PM2.5聯(lián)防聯(lián)控治理機制研究

楊懷奎　馮凌威　林曦

摘要：近年來，霧霾天氣對我的經(jīng)濟與社會的發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的影響，據(jù)此，從PM2.5的治理難度與PM2.5的聯(lián)防聯(lián)控治理的優(yōu)勢出發(fā)，結合國內(nèi)外治理霧霾的經(jīng)驗，提出了PM2.5聯(lián)防聯(lián)控綜合治理的對策建議。

關鍵詞：PM2.5；聯(lián)防聯(lián)控；綜合治理；機制研究

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.06.067

近年來，我國各地區(qū)尤其是中心城市PM2.5濃度頻頻超標，引發(fā)了公眾對“生態(tài)危機”史無前例的擔憂和對“大氣污染防治”空前熱切的關注，加強資源環(huán)境管理，齊心協(xié)力治理PM2.5已成為了刻不容緩、任重道遠的重大現(xiàn)實問題。

1 PM2.5劃區(qū)域聯(lián)合治理的重要性

目前，我國大氣污染類型已由燃煤型污染轉變?yōu)槿济阂粰C動車一工業(yè)排放多類型污染、高負荷共存的重度復合大氣污染類型。大氣污染逐漸轉化為區(qū)域性復合型污染，波及范圍擴大，頻率逐漸增多，嚴重影響我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，也成為關系民生的突出環(huán)境問題。由此，對PM2.5問題的研究與治理刻不容緩，PM2.5資源環(huán)境管理問題亟待解決。

1.1 PM2.5治理具有緊迫性

PM2.5影響范圍廣，情況較嚴重，具有緊迫性。近年來，我國許多省份霧霾天氣頻發(fā)，區(qū)域性的大氣污染愈演愈烈。整個2015年，北京有179個污染天，而全年的最后46天，北京的PM2.5濃度比起去年同期要高出75.9%以上，長三角、京津冀、珠三角已成為PM2.5重災區(qū)，每平方公里的污染物排放量是國內(nèi)其他地區(qū)的3倍之多。

1.2 PM2.5治理具有長期性

PM2.5治理是一項任重道遠、需大量投入的項目，具有長期性。我國霧霾的污染問題日益突出，呈現(xiàn)出成因復雜、排放源分散、區(qū)域互相輸送等特點。這意味著大氣污染防治工作的責任重大、任務艱巨，需要各主體在未來較長時間內(nèi)共同參與各區(qū)域的聯(lián)動治理。

1.3國際經(jīng)驗：國際間跨區(qū)域合作見效快速并且成果明確

針對大氣污染防治的各類國際合作日益增多。其中，由政府主導的氣候與清潔空氣聯(lián)盟（縮寫：CCAC）通過搭建開放式國際自愿合作伙伴平臺，倡導并支持見效快速且成果明確的區(qū)域合作，取得顯著進展。借鑒CCAC的先行實踐，結合我國各個區(qū)域的實際情況，進一步推進跨區(qū)域合作的PM2.5聯(lián)防聯(lián)控，是一條治理PM2.5高效可行的道路。

2 PM2.5聯(lián)防聯(lián)控對經(jīng)濟社會影響效應分析

2.1有利于開展區(qū)域合作，加強聯(lián)防聯(lián)控，快速啟動防治行動

PM2.5治理刻不容緩，開展區(qū)域合作，有利于每個區(qū)域立足本地防治大氣污染的同時，積極主動地聯(lián)合兄弟省市，推進區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，盡快開展能快速見效的節(jié)能減排行動。

2.2有利于理順合作機制，調(diào)動各方力量，協(xié)同開展大氣污染防治

協(xié)同開展大氣污染防治，有利于各個區(qū)域在兄弟省市加快建立健全貫穿區(qū)域合作各環(huán)節(jié)的長效機制，促進政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結合，從而確保區(qū)域大氣污染防治合作的有序、持續(xù)、高效開展。

2.3有利于明確防治重點，理清任務優(yōu)先級，規(guī)?；_展聯(lián)合行動

開展聯(lián)合行動，有利于各個區(qū)域在加強本地治理的同時，進一步積極地與兄弟省市開展緊密型合作，抓緊明確亟待治理的重點污染物、重點領域以及防治工作的優(yōu)先級，協(xié)力推動量大面廣的減排控污項目。

2.4有利于分解目標任務，制定區(qū)域行動計劃，配套監(jiān)管評估

國家首次明確地方政府責任，有利于各地方政府出臺配套細則，提出目標以及具體行動計劃。有利于各個區(qū)域建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理，并加大工業(yè)企業(yè)、移動源的污染防治，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加快調(diào)整能源結構，提高能源使用效率，提升節(jié)能環(huán)保準入門檻，執(zhí)行大氣污染物特別排放限制，建立健全區(qū)域、省、市級聯(lián)動的重污染天氣監(jiān)測預警應急體系。

然而，一系列復雜性公共問題的起因和解決方案是多元的，需要不同組織協(xié)力應對。所以，發(fā)展積極的相互依賴關系，已經(jīng)成為橫向地方政府間關系的重要趨勢。對于目前我國的環(huán)境狀況，只有通過各種強有力的措施大量削減各種類型污染物排放量，加強PM2.5區(qū)域治理。

3國外先進的治理措施

他山之石，可以攻玉。如今國外一些空氣質(zhì)量較好的城市，也曾經(jīng)歷過嚴重的空氣污染時期，其資源環(huán)境管理經(jīng)驗對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的PM2.5治理值得借鑒。

3.1完善立法，轉型能源

各國政府頒布相關法律，依法治理污染。如，英國于1956年頒布了世界首部《清潔空氣法》，其立足點在于減少煤炭用量。美國在1955年通過了《空氣污染控制法》，環(huán)保機構有權立法、執(zhí)法、處罰，并通過強制執(zhí)行手段開展工作。

3.2區(qū)域聯(lián)動，雙管齊下

美國政府打破州的界限，依據(jù)全國地理和社會經(jīng)濟的差異，將國家劃分為十個地理區(qū)域，并設立區(qū)域辦公室進行統(tǒng)一管理。實現(xiàn)對大氣污染的應急處理和長期雙管齊下。

3.3監(jiān)控嚴密，信息公開

英國政府官方網(wǎng)絡及時發(fā)布倫敦地區(qū)每天實時空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)和一周趨勢圖。美國環(huán)保署從2006年開始就對全國環(huán)境空氣質(zhì)量實行24小時的監(jiān)測，并及時在公布當天PM2.5監(jiān)控數(shù)據(jù)和次日的預報數(shù)據(jù)。

3.4依靠“從量”，控制污染物

在美國，企業(yè)每生產(chǎn)一個單位的產(chǎn)品都有與之對應的污染物排放標準，如果違背標準，將接受環(huán)境監(jiān)管部門的處罰或者從其他企業(yè)購買污染物的排放指標予以抵消。另外，在限制排放總量的前提下，可開展排污權交易。

4總結

加大PM2.5的聯(lián)防聯(lián)控，首先應繼續(xù)加大行政力量震懾空氣污染行為，并建立區(qū)域空氣質(zhì)量預報預警和應急聯(lián)動機制，搭建協(xié)作的團隊共享信息平臺；采取企業(yè)環(huán)境污染第三方治理，實現(xiàn)“委托治理”與“托管運營”，并依合同約定支付污染治理或托管運營的費用。

其次，探索建立各個區(qū)域之間統(tǒng)一的碳市場，政府資金可以在市場中直接進行補貼，對通過核證的排放量，按照數(shù)量給予補貼；通過稅收調(diào)節(jié)各個區(qū)域間的經(jīng)濟利益，以經(jīng)濟杠桿來促進環(huán)境保護、減少資源浪費的。

另外，應拓展跨區(qū)域多元綠色金融渠道，資源環(huán)境保護、利用的原則必須結合行政手段與經(jīng)濟手段。一是大力發(fā)展綠色信貸，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，加大對節(jié)能減排項目的支持力度，建立綠色銀行評級制度。二是提供政府信用擔保，幫助納入跨區(qū)域合作的項目獲得銀行的低息貸款。三是倡導區(qū)域內(nèi)的金融機構自愿開展責任投資，引導資金減少對高排放項目的支持，進一步增加對節(jié)能減排項目的支持。四是積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，鼓勵融資性擔保機構加大對符合產(chǎn)業(yè)導向、管理規(guī)范的節(jié)能環(huán)保企業(yè)的擔保力度，支持符合條件的節(jié)能環(huán)保企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、中小企業(yè)集合債券等債務融資工具。