個人檔案姓“密”的原因分析及適度開放的必要性

林春萬

近年來，有關(guān)人事檔案知情權(quán)的訴訟案件時有發(fā)生，有的因立傳時不能查閱前輩個人檔案，有的因辦理退休時暴露個人檔案失真、工齡“縮水”，有的因人事調(diào)動時發(fā)現(xiàn)人事檔案丟失，最終都把相關(guān)單位告上法庭?！陡刹繖n案工作條例》第三十一條規(guī)定：“任何個人不得查閱或借用本人及直系親屬的檔案”。一個小小的檔案袋難道真的就是擺在每個人面前不可逾越的鴻溝？難道個人的人事檔案對本人來說真的只能姓“密”嗎？難道不能適度開放，讓本人了解、修正和維護個人檔案的真實性嗎？

一、個人檔案姓“密”的原因分析

1.下位法與上位法相抵觸?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第九條規(guī)定：“行政機關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：涉及公民、法人或其他組織切身利益的。”《檔案法》第二十條規(guī)定，“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項工作和需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案。”《干部檔案工作條例》第五條規(guī)定，“在干部檔案管理工作中，必須貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)檔案、保密的法規(guī)和制度，嚴(yán)密保管，確保干部檔案的完整與安全?！睆纳鲜龅臈l文規(guī)定來看，公民是應(yīng)該有權(quán)查閱自己的個人檔案，雖然《干部檔案工作條例》第三十一條規(guī)定：“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案?！钡陡刹繖n案工作條例》是由中組部和國家檔案局發(fā)布的，屬于部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》規(guī)定，其法律效力低于《檔案法》和《政府信息公開條例》，屬于下位法與上位法存在沖突。當(dāng)前，大多數(shù)人事檔案部門仍然依據(jù)中共中央組織部、國家檔案局《關(guān)于印發(fā)<干部檔案工作條例>的通知》（組通字﹝1991﹞13號）文件中提到“今后，干部檔案的具體管理和干部檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，仍以各級黨委組織部門為主，”將人事檔案的利用規(guī)定凌駕于法律和行政法規(guī)之上。

2.傳統(tǒng)觀念深度影響。我國的干部人事檔案工作誕生于戰(zhàn)爭時期，成長于計劃經(jīng)濟年代，一直沿用以“計劃管理”為核心的規(guī)定制度，承襲了手工管理的方式，“看攤守堆、重管輕用”、“保密保險、利用危險”的思想影響嚴(yán)重。這種影響，使得制定于上世紀(jì)九十年代初期的《干部檔案工作條例》在內(nèi)容上帶有很強的歷史遺留特點，即人事檔案的作用主要表現(xiàn)為管理人、控制人。這種管理理念與當(dāng)前的干部人事制度改革不相適應(yīng)，與黨的十八屆三中全會提出，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的精神相違背。

3.相關(guān)制度修改滯后。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：“各級檔案館（室）要依法做好檔案查閱服務(wù)，改進查閱方式，簡化利用手續(xù)，免除利用收費，最大限度滿足利用者需要”。從依法行政、保護個人的知情權(quán)角度來說，人事檔案相關(guān)制度應(yīng)盡快修改完善，依法依規(guī)適度向個人開放。隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的深入推進， 1991年中組部出臺的《干部檔案工作條例》有關(guān)檔案收集、整理、歸檔等配套規(guī)章制度已作相應(yīng)修改完善，唯獨《干部檔案工作條例》仍未修改完善。比如，中組部于1996年4月印發(fā)了《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》，已于2009年7月進行重新修訂，并要求各地按照新修訂的規(guī)定，“規(guī)范材料收集歸檔范圍，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，確保人事檔案的真實可靠”。 制度是基礎(chǔ)，是日常開展工作的指南。制度修改的滯后性，在很大程度上打開不了人事檔案的利用“禁區(qū)”，綁住了人事檔案適度開放利用“手”和“腳”，寸步難行。

二、個人檔案適度姓“開”的必要性

1.維護合法權(quán)益要求適度姓“開”。新修訂的《干部人事檔案材料收集規(guī)定》第一次提出，干部人事檔案材料收集歸檔工作要“為維護干部的合法權(quán)益提供依據(jù)?！惫P者認(rèn)為，要使人事檔案工作成為維護干部的合法利益提供依據(jù)，就必須將人事檔案對本人開放，讓當(dāng)事人明白其個人檔案的具體內(nèi)容，才能保證個人人事檔案內(nèi)容的全面性和真實性，以發(fā)揮人事檔案在維護干部合法權(quán)益的作用。試想，如果連本人的個人檔案中有哪些內(nèi)容都不清楚 ，萬一個人人事檔案中出現(xiàn)片面的、虛假的信息就無法得到及時更正，那么這種人事檔案還能“維護干部的合法權(quán)益”嗎？而這種失真的個人檔案信息如果無法得到及時更正，也明顯違背了“干部人事檔案材料收集歸檔工作遵循真實、全面、及時、規(guī)范的原則”。對于防礙個人利用檔案信息、侵犯個人知情權(quán)的行為，要予以打擊，進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，增強其保障作用。

2.初步嘗試的成效要求適度姓“開”。實際上，檔案部門在開展人事檔案利用工作過程中，也嘗試對這一規(guī)定進行突破，并取得了明顯的社會效益?！陡刹咳耸聶n案工作條例》第十四條規(guī)定，干部死亡以后，其檔案由原管理部門保存5年后，移交給同級國家檔案館。目前，我國各級檔案館都保存部分死亡干部檔案，據(jù)筆者了解，這些由國家綜合檔案館保管的干部檔案，基層檔案館基本能夠按照《檔案法》和《各級國家綜合檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》相關(guān)規(guī)定對這些接收進館的人事檔案進行解密劃控。由于人事檔案的部分內(nèi)容涉及到個人隱私，因此這些經(jīng)解密劃控之后的個人檔案在利用過程中還是比較謹(jǐn)慎的，在了解利用目的之后，對死亡干部的直系親屬提供其個人檔案中能夠開放的內(nèi)容，為其后人撰寫傳記、復(fù)制其個人檔案中的照片等提供便利。就筆者所知，社會上對基層檔案館的這種做法基本上持肯定態(tài)度，截至目前，并沒有出現(xiàn)泄密等違法現(xiàn)象。從這一實踐可以看出，個人檔案對當(dāng)事人及其直系親屬來說，應(yīng)該可以姓“開”的，而不僅僅姓“密”。

3.檔案來源的角度要求適度姓“開”。人事檔案真的需要保密到本人及其親屬不能查閱的程度嗎？事實并非如此。按照《干部檔案工作條例》、《干部檔案整理工作細(xì)則》和《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》，個人人事檔案內(nèi)容大體分為十大類。其歸檔范圍主要包括履歷材料；自傳材料；個人有關(guān)事項的材料；鑒定、考核、考察材料；審計材料；學(xué)歷和評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)材料（包括學(xué)歷、學(xué)位、學(xué)績、培訓(xùn)就業(yè)表和評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)、考績、審批材料）；職業(yè)（任職）資格材料；反映科研學(xué)術(shù)水平的材料；政治歷史情況的審查材料（包括甄別、復(fù)查材料和依據(jù)材料，黨籍、參加工作時間等問題的審查材料）；更改個人基本信息；黨、團組織建設(shè)工作中形成的材料；獎勵材料（包括科學(xué)技術(shù)和業(yè)務(wù)獎勵、英雄模范先進事跡）；處分材料（包括甄別、復(fù)查材料、免于處分的處理意見）；錄用、任免、聘用、轉(zhuǎn)業(yè)、工資、待遇、出國、退（離）休、退職材料及各種代表會代表（下轉(zhuǎn)第59頁）（上接第37頁）登記表等材料；健康檢查和處理工傷事故工作中形成的有關(guān)材料：辦理喪事形成的有關(guān)材料以及其他可供組織上參考的材料等二十幾種。通過對人事檔案歸檔范圍的具體材料分析，我們不難看出，這些材料中，有的就出自于人事檔案形成者本人之手，有的是本人填寫組織蓋章認(rèn)可的，有的是組織填寫本人簽字同意的，有的是組織根據(jù)本人情況實事求是的記錄（如成績單、工資表等），檔案中大部分內(nèi)容本人實際上已經(jīng)知道或變相知道。只有少數(shù)材料如鑒定、考核、考察材料和政治歷史審查材料等，由于其內(nèi)容涉及到其他人員等原因，不宜與本人見面，但是數(shù)量很少。由此可見，人事檔案材料中，真正需要對本人保密的材料只是一部分，而非全部。過分強調(diào)保密其實是一種無視知情權(quán)的神秘主義行為，只會增加社會對檔案工作的“神秘感”，不利于提高整個社會的檔案意識。

4.檔案真實的屬性要求適度姓“開”。對當(dāng)事人開放其本人的個人檔案，也是做好人事檔案工作的內(nèi)在要求。2009年新修訂的《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》第三十四條規(guī)定“歸檔材料填寫不規(guī)范，手續(xù)不完備，或材料上的姓名、出生時間、參加工作和入黨時間等與檔案記載不一致的，材料形成部門應(yīng)當(dāng)重新制作，補辦手續(xù)，或者由具有干部管理權(quán)限的組織人事部門審改（或出具組織說明）并加蓋公章?！边@就要求人事檔案部門不但要熟悉其所保管的室藏檔案目錄，而且還要對每份檔案的具體內(nèi)容都要非常熟悉，這樣才能發(fā)現(xiàn)歸檔材料所包含的具體個人信息與檔案記載是否一致問題。筆者認(rèn)為，按照目前的人事檔案管理模式，室藏人事檔案少的幾十卷，多的甚至成百上千卷，數(shù)量多、信息大，要求檔案管理員對每份檔案的具體內(nèi)容信息都熟悉是妄想。檔案管理人員如果對每個人的基本信息不熟悉，就不易發(fā)現(xiàn)歸檔材料中有前后不一致的問題。因此，要求做好人事檔案工作，就必須對個人開放其本人檔案，讓當(dāng)事人查閱了解個人檔案，及時發(fā)現(xiàn)并更正其中的錯誤信息。從這個角度來看，個人檔案對本人適度開放，是維護當(dāng)事人知情權(quán)和確保檔案材料真實屬性的基本要求。

（作者單位：福建省泉州市鯉城區(qū)檔案局）