防范中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度思考

摘 要 從變化趨勢(shì)來(lái)看，如果不對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行有效控制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將危在旦夕；從區(qū)域分布來(lái)看，除北京、上海、天津和海南外，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在西部地區(qū)。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系失衡，包括債務(wù)權(quán)力缺失、債務(wù)責(zé)任不清和債務(wù)利益扭曲。糾正這種失衡的核心是防止地方政府債務(wù)私人利益侵蝕，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)行為“忠誠(chéng)”地為公共利益服務(wù)。為此，抓住債務(wù)“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系是構(gòu)建我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防治體系的關(guān)鍵，具體包括：一是確定賦予地方政府債務(wù)權(quán)力的時(shí)機(jī)；二是基于積極和消極兩方面設(shè)計(jì)地方政府債務(wù)責(zé)任約束體系，解決新增債務(wù)、無(wú)效債務(wù)和逾期債務(wù)膨脹問(wèn)題；三是提出實(shí)現(xiàn)地方政府個(gè)人利益向社會(huì)利益收斂的引導(dǎo)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)狀況；風(fēng)險(xiǎn)治理；“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系

[中圖分類號(hào)]F812.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）06-0080-07

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，黨的十八屆四中全會(huì)重點(diǎn)提出要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范地方政府行為①，其關(guān)鍵是要形成一套與我國(guó)地方政府債務(wù)相適應(yīng)的制度體系，這既是當(dāng)前防治我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇，也是未來(lái)中國(guó)財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)。對(duì)于如何構(gòu)建這項(xiàng)制度，無(wú)論是理論界還是實(shí)踐領(lǐng)域，都處于不斷探索的過(guò)程中。我們認(rèn)為，制度本身就是一種對(duì)責(zé)任的規(guī)定和約束，目的是防止因?yàn)槟撤N特定利益而濫用權(quán)力②。就地方政府債務(wù)而言，如果債務(wù)權(quán)力脫離責(zé)任約束，權(quán)力必然會(huì)因個(gè)體利益對(duì)社會(huì)利益的侵蝕而不斷膨脹，導(dǎo)致地方政府債務(wù)盲目擴(kuò)張，最終引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，防范和治理我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要考慮債務(wù)權(quán)力、責(zé)任與利益關(guān)系。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截止2010年底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額高達(dá)107 174.91億元；截止2012年底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)到158 858.32億元；截止2013年6月底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)到178 908.66億元，相比于1997年的2 994.82億元翻了59.74倍，其中：1998年和2008年增幅高達(dá)48.20%和61.92%。

根據(jù)《馬斯特里赫特條約》的債務(wù)臨界值規(guī)定，①?gòu)膫鶆?wù)存量來(lái)看，政府債務(wù)余額占GDP的比重不能超過(guò)60%；②從債務(wù)增量來(lái)看，新增債務(wù)與GDP的比例不能超過(guò)3%。2012年，我國(guó)地方政府債務(wù)余額占地方GDP的比重為58.70%（158 858.30億元/270 591.98億元③×100%），已經(jīng)接近于臨界參考值60%。2012年，地方政府新增債務(wù)占地方GDP比重為9.55%（25 841.705億元④/270 591.98×100%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于參考臨界值3%。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)余額雖然還在可控范圍內(nèi)，但新增債務(wù)已超過(guò)警戒線，如果不放緩地方政府新增債務(wù)的增幅，地方政府債務(wù)余額立即就會(huì)觸及并超過(guò)臨界值，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)危在旦夕。

進(jìn)一步，從我國(guó)?。ㄊ?、自治區(qū)）⑤債務(wù)分布情況看，2012年，地方政府債務(wù)余額占地方GDP⑥的比重超過(guò)警戒線60%的地區(qū)分別是貴州、云南、青海、重慶、甘肅、上海、陜西、海南、北京、吉林、天津和新疆（見(jiàn)圖1）。2013年6月，地方政府新增債務(wù)占地方GDP⑦的比重較高的分別是貴州、甘肅、云南、新疆、青海、四川和湖北，都在20%以上，較低的是上海、廣東和山東，雖然相比于全國(guó)平均比重處于較低水平，但都超過(guò)警戒線3%（見(jiàn)圖2）。由此可以看出，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)除北京、天津、上海和海南外，主要集中在西部。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)透視：基于“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)直接表現(xiàn)為地方政府債務(wù)超常規(guī)增長(zhǎng)行為，這種行為實(shí)質(zhì)上是受政府債務(wù)權(quán)力在特定利益條件下的驅(qū)使，尤其是脫離債務(wù)責(zé)任約束將會(huì)變得更加明顯。我國(guó)地方政府債務(wù)長(zhǎng)期表現(xiàn)出的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系不協(xié)調(diào)，是導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因。

（一）“權(quán)、責(zé)、利”在地方政府債務(wù)行為中的體現(xiàn)

權(quán)利是受到法律保護(hù)的利益，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中從法律用語(yǔ)角度將權(quán)利解釋為公民依法享有的權(quán)力和利益?？梢?jiàn)，權(quán)利本身就來(lái)源于權(quán)力和利益，沒(méi)有權(quán)力的權(quán)利是一種利益，沒(méi)有權(quán)利的利益基礎(chǔ)也不可能有權(quán)力，權(quán)力與權(quán)利最終均都是為了實(shí)現(xiàn)利益（漆多俊，2001）。而在公共領(lǐng)域，權(quán)力的設(shè)置是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，但這種公共權(quán)力如果對(duì)權(quán)利產(chǎn)生獨(dú)立、超越和背離行為，就必然會(huì)出現(xiàn)非公共利益。一個(gè)重要的邏輯解釋是，雖然公共權(quán)利是公民共同的權(quán)力，旨在實(shí)現(xiàn)公共利益，但由于是政府官員掌握并行使，而作為政府官員本身還代表其個(gè)體自身，私人利益和公共利益并存，完全可能出現(xiàn)的結(jié)果是本身產(chǎn)生于社會(huì)的公共權(quán)力為謀取私人利益反過(guò)來(lái)凌駕于社會(huì)之上?？偟膩?lái)看，權(quán)利本身包括權(quán)力和利益，同時(shí)又可以區(qū)分為公共權(quán)利和私人權(quán)利，公共權(quán)利是公共權(quán)力和公共利益的統(tǒng)一，私人權(quán)利是私人權(quán)力和私人利益統(tǒng)一。但按經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)，個(gè)人對(duì)私人利益的欲望往往是漫無(wú)邊際，在私人權(quán)力有限條件下，只能依靠公共權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)，其結(jié)果必然會(huì)出現(xiàn)公共利益縮水或者公共權(quán)力擴(kuò)張。

責(zé)任是維護(hù)共同利益的任務(wù)或使命，在行政領(lǐng)域中責(zé)任又被理解為對(duì)其行為承擔(dān)懲罰或譴責(zé)的義務(wù)?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》關(guān)于責(zé)任有三種理解：一是能讓人擔(dān)當(dāng)起的某種職務(wù)和職責(zé)，二是指分內(nèi)應(yīng)該做的事情，三是指做不好分內(nèi)應(yīng)該做的事情，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過(guò)失?？梢?jiàn)，責(zé)任實(shí)際上是積極責(zé)任和消極責(zé)任的統(tǒng)一，積極責(zé)任是對(duì)應(yīng)該做什么事情的描述，消極責(zé)任是對(duì)一個(gè)不履行積極責(zé)任就將受到懲罰的義務(wù)性規(guī)定的描述（麻寶斌、郭蕊，2010）。同樣，責(zé)任也可以區(qū)分為私人責(zé)任和公共責(zé)任，私人責(zé)任主要體現(xiàn)為一種道德責(zé)任，屬于自愿型責(zé)任，而公共責(zé)任由于是伴隨著公共權(quán)力的賦予而產(chǎn)生，旨在維護(hù)社會(huì)公共利益（齊明山、李彥婭，2006），因此具有強(qiáng)制性。

一般意義上的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系主要包括權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)背離。權(quán)責(zé)一致主要指權(quán)利與責(zé)任相互適應(yīng)，否則將會(huì)出現(xiàn)官僚主義的不負(fù)責(zé)任行為，權(quán)責(zé)一致是確保公共利益不受侵蝕的基礎(chǔ)（齊振海，1988；王放放，2000）。也就是說(shuō)當(dāng)公共部門(mén)被賦予公共權(quán)力時(shí)，就需要履行實(shí)現(xiàn)公共利益的公共責(zé)任，公共利益成為連接公共權(quán)力和公共責(zé)任的重要紐帶，而公共責(zé)任還具備防止公共權(quán)力侵害公共利益或謀取私人利益的功能，因此公共權(quán)力和公共責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一于公共利益。權(quán)責(zé)背離指權(quán)力與責(zé)任的脫節(jié)，嚴(yán)重的權(quán)責(zé)背離將會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生危害，這種危害將使得權(quán)利和責(zé)任鏈條更加脆弱（魏星河、陳洪生，2005；郭蕊，2009）?！皺?quán)、責(zé)、利”關(guān)系揭示出，公共權(quán)力與公共責(zé)任的統(tǒng)一是維護(hù)公共利益的關(guān)鍵，否則會(huì)因?yàn)樗饺死娴那治g而對(duì)公共利益產(chǎn)生損害。

地方政府債務(wù)屬于公共政策行為，存在著相應(yīng)權(quán)力、責(zé)任和利益。①地方政府債務(wù)權(quán)力。因?yàn)檫m度地方政府債務(wù)本身存在其合理性和客觀必然性，并能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)更大的紅利，即存在債務(wù)的社會(huì)利益，因而社會(huì)公眾將賦予政府舉借和管理債務(wù)的權(quán)力。國(guó)外大多數(shù)地方政府都擁有發(fā)債權(quán)，包括是否決定舉債、舉借多少債務(wù)、向誰(shuí)舉借債務(wù)、如何舉借債務(wù)等，中國(guó)2014年新《預(yù)算法》的出臺(tái)也適度賦予了地方政府舉債權(quán)。很明顯，地方政府債務(wù)權(quán)力是公眾和集體利益驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生的權(quán)力行為，本質(zhì)上是一種公共權(quán)力，而非私人權(quán)力。②地方政府債務(wù)利益。地方政府債務(wù)利益作為公共利益的范疇，主要是通過(guò)舉借債務(wù)來(lái)增加基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)公共服務(wù)投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高社會(huì)公眾生活水平和幸福感，并為企業(yè)生產(chǎn)降低社會(huì)成本。由于地方政府債務(wù)權(quán)力的實(shí)施主體是地方官員，與實(shí)現(xiàn)公共利益相比，地方政府債務(wù)還存在私人利益，即政績(jī)利益和尋租利益。其中：政績(jī)利益主要是通過(guò)地方官員為得到盡快的上級(jí)提拔，以“債務(wù)負(fù)擔(dān)”替代“支出效率”，以此實(shí)現(xiàn)“短而快”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就如中國(guó)外匯投資研究院院長(zhǎng)譚雅玲所言，“地方政府是用投資來(lái)拉動(dòng)政績(jī)，而不是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)”⑧。尋租利益指地方政府債務(wù)的其它相關(guān)利益主體為了獲取地方政府債務(wù)權(quán)力的轉(zhuǎn)移和分流，向地方政府官員進(jìn)行賄賂而產(chǎn)生租金收益，比如：具有信貸偏好的銀行往往會(huì)為了爭(zhēng)奪這種“低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)收益”的地方政府貸款，而向地方政府官員進(jìn)行行賄，另外還有一些項(xiàng)目實(shí)施方為了爭(zhēng)取到公益項(xiàng)目的承包權(quán)而向地方政府官員分配利潤(rùn)。很明顯，地方政府債務(wù)的私人利益沖動(dòng)會(huì)促使地方政府債務(wù)的公共權(quán)力獨(dú)立、超越甚至背離債務(wù)公共利益，從而使得地方政府債務(wù)本來(lái)應(yīng)該存在的公共利益受到侵害。③地方政府債務(wù)責(zé)任。地方政府債務(wù)責(zé)任實(shí)際上就是為了約束地方政府公共權(quán)力謀取私人利益而存在的，其歸屬應(yīng)該是債務(wù)公共權(quán)力的賦予者，即社會(huì)公眾。從積極責(zé)任方面看，包括規(guī)定地方政府實(shí)現(xiàn)債務(wù)社會(huì)利益的行為，比如：債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確定、債務(wù)使用和效率管理、債務(wù)償還和風(fēng)險(xiǎn)控制，等等。從消極責(zé)任方面看，主要指地方政府違背債務(wù)社會(huì)利益將受到的行為懲罰，實(shí)際是針對(duì)地方政府利用債務(wù)公共權(quán)力謀取私人利益的懲罰，因此這種消極責(zé)任主要針對(duì)政府官員行為，比如：對(duì)地方政府官員為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)盲目舉債導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、獲取其他相關(guān)利益主體的賄賂和利潤(rùn)分割等行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)、行政處罰等。實(shí)際上，地方政府債務(wù)責(zé)任約束是維護(hù)公共利益的保障。

綜合來(lái)看，地方政府債務(wù)權(quán)力來(lái)源于社會(huì)公眾賦予，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)債務(wù)帶來(lái)社會(huì)公共利益，為了保證這一利益，社會(huì)公眾從公共利益的角度要求地方政府履行相關(guān)債務(wù)管理的積極責(zé)任，并且規(guī)定其不承擔(dān)債務(wù)積極責(zé)任的消極責(zé)任懲罰，以此形成地方政府與社會(huì)公眾的債務(wù)“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系契約（見(jiàn)圖3）。但是，這一關(guān)系并不穩(wěn)定，原因是地方政府具有代表社會(huì)公眾和代表官僚個(gè)體的“二元”角色，除公共利益目標(biāo)外地方政府還存在著債務(wù)上的私人利益，較債務(wù)公共利益而言債務(wù)私人利益更容易占有主導(dǎo)作用⑨。就債務(wù)私人利益而言，本身存在于地方政府與官僚個(gè)人的債務(wù)“權(quán)、責(zé)、利”隱形關(guān)系契約中，但這里的債務(wù)私人權(quán)力無(wú)效，而私人責(zé)任要為私人利益服務(wù)，即發(fā)出讓地方政府官僚主體利用公共權(quán)力的“指令”。一旦地方政府開(kāi)始利用債務(wù)上的公共權(quán)力為私人利益服務(wù)，債務(wù)上的社會(huì)責(zé)任理所應(yīng)當(dāng)就會(huì)發(fā)揮其約束和懲罰作用。如果社會(huì)責(zé)任沒(méi)有發(fā)揮約束和懲罰力，公共權(quán)力就會(huì)無(wú)限制地服務(wù)于私人利益，導(dǎo)致債務(wù)公共利益被侵害，地方政府債務(wù)膨脹和濫用將成為必然；相反，債務(wù)公共權(quán)力將“忠實(shí)”地為公共利益服務(wù)，債務(wù)上的個(gè)人利益難以入侵。可見(jiàn)，地方政府債務(wù)上的社會(huì)責(zé)任對(duì)協(xié)調(diào)公共權(quán)力、公共利益和私人利益關(guān)系，進(jìn)而規(guī)范地方政府債務(wù)行為和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)表現(xiàn)出 “權(quán)、責(zé)、利”失衡

從上述地方政府債務(wù)的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系可以看出，地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，本質(zhì)上是地方政府債務(wù)責(zé)任沒(méi)有“阻止”住地方政府作為官僚個(gè)體的債務(wù)私人利益侵蝕。從我國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)際情況看，出現(xiàn)這種結(jié)果大致可歸結(jié)為三個(gè)方面的原因：

第一，在2014年新《預(yù)算法》頒布以前，我國(guó)地方政府基本不存在債務(wù)權(quán)力，但實(shí)際上地方政府又出于合理或不合理的因素在實(shí)施舉債行為，這種名義上的權(quán)力缺失為地方政府推脫實(shí)際上的債務(wù)責(zé)任以及進(jìn)行大量的私人利益侵蝕提供可能。

第二，由于地方政府債務(wù)權(quán)力的缺失，導(dǎo)致沒(méi)有理由對(duì)地方政府債務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范和約束，事實(shí)上我國(guó)也不存在地方政府債務(wù)管理辦法及手段，最終使得這種“不合規(guī)”的債務(wù)行為“為所欲為”，地方政府債務(wù)難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益目標(biāo)。

第三，1978年實(shí)施財(cái)政包干和分稅制以后，地方政府能夠從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得相應(yīng)政治利益，從而更加具有舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，各地方政府都在尋找各種有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“理由”進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，但這種“理由”以及帶來(lái)的沖動(dòng)往往具有個(gè)人利益傾向。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防治：實(shí)現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利”協(xié)調(diào)

基于上述邏輯，要從根本上防治我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)關(guān)鍵的步驟是要實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)權(quán)力、責(zé)任與利益的協(xié)調(diào)，核心是實(shí)現(xiàn)債務(wù)責(zé)任對(duì)私人利益侵蝕的有效阻止。具體包括三個(gè)方面：實(shí)時(shí)賦予地方政府債務(wù)權(quán)力、合理確定地方政府債務(wù)責(zé)任、切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府債務(wù)利益。

（一）賦予地方政府債務(wù)權(quán)力的時(shí)機(jī)選擇

縱觀世界各國(guó)實(shí)踐，絕大多數(shù)國(guó)家的地方政府都擁有舉債權(quán)，并法律的形式得到明確及相關(guān)條款的限制。就我國(guó)情況而言，正是因?yàn)闆](méi)有權(quán)力的賦予從而導(dǎo)致責(zé)任落實(shí)不到位和嚴(yán)重的私人利益侵蝕，但現(xiàn)在為何我國(guó)遲遲尚未放開(kāi)地方政府發(fā)債的法律門(mén)檻？這實(shí)際上是一個(gè)時(shí)期選擇，即地方政府債務(wù)管理制度成熟的時(shí)機(jī)。不妨進(jìn)行一個(gè)假設(shè)，如果現(xiàn)在從法律上允許我國(guó)地方政府發(fā)債，結(jié)果會(huì)怎樣？的確地方政府被真正地賦予了舉債權(quán)力，可以公開(kāi)舉債，地方政府也相應(yīng)有義務(wù)履行地方政府債務(wù)的管理責(zé)任，如果不履行責(zé)任上級(jí)政府還可以對(duì)其采取懲罰措施，等等。地方政府債務(wù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一似乎就能夠合理有效地防治地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但問(wèn)題是地方政府履行什么樣的管理責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度長(zhǎng)期處于“真空”狀態(tài)，不用說(shuō)如何管理，就連地方政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)是多少，中央及地方政府都沒(méi)有完全掌控，地方政府管理責(zé)任更無(wú)從談起。如果在管理制度尚未成熟的條件下賦予地方政府債務(wù)權(quán)力，只會(huì)放大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然沒(méi)有債務(wù)權(quán)力的賦予，也就沒(méi)有規(guī)范地方政府債務(wù)責(zé)任的理由。能夠解決這一矛盾的出路是在部分地區(qū)試點(diǎn)構(gòu)建系統(tǒng)和完善的地方政府債務(wù)管理責(zé)任制度，并能在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，隨即才打開(kāi)逐步放開(kāi)債務(wù)權(quán)力的門(mén)檻。實(shí)際上，從我國(guó)《地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》出臺(tái)，以及在上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省進(jìn)行發(fā)債試點(diǎn)的行為，還有財(cái)政部啟動(dòng)逐步將地方政府債務(wù)納入預(yù)算等等都可以看出，目前我國(guó)正處于地方政府債務(wù)管理責(zé)任制度體系構(gòu)建階段。2014年新《預(yù)算法》已經(jīng)局部放開(kāi)地方政府債務(wù)權(quán)力，伴隨著地方政府債務(wù)管理制度的健全和完善，地方政府債務(wù)權(quán)力將會(huì)被逐一放開(kāi)。

（二）確定地方政府債務(wù)責(zé)任的機(jī)制設(shè)計(jì)

確定地方政府債務(wù)責(zé)任，就是要針對(duì)地方政府債務(wù)的舉借、使用和償還三方面進(jìn)行行為上的規(guī)范，包括積極責(zé)任和消極責(zé)任的規(guī)定。這既是為地方政府債務(wù)權(quán)力賦予提供支撐，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)社會(huì)利益的根本保障。

1. 積極意義上的責(zé)任規(guī)定：地方政府債務(wù)行為監(jiān)督機(jī)制

建立地方政府債務(wù)行為監(jiān)督機(jī)制，就是要針對(duì)地方政府債務(wù)的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行相關(guān)責(zé)任規(guī)定，以此監(jiān)視和督促地方政府進(jìn)行規(guī)范的債務(wù)管理，實(shí)質(zhì)是積極意義上的債務(wù)責(zé)任規(guī)定。這種債務(wù)責(zé)任規(guī)定主要貫穿于債務(wù)管理的舉借、使用和償還三個(gè)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)解決新增債務(wù)膨脹、無(wú)效債務(wù)膨脹和逾期債務(wù)膨脹問(wèn)題。

一是構(gòu)建舉借監(jiān)督機(jī)制，解決新增債務(wù)膨脹問(wèn)題。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先表現(xiàn)為新增債務(wù)的膨脹，主要由地方政府向金融機(jī)構(gòu)舉借債務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的非理性行為所致。針對(duì)這種非理性的債務(wù)舉借行為，構(gòu)建包括社會(huì)公眾、上級(jí)政府和融資平臺(tái)為監(jiān)督主體的責(zé)任制約體系，其中：①債務(wù)支出需求表達(dá)決策機(jī)制：社會(huì)公眾對(duì)地方政府舉債的用途進(jìn)行通過(guò)與否的決策，并對(duì)債務(wù)預(yù)算支出計(jì)劃所涉及項(xiàng)目的優(yōu)先順序進(jìn)行判斷，形成基于公共服務(wù)需求偏好的債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)預(yù)案，具體包括部門(mén)收支審核機(jī)制、支出偏好表達(dá)機(jī)制、項(xiàng)目預(yù)算評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建；②地方政府承債能力決策機(jī)制：上級(jí)政府從承債能力的角度對(duì)地方政府舉借債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)進(jìn)行決策，目的是保證債務(wù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)促進(jìn)作用，具體包括信息收集系統(tǒng)、債務(wù)測(cè)算系統(tǒng)、決策指導(dǎo)系統(tǒng)的構(gòu)建；③地方政府債務(wù)融資決策機(jī)制：融資平臺(tái)從償債能力的角度對(duì)地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)進(jìn)行決策，保障地方政府有債務(wù)的償還能力，具體包括獨(dú)立的債務(wù)融資平臺(tái)、債務(wù)融資平臺(tái)的債務(wù)決策系統(tǒng)和債務(wù)融資機(jī)制構(gòu)建。這種責(zé)任約束機(jī)制，即能保證債務(wù)支出對(duì)居民公共服務(wù)需要的合意性，又能保證債務(wù)支出對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效性，還能保證債務(wù)支出按期償還的可行性。

二是構(gòu)建使用監(jiān)督機(jī)制，解決無(wú)效債務(wù)膨脹問(wèn)題。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)為債務(wù)資金在使用環(huán)節(jié)的無(wú)效浪費(fèi)，這種行為是地方政府出于追求短期目標(biāo)而盲目擴(kuò)大債務(wù)資金的投入，屬于債務(wù)使用過(guò)程中的非理性行為。針對(duì)這種非理性的債務(wù)使用行為，構(gòu)建包括社會(huì)公眾和上級(jí)政府為監(jiān)督主體的責(zé)任制約體系，其中：①債務(wù)資金使用約束機(jī)制：主要是社會(huì)公眾履行內(nèi)部制約職能，在事前對(duì)地方政府使用債務(wù)行為進(jìn)行約束，保證地方政府按照計(jì)劃使用債務(wù)，避免債務(wù)使用過(guò)程中地方政府出現(xiàn)逆向選擇行為，具體包括建立嚴(yán)格的債務(wù)支出預(yù)算計(jì)劃、建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)審核制度、完善政府采購(gòu)招標(biāo)機(jī)制和強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中收付制度；②債務(wù)資金效率監(jiān)測(cè)機(jī)制：主要是上級(jí)政府履行外部制約職能，在事后對(duì)地方政府使用債務(wù)的行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)估考核，以此督促地方政府修正和改進(jìn)債務(wù)支出行為，具體包括針對(duì)債務(wù)資金管理建立考評(píng)機(jī)制、針對(duì)計(jì)劃規(guī)定的產(chǎn)出建立考評(píng)機(jī)制和針對(duì)債務(wù)支出的成效建立考評(píng)機(jī)制。這種責(zé)任約束機(jī)制，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金的效率提升，社會(huì)公眾實(shí)施約束的重點(diǎn)在事前行為，上級(jí)政府實(shí)施約束的重點(diǎn)在事后行為。

三是構(gòu)建償還監(jiān)督機(jī)制，解決逾期債務(wù)膨脹問(wèn)題。即便地方政府新增債務(wù)和無(wú)效債務(wù)均已得到解決，但如果地方政府不履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的償還責(zé)任，債務(wù)依然會(huì)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)地方政府償還債務(wù)的拖延和違約行為，構(gòu)建包括上級(jí)政府、融資平臺(tái)和社會(huì)公眾為主要監(jiān)督主體的責(zé)任制約體系，其中：①債務(wù)償還責(zé)任計(jì)劃履行評(píng)估機(jī)制：上級(jí)政府針對(duì)其確定的償還責(zé)任主體及償還計(jì)劃履行進(jìn)行情況進(jìn)行監(jiān)督考核，核心是認(rèn)定誰(shuí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)償還責(zé)任，具體包括建立對(duì)地方政府償債計(jì)劃和履行償債的審核與評(píng)估，對(duì)地方政府償債行為得出不同程度的評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)出現(xiàn)與計(jì)劃不吻合的債務(wù)償還要進(jìn)行督促糾正；②債務(wù)償還違約信用等級(jí)評(píng)估機(jī)制：融資平臺(tái)針對(duì)債務(wù)償還的實(shí)際情況確定地方政府的信用等級(jí)，所得出的信用等級(jí)信息將通過(guò)向融資平臺(tái)的債務(wù)融資機(jī)制傳遞進(jìn)而決定其以后的融資能力，具體包括由融資平臺(tái)構(gòu)建地方政府信用等級(jí)評(píng)估機(jī)制，包括與違約程度相關(guān)的信用等級(jí)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以及與信用等級(jí)直接相關(guān)聯(lián)的融資影響機(jī)制等；③債務(wù)償還準(zhǔn)備金機(jī)制：社會(huì)公眾主要圍繞建立和完善準(zhǔn)備金制度進(jìn)行監(jiān)督，減少到期違約風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政正常運(yùn)行的沖擊，具體包括資金來(lái)源、管理方式、用途條件等確定。這種責(zé)任約束機(jī)制，既能督促地方政府按期償還債務(wù)，又能為償還地方政府債務(wù)提供資金保障。

2. 消極意義上的責(zé)任約束：地方政府債務(wù)行為懲罰機(jī)制

積極意義上的責(zé)任規(guī)定重點(diǎn)規(guī)定了地方政府在債務(wù)舉借、債務(wù)使用和債務(wù)償還三個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該做什么。然而，地方政府并非是我們想象中的責(zé)任政府，其完全可以繞開(kāi)上述監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)其它渠道擴(kuò)張基于個(gè)人利益的債務(wù)權(quán)力。因此，必須建立地方政府債務(wù)消極意義上的責(zé)任約束機(jī)制，即指出如果地方政府不按照要求進(jìn)行舉債、用債和償債就將受到懲罰，最終確保消極責(zé)任對(duì)積極責(zé)任的約束。值得說(shuō)明的是，地方政府債務(wù)違規(guī)行為主要是因?yàn)閭€(gè)人利益擴(kuò)張對(duì)社會(huì)利益侵蝕所導(dǎo)致，因此這種懲罰要直接作用于政府官僚而非整個(gè)地方社會(huì)群體。就地方政府官僚而言，與地方政府債務(wù)行為密切相關(guān)的個(gè)人利益主要包括政績(jī)利益和尋租利益，地方政府債務(wù)違規(guī)懲罰也主要針對(duì)這兩種利益侵蝕進(jìn)行約束。主要程序?yàn)樯霞?jí)政府、社會(huì)公眾和融資平臺(tái)分別對(duì)地方政府的債務(wù)行為進(jìn)行評(píng)估考核，形成地方政府債務(wù)行為綜合報(bào)告，分別向上級(jí)政府的組織人事部門(mén)和紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)報(bào)送，并以此作用于地方政府行為的約束，具體包括行為評(píng)估和行為鑒定兩個(gè)重要機(jī)制。

一是地方政府債務(wù)行為評(píng)估機(jī)制。主要由上級(jí)政府、社會(huì)公眾和融資平臺(tái)三大主體來(lái)實(shí)施，其中：上級(jí)政府主要通過(guò)地方政府承債能力決策機(jī)制、債務(wù)資金效率監(jiān)測(cè)機(jī)制、債務(wù)償還責(zé)任計(jì)劃履行評(píng)估機(jī)制進(jìn)行評(píng)估；社會(huì)公眾主要通過(guò)債務(wù)支出需求表達(dá)決策機(jī)制、債務(wù)資金使用約束機(jī)制和債務(wù)償還準(zhǔn)備金機(jī)制進(jìn)行評(píng)估；融資平臺(tái)主要通過(guò)地方政府債務(wù)融資決策機(jī)制和債務(wù)償還違約信用等級(jí)評(píng)估機(jī)制進(jìn)行評(píng)估。無(wú)論哪個(gè)主體通過(guò)何種機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，其評(píng)估的對(duì)象均是地方政府所表現(xiàn)的行為，包括上報(bào)行為和執(zhí)行行為。

二是地方政府債務(wù)行為鑒定機(jī)制。主要是上級(jí)政府、社會(huì)公眾和融資平臺(tái)三大主體將地方政府債務(wù)行為評(píng)估報(bào)告分別向組織人事部門(mén)和紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)呈報(bào)，由組織人事部門(mén)和紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)對(duì)地方政府的債務(wù)行為作出鑒定并進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)和懲罰。其中：組織人事部門(mén)主要是針對(duì)地方政府債務(wù)行為進(jìn)行政績(jī)鑒定，并以此作為對(duì)地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部晉升、調(diào)換和免職的依據(jù)，防止地方政府政績(jī)利益對(duì)社會(huì)利益的侵蝕；紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)主要針對(duì)地方政府債務(wù)行為進(jìn)行法律鑒定，并以此作為追究地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部法律責(zé)任的依據(jù)，防止地方政府尋租利益對(duì)社會(huì)利益的侵蝕。

（三）轉(zhuǎn)變地方政府債務(wù)利益的引導(dǎo)措施

轉(zhuǎn)變地方政府債務(wù)利益，核心是實(shí)現(xiàn)地方政府的債務(wù)個(gè)人利益向社會(huì)利益收斂，這也是引導(dǎo)地方政府從主觀意義上自覺(jué)履行債務(wù)責(zé)任的內(nèi)生前提。因?yàn)榇嬖谶@樣一種可能，無(wú)論地方政府債務(wù)權(quán)力和責(zé)任出于何種狀態(tài)，只要地方政府具有社會(huì)利益傾向，地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)就能得到有效防范和治理。

1. 強(qiáng)化個(gè)人利益行為的積極動(dòng)機(jī)

強(qiáng)化個(gè)人利益行為的積極動(dòng)機(jī)，重點(diǎn)是要從主觀上提升地方政府官員的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益不斷積極主動(dòng)地向社會(huì)利益接近。就地方政府債務(wù)管理而言，就是要地方政府官員在債務(wù)舉借、債務(wù)使用和債務(wù)償還行為上，更多地從個(gè)人利益最大化目標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)利益最大化目標(biāo)。從積極方面實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵問(wèn)題是如何從思想上改變地方政府官員的利益觀念，包括：在選拔任用方面，在滿足業(yè)務(wù)能力要求的基礎(chǔ)上，嚴(yán)加考核思想覺(jué)悟；在培育教化方面，樹(shù)立崇高楷模，感化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部并使其堅(jiān)持信仰；在考核激勵(lì)方面，增強(qiáng)地方政府官員堅(jiān)持社會(huì)利益動(dòng)機(jī)的信心和動(dòng)力。

2. 遏制個(gè)人利益行為的消極侵蝕

個(gè)人利益行為之所以難以向社會(huì)利益靠近，一個(gè)關(guān)鍵的原因是存在滿足個(gè)人需求的諸多利益存在，比如：“政績(jī)”利益、尋租利益等，且這些利益在個(gè)人需求無(wú)限的情況下出現(xiàn)無(wú)約束擴(kuò)張。如果將這些滿足個(gè)人需求的利益行為進(jìn)行嚴(yán)格地控制，地方政府官員在“毫無(wú)個(gè)人需求空隙”的環(huán)境條件下將會(huì)更多地考慮社會(huì)需求，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益向社會(huì)利益的收斂。但是，以這種方式去遏制個(gè)人利益行為，本身就是出于“強(qiáng)加”思想，因而就需要有完善的“強(qiáng)加”行為體系。針對(duì)地方政府債務(wù)行為中完全出于個(gè)人利益需求而普遍存在的“政績(jī)”利益和尋租利益而言，一是要徹底轉(zhuǎn)變地方政府債務(wù)的“政績(jī)”觀念，包括地方政府債務(wù)支出產(chǎn)生的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、產(chǎn)生的后期責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等社會(huì)利益范疇內(nèi)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)都要納入政績(jī)考核范圍；二是嚴(yán)懲地方政府債務(wù)的尋租行為，針對(duì)地方政府債務(wù)違規(guī)、違法行為給予嚴(yán)厲懲罰，對(duì)其它地方政府官員給予警戒，以此打消地方政府官員追求尋租利益的陰謀。

3. 消除個(gè)人利益行為的責(zé)任轉(zhuǎn)移

地方政府之所以不履行債務(wù)管理責(zé)任，是因?yàn)榈胤秸賳T已經(jīng)預(yù)期到地方政府債務(wù)責(zé)任能夠通過(guò)各種方式向外轉(zhuǎn)移，包括向上級(jí)中央政府和下屆地方政府轉(zhuǎn)移。因此，實(shí)現(xiàn)地方政府自覺(jué)履行債務(wù)管理責(zé)任，就是盡可能消除這種基于個(gè)人利益行為的責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期，強(qiáng)化地方政府承擔(dān)債務(wù)責(zé)任上的獨(dú)立性。具體包括：一是弱化基于上級(jí)中央政府救援的責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期，比如：中央政府采取懲罰地方政府的措施，針對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的地方政府官員給予撤職、處罰等，同時(shí)中央政府仍然實(shí)施救援，不同是地方政府以承擔(dān)行政處罰責(zé)任方式為代價(jià)獲取了上級(jí)中央政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的救援；二是弱化基于下屆地方政府負(fù)責(zé)的責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期，明確并追究上屆地方政府舉借和使用債務(wù)的責(zé)任，且這種責(zé)任還要一直伴隨上屆政府官員任何去向，不因?yàn)樯w和更換而消除。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防治的保障措施

本文從權(quán)力賦予、責(zé)任規(guī)定和利益轉(zhuǎn)化三方面糾正我國(guó)地方政府債務(wù)“權(quán)、責(zé)、利”失衡，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防治提供借鑒。但上述機(jī)制運(yùn)行還要取決于宏觀領(lǐng)域的制度完善和政策調(diào)整形成的保障。具體而言：一是要確定地方政府債務(wù)權(quán)責(zé)行為的法律依據(jù)。權(quán)力是地方政府債務(wù)運(yùn)行的起點(diǎn)，責(zé)任是地方政府債務(wù)行為規(guī)范，如果缺乏對(duì)權(quán)力與責(zé)任的約束，地方政府債務(wù)將難以擺脫個(gè)人利益的侵蝕而膨脹。因此，必須為地方政府債務(wù)權(quán)力和責(zé)任的運(yùn)行進(jìn)行法律規(guī)范，這才真正有利于債務(wù)管理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是要轉(zhuǎn)變地方政府官員政績(jī)考核理念。就地方政府債務(wù)的管理而言，轉(zhuǎn)變地方政府官員的政績(jī)考核理念，就是需要在考核指標(biāo)中納入這種具有外溢性的地方政府債務(wù)成本指標(biāo)，包括債務(wù)效率和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，致使地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)具有債務(wù)責(zé)任意識(shí)。三是要完善地方政府運(yùn)行基本財(cái)力保障。如果因?yàn)轶w制等因素導(dǎo)致地方政府財(cái)力不足，就非常容易放大地方政府財(cái)力缺口及其對(duì)債務(wù)的需求，如果財(cái)力不足程度較為嚴(yán)重，更容易掩飾地方政府非社會(huì)理性的超常規(guī)舉債行為。因此，建立和完善各級(jí)地方政府基本財(cái)力保障機(jī)制，主要是從體制上消除地方政府盲目舉借債務(wù)的條件。四是要建立地方政府債務(wù)預(yù)算管理體系。建立符合現(xiàn)代預(yù)算制度的地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度，將是各級(jí)地方政府面臨的工作重點(diǎn)，一個(gè)重要的原因是，如果不將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，地方政府債務(wù)規(guī)模得不到有效控制和規(guī)范管理，債務(wù)的持續(xù)膨脹將會(huì)威脅到我國(guó)財(cái)政、金融和經(jīng)濟(jì)安全。五是要強(qiáng)化地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制。地方政府債務(wù)信息不公開(kāi)、不透明，將導(dǎo)致大量債務(wù)處于無(wú)法統(tǒng)計(jì)的隱形狀態(tài)，更為重要的是為相關(guān)債務(wù)權(quán)力行為將難以受到監(jiān)督和約束，構(gòu)建完善的地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制，需要完善會(huì)計(jì)制度、強(qiáng)化審計(jì)機(jī)制、規(guī)范統(tǒng)計(jì)管理等。

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