走出審議意見的幾個誤區(qū)

武春 武香君

關(guān)于審議意見的法律地位及效力，要注意走出以下幾個誤區(qū)。

一、走出審議意見應(yīng)該是人大常委會整體意見的誤區(qū)，審議意見可以是個人的意見也可是部分人員的意見。

監(jiān)督法第十四條規(guī)定，常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。第二十條規(guī)定，常委會組成人員對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。第二十七條規(guī)定，常委會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。

從上述規(guī)定不難看出，常委會組成人員對有關(guān)報告的審議意見是監(jiān)督法中明確規(guī)定的表述方法。要特別注意不是常委會對有關(guān)報告的審議意見。審議意見是人大常委會組成人員在常委會會議上審議人民政府、人民法院或者人民檢察院有關(guān)報告時的意見，是一個或若干個人大常委會組成人員發(fā)言的羅列和綜合。

由于審議意見是人大常委會組成人員的意見，而組成人員是具體的個體，因而審議意見可以是人大常委會組成人員中個人的意見，可以是部分人員的意見，當然也可以是全體組成人員的共同意見。

監(jiān)督法并沒有要求審議意見必須是人大常委會整體的意見。這從全國人大常委會辦公廳歷次制發(fā)的全國人大常委會組成人員的審議意見也能得到佐證。其制發(fā)的審議意見基本上都是這樣表述：“出席會議的人員普遍認為”、“部分出席會議人員認為”、“有些出席會議人員認為”。這顯然也表明審議意見可以是個人或部分人員的意見，但未必是人大常委會的整體意見。

二、走出審議意見怎么說人民政府、人民法院或者人民檢察院就應(yīng)怎么做的誤區(qū)，人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理審議意見而不是執(zhí)行審議意見。

“研究處理”是監(jiān)督法對落實審議意見的法定要求。如監(jiān)督法第十四條規(guī)定，常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告。常務(wù)委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會報告。第二十條和第二十七條也有類似的規(guī)定。

從中可以看出，一是對審議意見和決議的辦理要求是不同的。人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見是研究處理，對決議是執(zhí)行。研究處理和執(zhí)行顯然不同。二是審議意見不是必須執(zhí)行的。既然對審議意見是研究處理，就不一定是審議意見怎么說，人民政府、人民法院或者人民檢察院就要怎么做，否則法律就會或應(yīng)該直接規(guī)定執(zhí)行審議意見而不是研究處理了。研究處理這四個字充分表明審議意見不是必須執(zhí)行的。但按有關(guān)法律的規(guī)定，決議、決定是必須執(zhí)行的。三是人民政府、人民法院或者人民檢察院必須研究處理審議意見，并在研究處理過程中要和人大專門委員會或人大常委會有關(guān)機構(gòu)進行溝通和協(xié)商。監(jiān)督法第十四條中“研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后向常務(wù)委員會提出書面報告”就說明這一點。筆者認為，人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理時，應(yīng)以對黨對人民高度負責(zé)的態(tài)度，能辦理的要認真辦理，不能辦理的要說明原因。如果說，審議意見具有強制約束力的話，強制約束的只是人民政府、人民法院或者人民檢察院必須“研究處理”，至于如何研究處理是人民政府、人民法院或者人民檢察院的事。但審議意見的具體內(nèi)容是不具有強制約束力的，不能違背審議意見自身特點對之提出過分要求。

人大常委會如果認為審議意見確實正確而且重要，但有關(guān)機關(guān)研究處理不力甚至置若罔聞，則人大常委會可按監(jiān)督法的規(guī)定，啟動質(zhì)詢乃至特定問題調(diào)查、提出撤職案等監(jiān)督形式，對審議意見的處理不力實施監(jiān)督。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，人大常委會有多種法定方式或手段監(jiān)督有關(guān)機關(guān)研究處理好審議意見。

三、走出表決通過后的審議意見還是審議意見的誤區(qū)，表決通過后的審議意見應(yīng)稱為決議或決定。

審議意見一旦進入表決程序，實際上性質(zhì)就變了，審議意見就不是審議意見而是決議或決定了。所謂表決，辭海和現(xiàn)代漢語詞典都解釋為：“會議上通過舉手、投票等方式作出決定”。因而表決的過程就是作出決議或決定的過程。人大常委會組成人員的審議意見如果在人大常委會會議上表決并通過了，審議意見就自然而然地轉(zhuǎn)換為決議或決定了，即使在行文上冠以“審議意見”四個字，由于經(jīng)過了表決的過程，其本質(zhì)也是決議或決定。對人大常委會作出的決議或決定，人民政府、人民法院或者人民檢察院是必須執(zhí)行的，因而對表決通過后的審議意見就必須執(zhí)行而不能研究處理了。如果表決通過后的審議意見還稱為審議意見，這從法理上會產(chǎn)生矛盾。筆者認為表決通過后的審議意見應(yīng)稱為決議或決定。事實上按監(jiān)督法的規(guī)定，必要時是可以作出決議、決定的。表決通過后的審議意見再稱之為審議意見不合適。

有些地方的人大常委會對一些涉及非重大事項的審議意見也進行表決，筆者認為不妥。這是因為憲法和地方組織法都規(guī)定，人大常委會討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的各方面工作的重大事項，但對非重大事項，法律并沒有賦予人大常委會的決定權(quán)。人大常委會對一些非重大事項的“審議意見”進行表決，實際上就是決定非重大事項，這種做法沒有法律依據(jù)。

四、走出人大常委會審議意見和人大常委會組成人員審議意見可以混為一談的誤區(qū)，但二者只是人數(shù)要求不同性質(zhì)沒有變化。

監(jiān)督法沒有“人大常委會審議意見”一說，但現(xiàn)實工作中這種表述方法經(jīng)常出現(xiàn)。如不少地方都是以人大常委會名義下發(fā)審議意見，筆者對此并不贊同。但這種做法又是現(xiàn)實存在的，并在一定程度上得到默認。在認可這種做法的前提下，筆者認為把人大常委會審議意見理解為是人大常委會整體的意見是現(xiàn)實可行的。由于人大常委會是集體行使職權(quán)，因而人大常委會審議意見應(yīng)是半數(shù)以上人大常委會組成人員的共同意見，否則就不能冠人大常委會之名，稱之為人大常委會審議意見了。由于人大常委會組成人員的審議意見未必就是半數(shù)以上組成人員的共同的意見，因而人大常委會審議意見和人大常委會組成人員審議意見不是一回事，兩者不能混為一談。實際上只是人數(shù)要求不同而已。

值得注意的是，無論是人大常委會的審議意見，還是人大常委會組成人員的審議意見，做為審議意見，其性質(zhì)一樣，法律地位相同，人民政府、人民法院或者人民檢察院都要研究處理。法律沒有規(guī)定人大常委會的審議意見比人大常委會組成人員的審議意見更重要。實踐中有些人認為人民政府、人民法院或者人民檢察院必須執(zhí)行人大常委會的審議意見，這也是對審議意見的誤解和過分要求。筆者認為，下發(fā)的審議意見，還是按監(jiān)督法的規(guī)定以人大常委會組成人員的名義為好。

五、走出主任會議審定的審議意見代表人大常委會審議意見的誤區(qū)，主任會議審定只是增強審議意見的權(quán)威性。

有些地方的人大常委會對其組成人員的審議意見，采取主任會議審定后以“人大常委會審議意見”的形式發(fā)文。筆者認為，由于主任會議處理人大常委會的重要日常工作，主任會議審定審議意見，可以在一定程度上增強審議意見的公信力和權(quán)威性、可行性，但就性質(zhì)而言，這種審議意見還是人大常委會組成人員個人的意見或部分人員的共同意見。經(jīng)主任會議審定后的審議意見，如果是半數(shù)以上人大常委會組成人員的共同意見，當然可以認為是人大常委會的審議意見，但如果不是半數(shù)以上組成人員的共同意見，就不能稱之為人大常委會審議意見。

在現(xiàn)實工作中，有些人大常委會組成人員由于調(diào)研不夠深入，掌握的情況不全面，往往審議發(fā)言質(zhì)量不高，有些審議意見明顯不合適。相對來說，主任會議成員能力較強，水平較高，見識較廣。實踐表明，由主任會議對人大常委會組成人員的審議意見進行審定把關(guān)，能提高審議意見的質(zhì)量和水平。目前對主任會議審定審議意見還有不同的聲音和看法，如有些人認為主任會議審定審議意見不符合法理，筆者認為這有一定道理。但主任會議審定審議意見符合實際，是現(xiàn)實可行的。 （作者單位 武春：安徽省鳳陽縣人大常委會 武香君：安徽省鳳陽縣人民法院）