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)，山東、陜西、甘肅三省也有少數(shù)縣進(jìn)行了建小鄉(xiāng)的

試點(diǎn)。

各地區(qū)試點(diǎn)工作中，一方面從本地實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真制定方案，借鑒其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)，積極做好工作，同時(shí)，還認(rèn)真研究和探索建鄉(xiāng)中出現(xiàn)和應(yīng)當(dāng)解決的一些問(wèn)題。

（一）關(guān)于鄉(xiāng)的規(guī)模。這是建鄉(xiāng)試點(diǎn)中各地反映和研討的最主要、最集中、爭(zhēng)論最大的一個(gè)問(wèn)題。大致有兩種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)，主張一社一鄉(xiāng)，即以原人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)。其理由：一是有利于安定團(tuán)結(jié)。每一項(xiàng)體制變動(dòng)，基層干部群眾的思想情緒需要幾年時(shí)間才能安定下來(lái)。廣大農(nóng)民渴望一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的生產(chǎn)和生活秩序。二是有利于發(fā)展小城鎮(zhèn)。打破現(xiàn)行區(qū)劃建鄉(xiāng)，勢(shì)必影響小城鎮(zhèn)建設(shè)，也會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。三是有利于鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。一般社辦企業(yè)都有上百萬(wàn)元或者更多固定資產(chǎn)，同農(nóng)民利益密切相關(guān)，重新劃鄉(xiāng)會(huì)影響社辦企業(yè)發(fā)展，處理不好會(huì)拆散集體經(jīng)濟(jì)。第二種意見(jiàn)，主張實(shí)行小鄉(xiāng)制，以公社下轄的管理區(qū)、幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)合并或者一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)建小鄉(xiāng)。這樣，農(nóng)村基層政府就在群眾身邊。一是便于領(lǐng)導(dǎo)；二是方便群眾；三是便于群眾對(duì)鄉(xiāng)政府和干部的監(jiān)督；四是便于實(shí)行民主選舉；五是人情地理熟悉，對(duì)發(fā)展生產(chǎn)和搞好社會(huì)治安有利。這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)論較大，因此試點(diǎn)中出現(xiàn)了既有以原公社為規(guī)模的建鄉(xiāng)模式，也有將公社管轄區(qū)為規(guī)模和幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)以及以生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模建鄉(xiāng)的模式。

（二）關(guān)于鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織的名稱(chēng)及與鄉(xiāng)政府的關(guān)系。試點(diǎn)中有三種名稱(chēng)，一種叫鄉(xiāng)農(nóng)工商聯(lián)合公司，或單設(shè)為鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)公司、工業(yè)公司和商業(yè)公司，多數(shù)地方叫農(nóng)工商聯(lián)合公司；二是叫鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社；三是保留人民公社的名稱(chēng)。經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)政府的關(guān)系，多數(shù)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并明確了鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的職責(zé)；也有平行關(guān)系，即鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)農(nóng)工商總公司，三駕馬車(chē)，與鄉(xiāng)政府并行。

在鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織名稱(chēng)問(wèn)題上，反映比較集中的是是否保留人民公社作為經(jīng)濟(jì)組織的名稱(chēng)。對(duì)此也有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)是取消人民公社名稱(chēng)，因?yàn)樗衙桓睂?shí)；另一種意見(jiàn)是保留人民公社名稱(chēng)，主要理由是憲法的修改案已經(jīng)寫(xiě)上，廣大干部群眾比較習(xí)慣，國(guó)際上又有影響，以免引起干部群眾在概念上的混亂，且這樣有利于發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)和專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)。

對(duì)鄉(xiāng)政府與經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，多數(shù)地方不贊成平行關(guān)系，主張?jiān)卩l(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，但鄉(xiāng)政府不能包辦或干涉經(jīng)濟(jì)組織的具體生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)事務(wù)。

（三）關(guān)于人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)。一般以社建鄉(xiāng)的地方這個(gè)問(wèn)題不大，主要是一些以幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)或者以原生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模建小鄉(xiāng)試點(diǎn)的地方反應(yīng)較大，出現(xiàn)問(wèn)題較多。主要是區(qū)“實(shí)”鄉(xiāng)“虛”，干部缺額，經(jīng)費(fèi)增加等問(wèn)題。

（四）個(gè)別地方建鄉(xiāng)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)較大，人員偏多，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種情況主要發(fā)生在個(gè)別試點(diǎn)，特別是沒(méi)有進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)研、匆忙以生產(chǎn)大隊(duì)試點(diǎn)建鄉(xiāng)出現(xiàn)的問(wèn)題。

《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》

的起草和出臺(tái)

1983年10月12日，是農(nóng)村基層政權(quán)改革值得銘記的日子。這天，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》（即中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件）。它明確了這項(xiàng)改革一系列大的問(wèn)題，是一個(gè)綱領(lǐng)性文件。這個(gè)文件的發(fā)出，標(biāo)志著人民公社政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)工作全部結(jié)束，全國(guó)政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的改革進(jìn)入全面開(kāi)展階段。

中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件的最早起草時(shí)間是在1982年全國(guó)進(jìn)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)之中，代擬的第一稿是由中共中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室于是年12月7日起草的，之后交由民政部起草。當(dāng)時(shí)我在民政部民政司一處任副處長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)這一文件的起草和綜合工作。這個(gè)文件雖然不長(zhǎng)，但從起草到反復(fù)討論、研究、修改，直到1983年10月正式發(fā)出，前后經(jīng)過(guò)了近一年時(shí)間，起草的代擬稿共20多稿。

1983年4月11日，彭真就代擬稿第十稿有關(guān)問(wèn)題把中央農(nóng)村政策研究室主任杜潤(rùn)生、民政部部長(zhǎng)崔乃夫找到他辦公室談話，又于次日給陳丕顯寫(xiě)了一封信，并對(duì)第十稿有關(guān)問(wèn)題做了批注，特別是他提出大區(qū)小鄉(xiāng)制（即建小鄉(xiāng)）的意見(jiàn)后，代擬稿又進(jìn)行了修改。

彭真在與崔乃夫和杜潤(rùn)生談話中說(shuō)：

農(nóng)村基層政權(quán)是一件大事，政社分開(kāi)這個(gè)原則三中全會(huì)以后就定了，以后我想搞點(diǎn)調(diào)查研究，民政部、人大法工委在這方面都做了調(diào)查研究，現(xiàn)在憲法已經(jīng)公布，建立鄉(xiāng)政府的原則已經(jīng)定了，目前的問(wèn)題是如何具體化的問(wèn)題。我們黨的基層是支部，我們軍隊(duì)的基層是連隊(duì)，經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)是工廠，大工廠像鞍鋼的基礎(chǔ)可能是車(chē)間分廠、是車(chē)間。一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)搞不好，我們整個(gè)經(jīng)濟(jì)組織都搞不好。我們農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)是集體企業(yè)，過(guò)去我們犯錯(cuò)誤就在這一點(diǎn)上，我們搞了公社，搞了“一大二公”，我們犯了相當(dāng)程度的主觀主義。以后毛主席改為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，實(shí)際是農(nóng)村集體組織的基礎(chǔ)，因?yàn)榈浆F(xiàn)在為止，農(nóng)民基本是手工業(yè)者，還是靠牛、馬、小型農(nóng)機(jī)生產(chǎn)，幾十戶，生產(chǎn)隊(duì)四五百人，200多個(gè)勞動(dòng)力，這個(gè)企業(yè)應(yīng)該說(shuō)不小，那時(shí)包括我，頭腦都有些發(fā)熱。當(dāng)時(shí)我們?nèi)绨搓?duì)搞集體經(jīng)濟(jì)，我們走的彎路就少一些，按隊(duì)搞合作社就好。大了就容易官僚，又容易脫離群眾，就容易產(chǎn)生損公肥私等現(xiàn)象。為什么群眾那么反對(duì)集體，就是因?yàn)槲覀冏呦蛄朔磳?duì)面，群眾的覺(jué)悟當(dāng)時(shí)沒(méi)有那么高，我們就勉強(qiáng)搞成公社，有相當(dāng)時(shí)間搞大社，一體化，這就犯了錯(cuò)誤。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我們當(dāng)時(shí)對(duì)農(nóng)村，主席很強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的不平衡性。……后來(lái)就忽視了不平衡性，搞一刀切，一般化，今后要注意社會(huì)的不平衡性，今后不管干什么，都要注意這個(gè)問(wèn)題。

鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)政權(quán)規(guī)模多大，又是一個(gè)很重要的問(wèn)題，或者說(shuō)規(guī)模是個(gè)帶有根本性的問(wèn)題，搞大了必然會(huì)產(chǎn)生衙門(mén)化的作風(fēng)。所以，規(guī)模就是一個(gè)很大的問(wèn)題。代擬稿要把大、中、小鄉(xiāng)各自的優(yōu)缺點(diǎn)寫(xiě)上，強(qiáng)調(diào)從實(shí)際出發(fā)，從社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)條件和地理?xiàng)l件出發(fā)，公社搞大是主觀主義，我們不能再犯那個(gè)錯(cuò)誤。

村民委員會(huì)是群眾性自治組織，我們的基本路線是群眾路線，是從群眾中來(lái)，再到群眾中去，這幾年的問(wèn)題是從群眾中來(lái)的少，集中的多。群眾路線是防止我們產(chǎn)生官僚主義的很重要的方法。代擬稿要專(zhuān)門(mén)寫(xiě)一段。不能把村民委員會(huì)當(dāng)成基層政權(quán)的手腳，什么事情不能都向村民委員會(huì)布置，要保證群眾性自治組織的性質(zhì)，按憲法的規(guī)定來(lái)實(shí)施。

一個(gè)意見(jiàn)的統(tǒng)一很不容易。憲法中央討論了八次，最多的一次討論了六七天。現(xiàn)在憲法統(tǒng)一到這一點(diǎn)不容易。這個(gè)稿子要按憲法寫(xiě)。完成政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的時(shí)間，這個(gè)問(wèn)題要從實(shí)際情況出發(fā)，能把工作做好為標(biāo)準(zhǔn)。目前的問(wèn)題是黨沒(méi)有整，在這種情況下，鄉(xiāng)政權(quán)很難選好。（根據(jù)崔乃夫傳達(dá)時(shí)的記錄稿）

彭真講完后，與崔乃夫、杜潤(rùn)生討論了兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是鄉(xiāng)的規(guī)模，一個(gè)是完成時(shí)間。

對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模，有三種意見(jiàn)，一是基本以公社為基礎(chǔ)，這是目前的主要意見(jiàn)。25個(gè)省、市、自治區(qū)持這個(gè)意見(jiàn)，這是大鄉(xiāng)，大致占70%，一般二萬(wàn)人口以下；二是認(rèn)為公社規(guī)模大，可以把幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)，或者恢復(fù)到50年代的鄉(xiāng)；三是以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)，全國(guó)70萬(wàn)個(gè)。大鄉(xiāng)的思想基礎(chǔ)是，公社搞了20多年，圍繞公社搞建設(shè)、道路、學(xué)校、醫(yī)院、文化教育等，但這樣規(guī)模大，不便于行使群眾權(quán)利，主要是打不破“鐵飯碗”，群眾相信它，但不脫產(chǎn)干部不好用；小鄉(xiāng)便于為群眾監(jiān)督，選上就干，選不上不脫產(chǎn)，可以打破“鐵飯碗”，但經(jīng)濟(jì)組織如何辦，配套如何辦，干部的開(kāi)支又怎么辦？最后討論的意見(jiàn)是傾向大區(qū)小鄉(xiāng)，大區(qū)多大，沒(méi)有定，小鄉(xiāng)基本是現(xiàn)在的大隊(duì)。這樣變動(dòng)容易，體現(xiàn)鄉(xiāng)與群眾的關(guān)系，“鐵飯碗”基本可以打破。但這樣鄉(xiāng)干部怎么辦？能不能這樣，區(qū)是現(xiàn)在的公社，鄉(xiāng)是現(xiàn)在的大隊(duì)，鄉(xiāng)干部半脫產(chǎn)，選上當(dāng)，選不上不當(dāng)，給干部補(bǔ)貼。鄉(xiāng)干部補(bǔ)貼不會(huì)高，大致每年全國(guó)給鄉(xiāng)干部補(bǔ)貼三四個(gè)億。

討論到這里，彭真說(shuō)，如果是這些錢(qián)，決心可以下。

關(guān)于完成時(shí)間，有三種意見(jiàn)。一是趙紫陽(yáng)人大報(bào)告講的1984年上半年完成；二是1984年下半年完成；三是1985年完成。因?yàn)檫x舉三年一次，通過(guò)選舉摘掉公社牌子，不能選舉代表，那樣還是公社的牌子。

彭真說(shuō)，要選舉，一個(gè)是公社換屆要依法辦事，一個(gè)是整黨后騰出手來(lái)搞，看來(lái)時(shí)間可能要延長(zhǎng)一些。

第二天，4月12日，彭真又專(zhuān)門(mén)給陳丕顯和崔乃夫?qū)懥艘环庑?。信中指出?/p>

鄉(xiāng)大了容易“衙門(mén)化”，干部勢(shì)必有些要脫產(chǎn)，成為“鐵飯碗”，能上不能下，容易脫離群眾，如果落選，問(wèn)題很多。但是，公社已搞了二十四五年，要變的話，從物質(zhì)條件到工作都有許多問(wèn)題，因而不少地方不愿意變動(dòng)，這是可以理解的。有同志下去調(diào)查時(shí)，群眾希望劃小，上面要求大，我看主要是反映了這個(gè)情況。同時(shí)，鄉(xiāng)政權(quán)的選舉必須依靠黨委抓緊領(lǐng)導(dǎo)才成，我們?cè)谶M(jìn)城以前，每次鄉(xiāng)政權(quán)的整頓和選舉，黨委都是當(dāng)作一項(xiàng)中心工作來(lái)抓的。這一點(diǎn)很多同志親身經(jīng)歷過(guò)。但是，現(xiàn)在地、縣兩級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)班子還沒(méi)調(diào)整，基層黨組織絕大部分還沒(méi)整頓，同時(shí)各級(jí)黨委的工作很繁重，很難在現(xiàn)在集中一段時(shí)間和一部分精力來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。從各方面考慮，目前解決這個(gè)問(wèn)題的條件還不完全具備。另一方面，憲法已經(jīng)公布，鄉(xiāng)政權(quán)有一個(gè)換屆的問(wèn)題，如果還叫人民公社也不合適。我想恐怕需要考慮一個(gè)臨時(shí)過(guò)渡的措施，分兩步走。第一步，有些主張搞大區(qū)小鄉(xiāng)的省、地區(qū)、縣，現(xiàn)在就可以搞小鄉(xiāng)，條件是鄉(xiāng)干部不脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)，給補(bǔ)貼。其他地方（現(xiàn)在可能是多數(shù)），除搞一些典型試驗(yàn)取得經(jīng)驗(yàn)外，同時(shí)面上多數(shù)可以先將政企從組織上分開(kāi)，鄉(xiāng)的規(guī)模一般可以暫時(shí)按社的規(guī)模不變，實(shí)際是臨時(shí)性即過(guò)渡性的，大就大一點(diǎn)。這樣，有些鄉(xiāng)政權(quán)的選舉，可能是走過(guò)場(chǎng)，換換牌子，但我們可以取得較充分的時(shí)間作研究和較充分的準(zhǔn)備工作。第二步，在地、縣機(jī)構(gòu)改革完成，農(nóng)村經(jīng)過(guò)整黨，條件成熟后，再因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，有計(jì)劃有步驟地全面進(jìn)行改革，建立適當(dāng)規(guī)模的鄉(xiāng)。有些同志提出大區(qū)小鄉(xiāng)方針，即公社一般可以改設(shè)機(jī)構(gòu)精干的區(qū)，作為縣級(jí)派出機(jī)關(guān)，其下一般在原大隊(duì)一級(jí)設(shè)鄉(xiāng)，新選的鄉(xiāng)干部不脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)（給補(bǔ)貼）即不采取“鐵飯碗”，選上的給以補(bǔ)貼。落選了便回去生產(chǎn)，這個(gè)問(wèn)題，我看可以考慮、研究，暫時(shí)可不作最后決定。

彭真在代擬稿上批注的意見(jiàn)，涉及代擬稿九個(gè)問(wèn)題中的五個(gè)問(wèn)題。

關(guān)于鄉(xiāng)政權(quán)的設(shè)置，批注：

鄉(xiāng)的規(guī)模是個(gè)重要問(wèn)題。公社化時(shí)“一大二公”吃了虧。鄉(xiāng)大了容易“衙門(mén)化”，干部容易脫離群眾，不利實(shí)行民主。這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在還存在。如何解決，各方面意見(jiàn)不一致。主張一社一鄉(xiāng)的理由寫(xiě)了，對(duì)主張中鄉(xiāng)（幾個(gè)大隊(duì)一鄉(xiāng)）和小鄉(xiāng)（一大隊(duì)一鄉(xiāng)）的理由也要寫(xiě)上。

關(guān)于鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)黨委的編制，批注：

如果采用大區(qū)小鄉(xiāng)制，現(xiàn)在的公社干部，凡是脫產(chǎn)在編的國(guó)家干部，可以留在區(qū)里，待遇不變。年齡太大不宜在基層工作的，可以退休，國(guó)家養(yǎng)起來(lái)。今后新當(dāng)選的鄉(xiāng)干部，要改變制度，不能“鐵飯碗”，選上了除還可以種田或者承包專(zhuān)業(yè)外，國(guó)家給以部分補(bǔ)貼；如果落選，就回到生產(chǎn)中去。

關(guān)于政社分開(kāi)后原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社等經(jīng)濟(jì)組織改革，批注：

農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按憲法第六條、第八條和“關(guān)于憲法修改草案的報(bào)告”寫(xiě)，勞動(dòng)群眾集體所有制是農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)形式。

關(guān)于設(shè)立村民委員會(huì)，批注：

村民委員會(huì)要按憲法的規(guī)定，堅(jiān)持基層群眾性自治性，自己辦自己的事，不要成為政權(quán)的分支機(jī)構(gòu)，要強(qiáng)調(diào)一下群眾路線，有事要和群眾商量，領(lǐng)導(dǎo)決定問(wèn)題要注意多從群眾中來(lái)。

關(guān)于選舉鄉(xiāng)黨、政、企三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子，批注最多最長(zhǎng)，內(nèi)容如下：

提議關(guān)于黨對(duì)鄉(xiāng)政權(quán)選舉的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題再增加些內(nèi)容，初步設(shè)想，大意如下，請(qǐng)考慮。

一、不少人關(guān)心新憲法能否實(shí)行，能否兌現(xiàn)。這屆鄉(xiāng)政權(quán)的選舉是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)和對(duì)問(wèn)題有力的回答。務(wù)請(qǐng)各級(jí)黨委特別是縣級(jí)黨委抓緊把這次鄉(xiāng)政權(quán)選舉工作領(lǐng)導(dǎo)好。這是當(dāng)前關(guān)系健全社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制的一件大事。

二、為保證把鄉(xiāng)選工作領(lǐng)導(dǎo)好，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須先取得典型經(jīng)驗(yàn)（收集經(jīng)驗(yàn)或派人參加試點(diǎn)工作）。目前在進(jìn)行鄉(xiāng)選試點(diǎn)時(shí)，不論在黨的基層組織已經(jīng)整頓過(guò)或尚未整頓的地區(qū)，縣級(jí)黨委應(yīng)派得力同志下去了解情況或者參加基層領(lǐng)導(dǎo)，吸取經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)加以總結(jié)和推廣。這是我們?cè)谶M(jìn)行一項(xiàng)新的重大工作時(shí)的傳統(tǒng)的方法和習(xí)慣，應(yīng)該堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)。

三、整個(gè)選舉工作，必須依照憲法和選舉法等有關(guān)法律，實(shí)事求是地從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，即結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況領(lǐng)導(dǎo)群眾進(jìn)行。必須放手發(fā)動(dòng)群眾，貫徹執(zhí)行群眾路線，領(lǐng)導(dǎo)群眾依法辦事。如果選舉中黨組織所提候選人，有的群眾多數(shù)不贊成，或者落選了，應(yīng)當(dāng)尊重群眾的意見(jiàn)和選舉結(jié)果。這樣會(huì)提高憲法、法制和黨在群眾中的威信。反之會(huì)因小失大，會(huì)損害黨和社會(huì)主義法制在群眾中的威信。如果選舉的結(jié)果好，會(huì)提高群眾管理國(guó)家的能力和信心，選舉錯(cuò)了，他們自己會(huì)取得經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。只要黨在領(lǐng)導(dǎo)選舉工作中不是采取放任不管的自流主義或形式主義的走過(guò)場(chǎng)，黨委領(lǐng)導(dǎo)同志應(yīng)從全局從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看這個(gè)問(wèn)題。

四、此外，在進(jìn)行鄉(xiāng)選舉時(shí)，首先應(yīng)對(duì)黨員、群眾特別有關(guān)的干部進(jìn)行關(guān)于鄉(xiāng)選具體工作的常識(shí)教育，教育內(nèi)容要簡(jiǎn)明扼要，使群眾一聽(tīng)就懂，并且能夠掌握。

搞好鄉(xiāng)政權(quán)的建立和選舉，要具備一定的條件，如經(jīng)過(guò)整黨；學(xué)習(xí)和宣傳憲法、選舉法等有關(guān)法律，做好準(zhǔn)備，克服派性，解決“文革”遺留問(wèn)題；地方各級(jí)黨委特別是縣委的機(jī)構(gòu)調(diào)整好，能夠集中精力研究解決鄉(xiāng)政權(quán)的問(wèn)題?，F(xiàn)在地、縣機(jī)構(gòu)還未解決，干部人心不穩(wěn)，真正搞好鄉(xiāng)政權(quán)的改革，條件還不完全具備。但又有一個(gè)八三年底要換屆的問(wèn)題，需要研究一個(gè)臨時(shí)的過(guò)渡辦法。這里還有個(gè)換屆和保證鄉(xiāng)選要搞好所需的時(shí)間問(wèn)題，還牽連到個(gè)整黨問(wèn)題，請(qǐng)斟酌。

1983年4月26日，根據(jù)彭真的談話、信件和批注意見(jiàn)，我們對(duì)第十稿做了比較大的改動(dòng)，改成了第11稿。這一稿最大的改動(dòng)是，鄉(xiāng)的規(guī)模為小鄉(xiāng)，實(shí)行大區(qū)小鄉(xiāng)制。

這一稿形成后，由于對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模認(rèn)識(shí)仍不一致，崔乃夫帶人去有關(guān)省市深入調(diào)研，6月，六屆全國(guó)人大也召開(kāi)了一次會(huì)議，特別是中央書(shū)記處7月14日開(kāi)會(huì)討論政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府這一重大改革和民政部代中央起草的關(guān)于政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的代擬稿后，這項(xiàng)改革的一系列問(wèn)題得到明確，其中最重要的是明確了全國(guó)建鄉(xiāng)要以原人民公社的規(guī)模為基礎(chǔ)這一重要決定。有了中央的明確指示，代擬稿又先后起草和修改了四稿，即第14至17稿，到9月19日結(jié)束。

1983年7月14日，中央書(shū)記處開(kāi)會(huì)討論代擬稿，杜潤(rùn)生、崔乃夫、民政部副部長(zhǎng)鄒恩同列席會(huì)議。討論前，先由鄒恩同匯報(bào)代擬稿起草過(guò)程，文件內(nèi)容及第八次全國(guó)民政會(huì)議討論情況，并著重匯報(bào)了建鄉(xiāng)的規(guī)模問(wèn)題，主要是大鄉(xiāng)、小鄉(xiāng)各自的好處，大、小鄉(xiāng)對(duì)比的情況。

書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)同志詳細(xì)詢問(wèn)了現(xiàn)有公社規(guī)模等情況，然后發(fā)表了自己的意見(jiàn)。

胡耀邦：我到河南博野和北京順義去了一下，了解了政社分開(kāi)、建鄉(xiāng)試點(diǎn)的情況。我看不要搞大區(qū)小鄉(xiāng)制，所謂制，本身就是一刀裁嘛！

趙紫陽(yáng)：建鄉(xiāng)太小了不好，有的連個(gè)經(jīng)濟(jì)中心都沒(méi)有，那不行！這事太急了不好，怎樣才能穩(wěn)一些?！@個(gè)問(wèn)題很復(fù)雜，一二年基層不能變化太大。我的看法，原則上講，太大不好，我看太小也不好?？梢韵冉鉀Q鄉(xiāng)、社分家的問(wèn)題，以后怎么辦再看看，不要籠統(tǒng)講什么小鄉(xiāng)制、大鄉(xiāng)制。

萬(wàn)里：農(nóng)村中一個(gè)比較大的問(wèn)題，就是不要一刀裁。

杜潤(rùn)生：政社分開(kāi)沒(méi)有精力搞，要整黨，要選舉，拖幾年沒(méi)關(guān)系，干部脫產(chǎn)不脫產(chǎn)，鄉(xiāng)太大了不便于選舉。

趙紫陽(yáng)：建政要逐步地來(lái)，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程……規(guī)模問(wèn)題沒(méi)把握，不要全國(guó)一下子都變動(dòng)，總有個(gè)習(xí)慣問(wèn)題，而且目前不是非劃小不可。

胡耀邦：這幾年只搞政社分開(kāi)，將來(lái)如何進(jìn)行政權(quán)建設(shè)，調(diào)查研究，成熟以后再搞。按這個(gè)精神起草一個(gè)通知，還需要明確哪幾個(gè)問(wèn)題寫(xiě)幾條。8月份書(shū)記處討論一次，9月份發(fā)出去。因?yàn)榍锸找院?，縣社班子調(diào)整結(jié)束。關(guān)于政權(quán)建設(shè)問(wèn)題，農(nóng)村政策研究室要研究這個(gè)

問(wèn)題。

鄧力群：政社分開(kāi)以后，關(guān)鍵是要搞哪幾件事，一定要寫(xiě)明確。

胡耀邦：……不管怎么樣，經(jīng)濟(jì)不能搞亂了。

經(jīng)濟(jì)服務(wù)，兩個(gè)文明建設(shè)，鄉(xiāng)村建設(shè)，社會(huì)治安，社會(huì)風(fēng)氣，鄉(xiāng)規(guī)民約等，要為群眾切實(shí)辦幾件好事。

村民委員會(huì)要發(fā)揮作用。

社會(huì)治安，……一定要強(qiáng)調(diào)。

（以上據(jù)鄒恩同會(huì)后傳達(dá)記錄）

7月19日，中央辦公廳秘書(shū)局向民政部、中央農(nóng)村政策研究室下發(fā)了中央書(shū)記處會(huì)議決定事項(xiàng)通知。其主要內(nèi)容如下：

會(huì)議討論了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》。

會(huì)議認(rèn)為，建立鄉(xiāng)政權(quán)是一件大事，特別是鄉(xiāng)的規(guī)模大小問(wèn)題，由于各地情況不同，怎樣確定為好，涉及的問(wèn)題較多，目前對(duì)情況的了解還不充分，也無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)，立即進(jìn)行這項(xiàng)工作把握不大，而且也不是那么著急。因此，今后兩三年內(nèi)只進(jìn)行農(nóng)村人民公社政社分開(kāi)的工作，鄉(xiāng)的規(guī)模調(diào)整問(wèn)題，得經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查研究，時(shí)機(jī)成熟后再行解決。

會(huì)議決定：對(duì)于政社分開(kāi)過(guò)程中需要明確的一些問(wèn)題，鄉(xiāng)政府成立后首先應(yīng)擔(dān)負(fù)哪幾項(xiàng)工作，請(qǐng)民政部和中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室起草一個(gè)文件，八月底以前提交中央書(shū)記處會(huì)議討論后，以中共中央、國(guó)務(wù)院名義下發(fā)。

這個(gè)通知，為民政部按照中央書(shū)記處會(huì)議的精神起草修改中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件指明了

方向。

之后，我們又起草一稿，送中央農(nóng)村政策研究室、財(cái)政部、勞動(dòng)人事部征求意見(jiàn)，然后修改形成第18稿。并以民政部黨組名義，于9月5日上報(bào)中央審定。

中央非常重視，即于9月19日召開(kāi)第87次書(shū)記處書(shū)記會(huì)議討論。會(huì)議由胡耀邦主持，杜潤(rùn)生、崔乃夫、鄒恩同參加了會(huì)議。鄒恩同回部以后，簡(jiǎn)要傳達(dá)了會(huì)議討論的情況。

胡耀邦等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)第18稿發(fā)表了

意見(jiàn)。

胡耀邦：鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)職能不要寫(xiě)那么多，那么死，下邊不好辦。我們生怕下邊不會(huì)走，這樣執(zhí)行下去以后不好改。

趙紫陽(yáng)：可以寫(xiě)簡(jiǎn)單一些，要明確鄉(xiāng)的編制不能增加，政社要分開(kāi)，其他問(wèn)題再說(shuō)吧。

胡耀邦：設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)等人員，不能那么細(xì)。

趙紫陽(yáng)：設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)這點(diǎn)寫(xiě)上可以，增加新的鄉(xiāng)干部，選上當(dāng)，選不上不當(dāng)，其他問(wèn)題沒(méi)有多大把握。

村委會(huì)和生產(chǎn)大隊(duì)是什么關(guān)系？

崔乃夫：生產(chǎn)大隊(duì)改為村委會(huì)，分三攤，黨支部、村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)組織，可以叫生產(chǎn)

大隊(duì)。

趙紫陽(yáng)：村委會(huì)要否代行鄉(xiāng)政府的一部分職能，實(shí)際上生產(chǎn)大隊(duì)也有政企關(guān)系問(wèn)題。

杜潤(rùn)生：政社一分開(kāi)，現(xiàn)在底下人員增多了，負(fù)擔(dān)增大了。政社分開(kāi)，三攤子人，來(lái)來(lái)往往總是那么多人，群眾中還沒(méi)有那么多經(jīng)濟(jì)人才，還是那么多人輪流坐莊。

上邊按憲法辦，大隊(duì)還是政社合一好，代行一些鄉(xiāng)政府的職能，鄉(xiāng)人民代表大會(huì)是一級(jí)政權(quán)，大隊(duì)、自然村政社合一。

趙紫陽(yáng)：農(nóng)村搞了幾十年，有些事不以人的意志為轉(zhuǎn)移，一般地說(shuō)，自然村就是一個(gè)單元，居民點(diǎn)嘛！不論搞什么建制，不考慮自然村行不通！一個(gè)自然村就是行政村，要有

機(jī)構(gòu)?！?/p>

杜潤(rùn)生：生產(chǎn)隊(duì)不能取消，取了發(fā)生兩個(gè)問(wèn)題，又出現(xiàn)合并財(cái)產(chǎn)權(quán)，發(fā)生平調(diào)，去掉了生產(chǎn)隊(duì)，商業(yè)部門(mén)不好抓，一家一戶沒(méi)法弄。

趙紫陽(yáng)：不能有兩級(jí)，有了大隊(duì)，又有小隊(duì)，大隊(duì)這一級(jí)建立在自然村，把生產(chǎn)隊(duì)職能接過(guò)來(lái)。

崔乃夫：大隊(duì)幾十年，上面再變，下邊沒(méi)變，大隊(duì)作為行政單位基本沒(méi)變。

趙紫陽(yáng)：搞個(gè)大框框，百花齊放，一下搞個(gè)固定模式不好辦。

陳丕顯：村自治，憲法定了。

習(xí)仲勛：政社分開(kāi)，應(yīng)是建立鄉(xiāng)政府，不能說(shuō)過(guò)去沒(méi)有政權(quán)。

胡啟立：北京現(xiàn)在完成了，可把北京材料寫(xiě)一下，報(bào)一下。

杜潤(rùn)生：現(xiàn)在政社分開(kāi)搞成三攤子，還要整頓，經(jīng)濟(jì)組織搞了公司，要考慮群眾負(fù)擔(dān)。

趙紫陽(yáng)：通知稿搞簡(jiǎn)單一些，這些問(wèn)題在這說(shuō)不清。寫(xiě)村委會(huì)和生產(chǎn)大隊(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩個(gè)牌子，可以一個(gè)機(jī)構(gòu)掛兩個(gè)牌子。將來(lái)看大隊(duì)這一級(jí)還是一個(gè)最后的一級(jí)政權(quán)。鄉(xiāng)政權(quán)事事要抓它，實(shí)際上大隊(duì)經(jīng)濟(jì)職能就是政府經(jīng)濟(jì)職能。將來(lái)公社、大隊(duì)企業(yè)都對(duì)股東負(fù)責(zé)，歸個(gè)人辦，公社不能包辦，承包給個(gè)人，公社管管收稅而已。

胡耀邦：文件寫(xiě)簡(jiǎn)單一些。一、還是現(xiàn)有公社為范圍政社分開(kāi)，大的分開(kāi)，小的合（趙紫陽(yáng)：不要合）；二、人還是以精干為原則，不增加編制，新上來(lái)干部可以社來(lái)社去，不允許增加編制，增加負(fù)擔(dān)；三、村和鄉(xiāng)的關(guān)系問(wèn)題說(shuō)一下；四、政社分開(kāi)以后，黨管什么，政管什么，原則說(shuō)一下，既要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但也不要強(qiáng)求統(tǒng)一（趙紫陽(yáng)：著重講政權(quán)，不要講經(jīng)濟(jì)）；五、按中央規(guī)定，今冬明春建立縣新班子，整頓好，明年整黨，仍按這個(gè)進(jìn)度，1984年完成；文字有現(xiàn)在三分之二或二分之一就行了。

胡啟立：黨管什么，管政策、思想、干部、黨員管理教育。當(dāng)前政府管什么，遼寧同志說(shuō)，房屋計(jì)劃、資源開(kāi)發(fā)，財(cái)政稅收，治安，調(diào)解糾紛等。

胡耀邦：不要抓什么寫(xiě)一、二、三、四，著重抓什么，提醒一下就行了，再不討論了，由書(shū)記處看一下就可以發(fā)了。

陳丕顯：憲法確定政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府，黨政企分開(kāi)，分開(kāi)多了一些東西。同意人不能增加，干部選上干，選不上不干。鄉(xiāng)下邊自然村。彭真同志說(shuō)，以大隊(duì)建鄉(xiāng)，干部不脫產(chǎn)，我看想法是好的，目前達(dá)不到。大隊(duì)和村委會(huì)關(guān)系是怎樣，再來(lái)一個(gè)政社分開(kāi)，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。村民委員會(huì)還是一個(gè)組織好，不要搞兩塊牌子，一個(gè)黨支部，村委會(huì)，多一個(gè)腳。村委會(huì)作為自治組織，自治方面要加強(qiáng)，其他工作還要落實(shí)到大隊(duì)，大隊(duì)一級(jí)不能搞兩個(gè)組織。

建立鄉(xiāng)政權(quán)問(wèn)題，這件事還有個(gè)過(guò)程，財(cái)源、開(kāi)支，誰(shuí)出錢(qián)？鄉(xiāng)財(cái)政建立必要，不然鄉(xiāng)政權(quán)就無(wú)積極性，財(cái)政問(wèn)題要寫(xiě)上，寫(xiě)原則

一些。

趙紫陽(yáng)：經(jīng)濟(jì)方面寫(xiě)簡(jiǎn)單一些，不寫(xiě)也

不行。

崔乃夫：大隊(duì)一級(jí)不要寫(xiě)復(fù)雜了，同意寫(xiě)原則一些。

鄒恩同根據(jù)他的記錄和回憶傳達(dá)了以上內(nèi)容，還和我們研究了通知稿的修改問(wèn)題。

10月4日，中央辦公廳秘書(shū)局將此次會(huì)議決定事項(xiàng)通知發(fā)給了民政部。主要內(nèi)容如下：

會(huì)議討論了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》。

會(huì)議認(rèn)為，在農(nóng)村實(shí)行政社分開(kāi)恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)的工作，目前正處于摸索階段，文件中不宜規(guī)定得太細(xì)、太死，主要應(yīng)明確一下幾點(diǎn)原則：

1.鄉(xiāng)的規(guī)模一般應(yīng)以現(xiàn)有公社為單位，個(gè)別規(guī)模過(guò)大、管理不便的公社，可以劃小。但公社的規(guī)模以少變動(dòng)為好。

2.鄉(xiāng)的干部必須精干，不要增加編制。將來(lái)鄉(xiāng)干部要采取“哪來(lái)哪去”的辦法，選上的就任職，落選的就到生產(chǎn)中去。

3.鄉(xiāng)和大隊(duì)的關(guān)系，大隊(duì)實(shí)際上是鄉(xiāng)政權(quán)下面的一級(jí)組織，它代行鄉(xiāng)政權(quán)的部分職權(quán)。所以，村民委員會(huì)也可以和大隊(duì)同為一個(gè)機(jī)構(gòu)。大隊(duì)的設(shè)立，一般以自然村為單位。

4.政社分開(kāi)以后，鄉(xiāng)的黨、政機(jī)構(gòu)的職責(zé)要明確，既要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮鄉(xiāng)政權(quán)的作用。

5.已經(jīng)建立鄉(xiāng)政權(quán)的地方，要逐步建立一級(jí)財(cái)政。

6.實(shí)行政社分開(kāi)設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)的工作，要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，不要強(qiáng)求一律。這項(xiàng)工作要不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

7.明年秋季以前，縣、社一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要力爭(zhēng)調(diào)整完畢，以便明年冬季轉(zhuǎn)入整黨；不能按期結(jié)束調(diào)整班子工作的縣、社，可以稍微延長(zhǎng)一段時(shí)間。

會(huì)議決定：請(qǐng)民政部根據(jù)會(huì)議討論的意見(jiàn)，將文件加以修改，送中央書(shū)記處和國(guó)務(wù)院有關(guān)同志閱審后發(fā)出。

根據(jù)會(huì)議精神，我們反復(fù)討論、修改，最終形成第21稿，于9月29日?qǐng)?bào)送中央書(shū)記處審定。

10月5日，收到中辦秘書(shū)局送來(lái)的清樣（即第22稿），征求民政部意見(jiàn)。民政部只在清樣上改了兩個(gè)字，即將第一個(gè)問(wèn)題中“政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作要與鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的換屆選舉結(jié)合進(jìn)行”中的“換屆”二字去掉了。

10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)出《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，終于使這個(gè)前后經(jīng)歷近一年時(shí)間，經(jīng)過(guò)反復(fù)起草，多次研究、討論、征求意見(jiàn)，前后共22稿的代擬稿以正式文件出臺(tái)，即中發(fā)

〔1983〕35號(hào)。文件下發(fā)后，各省、自治區(qū)、直轄市很快蓬勃地全面展開(kāi)了政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作。中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件指出：

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開(kāi)。為了有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地搞好這一改革，現(xiàn)將有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織?！?/p>

政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作要與選舉鄉(xiāng)人民代表大會(huì)代表的工作結(jié)合進(jìn)行，大體上在一九八四年底以前完成。

二、鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，如原有公社范圍過(guò)大的也可以適當(dāng)

劃小。

在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設(shè)，對(duì)具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。

三、鄉(xiāng)的編制要力求精干，不得超過(guò)現(xiàn)在公社的人員編制，具體由各省、市、自治區(qū)統(tǒng)籌安排?！?/p>

四、鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作?！?/p>

五、政社分開(kāi)以后，經(jīng)濟(jì)體制的改革應(yīng)繼續(xù)按照中共中央一九八三年一號(hào)文件的精神進(jìn)行?！?/p>

六、隨著鄉(xiāng)政府的建立，應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)決算制度，明確收入來(lái)源和開(kāi)支范圍。有關(guān)具體事項(xiàng)由財(cái)政部規(guī)定。

七、村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生?！?/p>

八、政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)人民政府是一件大事，各級(jí)黨委必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持群眾路線，做好宣傳工作和思想政治工作，先行試點(diǎn)，逐步展開(kāi)，保證工作質(zhì)量?！?/p>

全國(guó)建鄉(xiāng)從全面開(kāi)展到全部完成

（一）建鄉(xiāng)工作的全面部署

中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件下發(fā)后，各地按照中央要求做出部署，有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地全面開(kāi)展了建立鄉(xiāng)政府的工作。

各省、直轄市、自治區(qū)黨委、政府都很重視，建立健全了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。建鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組由省政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，政府、人大、組織、宣傳、政策研究、民政、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、人事等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)全省建鄉(xiāng)的具體工作。各省還抽調(diào)一些干部加強(qiáng)檢查指導(dǎo)，確保建鄉(xiāng)工作的質(zhì)量。有些省、直轄市、自治區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同志，對(duì)貫徹中央通知提出了具體要求和意見(jiàn)，主要是做好思想政治工作，把工作做好做細(xì)，保證建鄉(xiāng)工作不出問(wèn)題，并在1984年內(nèi)完成。有些省、直轄市、自治區(qū)召開(kāi)了建鄉(xiāng)工作會(huì)議，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)；或以黨委和政府的名義發(fā)出了具體貫徹執(zhí)行中共中央、國(guó)務(wù)院通知的文件。

根據(jù)各省的部署，全國(guó)除西藏和新疆需要在1985年上半年完成外，其他各地均強(qiáng)調(diào)按中央要求在1984年底前完成本行政區(qū)域內(nèi)的建鄉(xiāng)工作。

民政部也在1984年初召開(kāi)的全國(guó)民政廳、局長(zhǎng)會(huì)議上安排部署全國(guó)的建鄉(xiāng)工作。民政部要求，各省、直轄市、自治區(qū)民政廳、局要在省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)指導(dǎo)，切實(shí)做好建鄉(xiāng)的具體日常工作，及時(shí)向省委、政府反映建鄉(xiāng)工作中出現(xiàn)的情況和問(wèn)題，當(dāng)好省委、政府的參謀和助手，確保全面完成全國(guó)建鄉(xiāng)任務(wù)。具體負(fù)責(zé)建鄉(xiāng)工作的民政部和負(fù)責(zé)日常工作的民政司也加強(qiáng)了指導(dǎo)，深入各地調(diào)研，及時(shí)總結(jié)交流各地做法、經(jīng)驗(yàn)及工作進(jìn)展，使建鄉(xiāng)工作在全國(guó)順利開(kāi)展。

（二）建鄉(xiāng)工作的具體做法和步驟

各地建鄉(xiāng)大致分為以下幾個(gè)階段：一是宣傳發(fā)動(dòng)，運(yùn)用各種形式向廣大干部、群眾廣泛宣傳政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的重要意義，具體做法、步驟和需要注意的問(wèn)題，使他們明確這項(xiàng)改革的重要性、必要性和迫切性。二是醞釀?dòng)懻摻ㄠl(xiāng)方案。召開(kāi)各種會(huì)議，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確定建鄉(xiāng)規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等問(wèn)題，通過(guò)充分討論協(xié)商，確定具體方案。三是做好深入細(xì)致的思想政治工作和各項(xiàng)具體工作，保證具體方案的落實(shí)。四是召開(kāi)鄉(xiāng)人民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子。一些地方還召開(kāi)黨員代表大會(huì)和社員代表大會(huì)，分別選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織。五是檢查驗(yàn)收，合格的予以確認(rèn)，不合格的進(jìn)行補(bǔ)課，使建鄉(xiāng)工作不致草率從事，流于形式。按照中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件的規(guī)定，除一些試點(diǎn)單位外，全國(guó)絕大多數(shù)地方的建鄉(xiāng)工作都是與鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的換屆選舉同步進(jìn)行的。

（三）建鄉(xiāng)工作的進(jìn)程

建鄉(xiāng)全面鋪開(kāi)后，民政部民政司建立了建鄉(xiāng)建村工作季報(bào)制度，即每一季度都要統(tǒng)計(jì)一次工作情況，并及時(shí)向中央和中央有關(guān)部門(mén)

通報(bào)。

1.1983年底建鄉(xiāng)情況。截至1983年底，全國(guó)除西藏外，28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在1888個(gè)縣、市、市轄區(qū)的14636個(gè)公社開(kāi)展了建鄉(xiāng)工作，共建立22897個(gè)鄉(xiāng)政府，其中536個(gè)縣、市、市轄區(qū)和天津市，已在全縣、市、市轄區(qū)范圍內(nèi)完成建鄉(xiāng)工作。在已建立的鄉(xiāng)政府中，以人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)的12353個(gè)，占54%；以管理區(qū)或幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)的2220個(gè)，占9.7%；以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)的8324個(gè)，占36.3%；已建民族鄉(xiāng)233個(gè)，占1.02%。在建鄉(xiāng)中新建鎮(zhèn)357個(gè)。建立村民委員會(huì)的工作，絕大多數(shù)地方是與建鄉(xiāng)同時(shí)進(jìn)行的，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已建村民委員會(huì)171304個(gè)。

2.1984年第一季度建鄉(xiāng)情況。1984年可以說(shuō)是全國(guó)建鄉(xiāng)年，這一年全國(guó)各地在當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，全面進(jìn)行了建鄉(xiāng)工作，進(jìn)度較快。截至第一季度，開(kāi)展建鄉(xiāng)工作的縣、市、市轄區(qū)已由1983年底的48%上升到71.61%，其中全部完成的縣級(jí)單位已由1983年底的22.1%上升到49.22%，北京、天津、吉林、廣東、甘肅五省市已全部完成，天津市并已完成建村工作；全國(guó)已完成人民公社政社分開(kāi)的公社由1983年底的27.16%上升到41.68%。四川省出現(xiàn)了兩個(gè)公社合并建鄉(xiāng)的四個(gè)，云南省以公社設(shè)區(qū)，以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)的已完成建鄉(xiāng)總數(shù)的82%，西藏尚未開(kāi)展。

3.1984年第二季度建鄉(xiāng)情況。截至6月底，全國(guó)開(kāi)展建鄉(xiāng)工作的縣、市、市轄區(qū)上升到89.38%，其中全部完成的縣級(jí)單位上升到77.74%，遼寧、江蘇、河南、湖北、湖南、云南、寧夏七個(gè)省、自治區(qū)全部完成。西藏從第二季度開(kāi)始選擇一個(gè)縣進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)并完成了一個(gè)公社政社分開(kāi)、建鄉(xiāng)的工作。

4.1984年第三季度建鄉(xiāng)情況。到9月底，開(kāi)展建鄉(xiāng)工作的縣、市、市轄區(qū)已上升到96.26%，其中完成的縣級(jí)單位上升到88.72%，又有河北、黑龍江、浙江、安徽、四川、貴州、青海七個(gè)省全面完成，西藏建鄉(xiāng)的縣上升到22個(gè)，開(kāi)展建鄉(xiāng)工作的公社上升到18個(gè)，山東省建立的六個(gè)民族鄉(xiāng)中有兩個(gè)民族鎮(zhèn)。

5.1984年底建鄉(xiāng)情況。第四季度，全國(guó)除西藏外，全部完成建鄉(xiāng)任務(wù)。截至12月底，全國(guó)開(kāi)展建鄉(xiāng)工作的人民公社53650個(gè)，建立鄉(xiāng)政府84347個(gè)，其中以原人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)的44980個(gè)，占53.33%，以幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)的11677個(gè)，占13.84%；以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)的27690個(gè)，占32.83%；建立民族鄉(xiāng)2705個(gè)，占3.21%；恢復(fù)建鎮(zhèn)4683個(gè)。全國(guó)大部分省、自治區(qū)、直轄市基本都是以原人民公社的管轄范圍建鄉(xiāng)，以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)和幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)的主要是廣東，廣東建鄉(xiāng)前有人民公社1893個(gè)，其中以社建鄉(xiāng)的只有一個(gè)，其余都以幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)或以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)，共建立鄉(xiāng)政府19929個(gè)；除廣東外，其余以幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)和以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)數(shù)較多的有北京、山東、湖北、云南四省市，也有浙江、福建、江西、廣西、貴州、陜西、甘肅、新疆等省、自治區(qū)的少數(shù)縣建了小鄉(xiāng)。

6.1985年2月底建鄉(xiāng)任務(wù)全部完成。1985年，全國(guó)只有西藏繼續(xù)建鄉(xiāng)，到2月全部完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西藏自治區(qū)原有2058個(gè)人民公社，政社分開(kāi)以后，共建立鄉(xiāng)政府2048個(gè)，建立民族鄉(xiāng)七個(gè)，建立鎮(zhèn)政府九個(gè)。至此，全國(guó)農(nóng)村人民公社政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。

從1979年3月四川省廣漢縣向陽(yáng)公社在全國(guó)第一個(gè)實(shí)行政社分開(kāi)算起，到1985年2月全部完成建鄉(xiāng)，前后近六年時(shí)間，全國(guó)農(nóng)村人民公社政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府這項(xiàng)改革才正式宣告結(jié)束。從此，在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行了20多年的作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的人民公社終于退出歷史舞臺(tái)，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府取代。

據(jù)1985年2月底的統(tǒng)計(jì)，建鄉(xiāng)前全國(guó)有人民公社53641個(gè)，建鄉(xiāng)后全國(guó)共建立鄉(xiāng)人民政府82425個(gè)，民族鄉(xiāng)2768個(gè)，鎮(zhèn)政府7424個(gè)，農(nóng)村基層政權(quán)組織共計(jì)92617個(gè)。全國(guó)鄉(xiāng)政府?dāng)?shù)量大幅度增加的主要原因是部分省以原生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模建鄉(xiāng)。

（四）恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)情況

民族鄉(xiāng)是中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的一個(gè)重要組成部分，是指少數(shù)民族聚居的地方建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織。新中國(guó)成立后，在少數(shù)民族聚居的地方先后建立了民族鄉(xiāng)這一組織。到1958年底，全國(guó)共建民族鄉(xiāng)1197個(gè)。但是，人民公社化以后取消了民族鄉(xiāng)，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)20余年。在全國(guó)改革人民公社管理體制、建立鄉(xiāng)政府過(guò)程中，少數(shù)民族聚居的地方恢復(fù)建立了民族鄉(xiāng)。

在建鄉(xiāng)試點(diǎn)工作中，凡有少數(shù)民族聚居的地方都強(qiáng)烈要求恢復(fù)民族鄉(xiāng)，有的省、自治區(qū)還進(jìn)行了試點(diǎn)。除有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市外，最為關(guān)心的是國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)。國(guó)家民委對(duì)此進(jìn)行了大量調(diào)研，并拿出了建立民族鄉(xiāng)的具體意見(jiàn)：凡是少數(shù)民族聚居的人民公社，只要少數(shù)民族人口超過(guò)50%，都可以建立民族鄉(xiāng)。于是，國(guó)家民委有關(guān)司領(lǐng)導(dǎo)同志和工作人員，不時(shí)到民政部民政司與我們研究恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)問(wèn)題。

1983年5月，國(guó)家民委經(jīng)過(guò)認(rèn)真準(zhǔn)備和研究，專(zhuān)門(mén)起草一個(gè)《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干規(guī)定》的意見(jiàn)送給民政部，希望以民政部和國(guó)家民委的名義向國(guó)務(wù)院報(bào)告，并以國(guó)務(wù)院名義發(fā)文件明確在全國(guó)恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)的有關(guān)問(wèn)題。我們研究了國(guó)家民委的意見(jiàn)并提出了意見(jiàn)。5月17日，國(guó)家民委政法司給民政部民政司回函：“建議由兩部委簽發(fā)上報(bào)”。5月27日，《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問(wèn)題的規(guī)定》（代擬稿）以兩部委的名義報(bào)送國(guó)務(wù)院。

但是，鑒于當(dāng)時(shí)全國(guó)建鄉(xiāng)試點(diǎn)大致有三種情況：一是以原人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)；二是將原人民公社改為區(qū)公所，在生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)合并建小鄉(xiāng)；三是以原人民公社下轄的管理區(qū)為規(guī)模建鄉(xiāng)，并且各地對(duì)此都在進(jìn)行探索，有的領(lǐng)導(dǎo)同志也主張實(shí)行大區(qū)小鄉(xiāng)制。因而，關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問(wèn)題的規(guī)定難以出臺(tái)。

1983年6月17日，國(guó)務(wù)院法制局約請(qǐng)民政部和國(guó)家民委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志，商量研究代國(guó)務(wù)院起草的關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問(wèn)題的規(guī)定稿。國(guó)家民委的同志介紹了情況并談了意見(jiàn)。他們說(shuō)，全國(guó)雜散居的少數(shù)民族人口約2000萬(wàn)，500萬(wàn)左右的民族人口的地方可以建立民族鄉(xiāng)，他們主張?jiān)诮ㄠl(xiāng)改革中恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)少數(shù)民族人口的比例為50%左右。

我當(dāng)時(shí)參加了這次會(huì)議。我的意見(jiàn)是，目前民政部正在代中央起草政社分開(kāi)、建鄉(xiāng)工作的文件，中央對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模以及一系列問(wèn)題都沒(méi)有明確。因此，建立民族鄉(xiāng)的問(wèn)題可再等一下。同時(shí)表示，對(duì)恢復(fù)民族鄉(xiāng)的問(wèn)題，我們是同意和支持的。

國(guó)務(wù)院法制局的同志同意恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)。但他們認(rèn)為，目前和新中國(guó)成立之初建立民族鄉(xiāng)時(shí)的規(guī)模相比，除少數(shù)民族的人口比例以外，其他和1955年的情況沒(méi)有多少區(qū)別。少數(shù)民族人口比例是否占50%還有待研究，建議等中央關(guān)于建鄉(xiāng)的正式文件出臺(tái)以后再考慮。

中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件出臺(tái)后，為恢復(fù)民族鄉(xiāng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)國(guó)家民委和民政部反復(fù)協(xié)商討論，1983年12月9日，國(guó)家民委對(duì)代國(guó)務(wù)院起草的《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問(wèn)題的規(guī)定》進(jìn)行研究修改，并上報(bào)國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院于1983年12月29日發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問(wèn)題的通知》，從而明確了全國(guó)建立民族鄉(xiāng)的一系列問(wèn)題。

文件下發(fā)后，各省、自治區(qū)、直轄市有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行了恢復(fù)民族鄉(xiāng)的工作，并于1985年2月全面完成，有的地方還新建了民族鄉(xiāng)。截至1985年2月，全國(guó)共恢復(fù)建立1774個(gè)民族鄉(xiāng)，比人民公社化前1193個(gè)民族鄉(xiāng)增加了581個(gè)民族鄉(xiāng)。

（五）恢復(fù)建立鎮(zhèn)政府情況

鎮(zhèn)是中國(guó)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是基層政權(quán)組織之一，特別是全國(guó)大多數(shù)地區(qū)的縣政府駐地都設(shè)在鎮(zhèn)。新中國(guó)成立初期，有小城鎮(zhèn)5400多個(gè)，因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，所以那時(shí)鎮(zhèn)建制比較雜亂，縣、區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)都有，有些鎮(zhèn)規(guī)模也比較小。之后，全國(guó)對(duì)鎮(zhèn)建制做了調(diào)整，到1953年初，基本完成了調(diào)整理順工作，規(guī)定凡縣下之市一律改稱(chēng)為鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)平級(jí)，同為縣轄基層行政建制。1955年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，統(tǒng)一了建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，到1958年全國(guó)共有鎮(zhèn)3621個(gè)。人民公社化開(kāi)始后，不少建制鎮(zhèn)或改為人民公社，或被撤銷(xiāo)，或劃歸公社領(lǐng)導(dǎo)。1963年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)、縮小城市郊區(qū)的指示》，對(duì)建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)做了變更。建制鎮(zhèn)歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整后數(shù)目銳減，1966年，全國(guó)只剩下2000多個(gè)鎮(zhèn)，至1982年底，共有鎮(zhèn)2687個(gè)。

黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村形勢(shì)發(fā)生很大變化，特別是實(shí)行改革開(kāi)放、對(duì)內(nèi)搞活的政策后，大批農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶、務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)，使集鎮(zhèn)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化。為適應(yīng)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，溝通城鄉(xiāng)物資交流，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就地消化農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，改變“八億農(nóng)民搞飯吃”的局面，改變城鄉(xiāng)布局，縮小城鄉(xiāng)差別，各地都在研究探討小城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題。在建鄉(xiāng)過(guò)程中，各地也都提出明確新的建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，紛紛要求將經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展較好的公社所在地改為鎮(zhèn)。為此，1984年全面展開(kāi)建鄉(xiāng)過(guò)程中，民政部民政司派出工作組對(duì)全國(guó)建鎮(zhèn)工作進(jìn)行調(diào)研，并于8月在北京召集了13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)同志對(duì)小城鎮(zhèn)的政權(quán)建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行座談，對(duì)設(shè)置建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)做了新規(guī)定，之后即將關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告報(bào)送國(guó)務(wù)院。1984年11月22日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)了民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告的通知。

由于有了新的建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市按照規(guī)定，在全國(guó)縣級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)所在地和條件具備的人民公社所在地新建了鎮(zhèn)政府。據(jù)1985年2月底的統(tǒng)計(jì)，建鄉(xiāng)前全國(guó)共有建制鎮(zhèn)2778個(gè)，建鄉(xiāng)后全國(guó)新建鎮(zhèn)政府為4646個(gè)。由于國(guó)務(wù)院的通知是1984年11月發(fā)布的，因此，全國(guó)建鄉(xiāng)工作結(jié)束之后，各省、自治區(qū)、直轄市都按照建鎮(zhèn)新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作，因此鄉(xiāng)的數(shù)量相應(yīng)減少，鎮(zhèn)的數(shù)量相應(yīng)增加。到1985年底，全國(guó)建制鎮(zhèn)已達(dá)

9140個(gè)。

（六）建立鄉(xiāng)財(cái)政情況

在中央書(shū)記處討論全國(guó)建鄉(xiāng)改革的會(huì)議上，中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確提出建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政的意見(jiàn)。中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件明確規(guī)定：“隨著鄉(xiāng)政府的建立，應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政。”

這項(xiàng)工作具體由財(cái)政部提出方案并予以

指導(dǎo)。

1984年，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市按照中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件精神，重點(diǎn)開(kāi)展建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政試點(diǎn)工作。

作為全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的配套改革，遼寧省海城縣、蓋縣率先在全國(guó)進(jìn)行了建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)的試點(diǎn)工作。

1985年4月12日，財(cái)政部頒布《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作任務(wù)、收支范圍、管理體制以及組織機(jī)構(gòu)等做了明確規(guī)定，為全國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級(jí)財(cái)政提供了依據(jù)。

11月18日，吉林省財(cái)政廳成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理處。1988年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理處與農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)處合署辦公。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，1985年2月全國(guó)完成建鄉(xiāng)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政還沒(méi)有普遍建立起來(lái)，不少地方還在試點(diǎn)。普遍建立起來(lái)是在1986年中發(fā)1號(hào)文件和中發(fā)22號(hào)文件以后，直到1991年12月26日，財(cái)政部對(duì)1985年頒發(fā)的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理的試行辦法》進(jìn)行修訂，正式頒發(fā)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理辦法》之后，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政才算真正建立起來(lái)并走上正軌。

（七）改革生產(chǎn)大隊(duì)管理體制、建立村民委員會(huì)情況

村是中國(guó)農(nóng)村的最基層組織。新中國(guó)成立后農(nóng)村基層組織發(fā)展分為三個(gè)階段。從1949年到1957年為第一階段，這一階段農(nóng)村基層組織叫行政村，是鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政性組織，主要管理村的行政事務(wù)和上級(jí)政府交辦事項(xiàng)；第二階段從1958年到1982年，這個(gè)時(shí)期農(nóng)村基層組織叫生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)，是行政和經(jīng)濟(jì)融合在一起的組織，在人民公社管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，既行使行政組織職能，也行使經(jīng)濟(jì)組織職能；第三階段是1982年五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》后，基層組織叫村民委員會(huì)，是基層群眾性自治組織，在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下開(kāi)展工作。

實(shí)行人民公社政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府前，全國(guó)共有生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)70萬(wàn)個(gè)，建鄉(xiāng)完成后，據(jù)1985年2月底的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共建立村民委員會(huì)867688個(gè)。改革生產(chǎn)大隊(duì)管理體制，建立村民委員會(huì)是和建鄉(xiāng)同步進(jìn)行的。大體經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段。第一階段是從1979年3月四川廣漢縣向陽(yáng)鄉(xiāng)試點(diǎn)開(kāi)始到1982年4月《中華人民共和國(guó)憲法》修訂草案頒布止。這一階段，全國(guó)部分省、自治區(qū)、直轄市在建鄉(xiāng)試點(diǎn)期間同時(shí)改革了生產(chǎn)大隊(duì)管理體制，大致有三種情況：一是改生產(chǎn)大隊(duì)為行政村，四川、安徽、江蘇幾個(gè)省均將生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，作為鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)行政組織；二是改生產(chǎn)大隊(duì)為村公所，吉林省農(nóng)安、懷德、榆樹(shù)以及河北省永清、撫寧等縣均如此，也將其作為鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)行政組織；三是吉林省敦化縣將生產(chǎn)大隊(duì)改為村政府，作為鄉(xiāng)政府派出機(jī)構(gòu)，管理全村行政工作。

生產(chǎn)大隊(duì)管理制度改革的第二階段，也就是在生產(chǎn)大隊(duì)建立村民委員會(huì)試點(diǎn)階段。村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，最早，即1980年2月5日出現(xiàn)在廣西宜州縣三岔鄉(xiāng)合寨生產(chǎn)大隊(duì)果作村。果作村在實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的情況下，出現(xiàn)了社會(huì)治安不好、偷盜成風(fēng)、賭博成風(fēng)特別是耕牛被盜的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了正常的生產(chǎn)和生活秩序，基層干部也出現(xiàn)了放任不管的現(xiàn)象，合寨生產(chǎn)大隊(duì)一度陷入“無(wú)人管事”的境地。面對(duì)這種情況，合寨生產(chǎn)大隊(duì)的兩個(gè)自然村—果地村和果作村村民率先組織起來(lái)，尋求解決問(wèn)題的辦法。果作村生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)韋煥能主動(dòng)站了出來(lái)，把其他生產(chǎn)隊(duì)的干部叫到一起，商量以自然村為基礎(chǔ)建立新的組織，并由群眾自己選舉村領(lǐng)導(dǎo)。2月5日，果作村召開(kāi)全體大會(huì)選舉出六名村干部，并把村組織定名為村民委員會(huì)。這得到了宜州縣所在的河池地委的高度重視。之后，宜山全縣12個(gè)公社的2288個(gè)自然村中，有598個(gè)建立了村民委員會(huì)。

村民委員會(huì)的出現(xiàn)，立即得到彭真的高度重視，1981年底和1982年春，他指示全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和民政部同志先后到宜山縣就村民委員會(huì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查組回來(lái)后，如實(shí)反映了宜山縣建立村民委員會(huì)的情況。當(dāng)時(shí)彭真正在負(fù)責(zé)1978年憲法的修訂工作，他以政治家高瞻遠(yuǎn)矚的目光對(duì)宜山縣建立村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層組織的做法給予充分肯定，并把村民委員會(huì)這一群眾創(chuàng)造的自治組織作為農(nóng)村基層組織寫(xiě)入了1984年4月公布的《中華人民共和國(guó)憲法》修訂草案，并向全國(guó)征求意見(jiàn)。由于有了憲法修訂草案的規(guī)定，1982年4月起，各地在建鄉(xiāng)試點(diǎn)中，都將生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)。

1982年12月，《中華人民共和國(guó)憲法》正式頒布，明確規(guī)定中國(guó)農(nóng)村基層組織是村民委員會(huì)，特別是中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件明確要求“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立，并和建鄉(xiāng)工作大體上在1984年底完成”后，全國(guó)各地都在建鄉(xiāng)的同時(shí)，將生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)，并在1985年2月順利完成建立村民委員會(huì)的任務(wù)。至此，如同在中國(guó)農(nóng)村基層實(shí)行了20多年的人民公社改為鄉(xiāng)政府一樣，生產(chǎn)大隊(duì)也完成了它的歷史使命，被基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)所替代。

（編輯 潘 鵬）

（作者是民政部原基層政權(quán)建設(shè)司司長(zhǎng)）