關(guān)于加強(qiáng)本市預(yù)算審查監(jiān)督的幾點(diǎn)建議

為促進(jìn)新預(yù)算法的有效實(shí)施，課題組認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十八大以來的重要文件，梳理總結(jié)本市預(yù)算審查監(jiān)督的基本實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)，赴徐匯、青浦、寶山、嘉定和閔行等區(qū)開展調(diào)查研究，借鑒各區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督的有效做法，特提出如下意見和建議。

一、預(yù)算審查監(jiān)督的基本經(jīng)驗(yàn)

近年來，本市預(yù)算審查監(jiān)督圍繞增強(qiáng)實(shí)效不斷規(guī)范、細(xì)化，取得了明顯進(jìn)展。一是選準(zhǔn)切入點(diǎn)，將審查監(jiān)督做實(shí)。根據(jù)市委中心工作、市人大常委會(huì)工作要點(diǎn)，選準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口，推進(jìn)政府完善財(cái)政基礎(chǔ)管理。監(jiān)督部門預(yù)算制度實(shí)施、跟蹤國有資本經(jīng)營預(yù)算、檢查“三公”經(jīng)費(fèi)支出使用情況查等取得良好效果。二是細(xì)化操作，將法律規(guī)范落實(shí)。市人大及其常委會(huì)已形成包括預(yù)算預(yù)審、初審和大會(huì)審查三個(gè)階段的規(guī)范，在跟蹤預(yù)算編制、審批、批復(fù)、執(zhí)行、調(diào)整、決算審批等方面，均有較為成熟有效的工作流程。三是加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，將監(jiān)督成效夯實(shí)。形成合力，化解政府財(cái)政管理瓶頸。聯(lián)合跟蹤向區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付情況，推動(dòng)提高公共服務(wù)均等化。舉辦各級人大代表預(yù)算審查專題培訓(xùn)，增強(qiáng)代表履職能力，交流總結(jié)預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。

二、實(shí)施新預(yù)算法面臨的主要問題

應(yīng)該說，當(dāng)前本市人大預(yù)算審查監(jiān)督工作離代表的要求和市民的期望尚有一定的差距，按照新預(yù)算法規(guī)定，還有一些難點(diǎn)問題和瓶頸需要突破和解決。

第一，提升預(yù)算審查質(zhì)量尚有較大空間。新預(yù)算法對預(yù)算審查程序進(jìn)行了完善，并作出了具體規(guī)定。在較短的法定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行有效的初步審查和互動(dòng)反饋，其前期的信息積累、準(zhǔn)確研判，而后的文件往來，都要求預(yù)算草案初步方案盡可能完整準(zhǔn)確，要求人大相關(guān)部門密切協(xié)同，與政府財(cái)政部門保持良性互動(dòng)，為代表提供有效服務(wù)等，這需要深化和細(xì)化相應(yīng)規(guī)范。

第二，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督尚需要進(jìn)一步深化規(guī)范。新預(yù)算法不僅強(qiáng)化了預(yù)算約索，也大幅度拓展了預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容。在監(jiān)督領(lǐng)域和縱深都有拓展的情況下，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效更要突出重點(diǎn)。在某些重點(diǎn)行業(yè)和特定專項(xiàng)政策研判不夠清晰的情況下，目前存在的趕進(jìn)度、走程序的情況需要花力氣改變；特別是政府完善財(cái)政制度，提升行政理念需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

第三，預(yù)算審查監(jiān)督的專門力量比較薄弱。新預(yù)算法的實(shí)施需要的不僅是理念的轉(zhuǎn)變，更是工作質(zhì)量和目標(biāo)的提升。目前，市、區(qū)縣人大預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)比較薄弱，機(jī)構(gòu)不全、專業(yè)人才缺乏，制約了預(yù)算審查監(jiān)督工作的基礎(chǔ)建設(shè)和服務(wù)水平，工作隊(duì)伍力量與所承擔(dān)的工作職責(zé)明顯不匹配。

三、關(guān)于貫徹新預(yù)算法提升預(yù)算審查監(jiān)督水平的建議

貫徹落實(shí)新預(yù)算法，政府和人大都應(yīng)當(dāng)依法履職，積極作為，并實(shí)行良性互動(dòng)。政府部門要切實(shí)履行好新預(yù)算法規(guī)定的職責(zé)，建立健全各項(xiàng)預(yù)算管理制度。增強(qiáng)預(yù)算政策理念和法治意識，自覺接受人大的審查監(jiān)督；人大有關(guān)部門要主動(dòng)適應(yīng)預(yù)算管理基本規(guī)律和特點(diǎn)，依法嚴(yán)格監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算管理的完善和預(yù)算績效的提高，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。為修改完善本市預(yù)算審查監(jiān)督法規(guī)，進(jìn)一步做好人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，特提出如下建議：

（一）依法監(jiān)督，做實(shí)做細(xì)預(yù)決算草案。一是預(yù)決算草案要準(zhǔn)確完整及時(shí)提供。按新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算草案初步方案應(yīng)當(dāng)完整反映公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。較為準(zhǔn)確反映當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行基本情況和主要問題，下年度預(yù)算安排原則和宗旨，收支主要數(shù)據(jù)及其依據(jù)，以及完成預(yù)算的主要措施。規(guī)定向本級人大報(bào)告支出預(yù)算的同時(shí)，要重點(diǎn)詮釋支出增減的政策內(nèi)容和依據(jù)。預(yù)算草案和決算草案及其報(bào)告應(yīng)當(dāng)按照法定要求編制和節(jié)點(diǎn)要求提供。決算草案應(yīng)當(dāng)按照代表大會(huì)有關(guān)預(yù)算的決議等要求進(jìn)行審計(jì)后提供。政府應(yīng)當(dāng)明確決算草案審計(jì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法開展決算草案審計(jì)工作，努力做實(shí)做到位。二是增強(qiáng)預(yù)決算草案的完整性和可讀性。預(yù)決算草案要準(zhǔn)確完整真實(shí)反映相關(guān)信息外，還要重點(diǎn)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的預(yù)算信息，改變代表和市民看得到卻看不懂的狀況。在報(bào)送給代表大會(huì)審查的政府預(yù)算草案中，應(yīng)當(dāng)側(cè)重細(xì)化支出預(yù)算，增加重點(diǎn)支出的政策依據(jù)和舉例表述內(nèi)容，詳細(xì)說明預(yù)算資金具體的計(jì)劃用途和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，提高預(yù)算草案的可讀性。市級部門預(yù)算表應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)細(xì)化支出的主要項(xiàng)目，并對其預(yù)算和政府公共預(yù)算的關(guān)系作出說明。試點(diǎn)并推行功能分類預(yù)算和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算并行的預(yù)算編制方式，同步進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，完善審查監(jiān)督務(wù)實(shí)規(guī)范。三是落實(shí)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)。要加快跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)算績效管理等工作，完善預(yù)算管理的體制機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)探索編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對未來重大財(cái)政收支情況作科學(xué)判斷和分析，為規(guī)劃期內(nèi)可能進(jìn)行的重大項(xiàng)目建設(shè)、重要改革和政策調(diào)整，提供財(cái)力預(yù)測；研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價(jià)辦法，并審查監(jiān)督財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行實(shí)施情況。三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃可以單獨(dú)編制，逐步細(xì)化，也可以添加在現(xiàn)行的預(yù)算草案中，一并提供代表審議。這對代表預(yù)算審查的信息積累、預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)期和預(yù)判，以及促進(jìn)預(yù)算的有效實(shí)施都具有積極作用。

（二）突出重點(diǎn)，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效。一是重點(diǎn)審查預(yù)算安排的政策依據(jù)。人大預(yù)算工作部門要提前介入，掌握預(yù)算編制信息。在審查預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查預(yù)算編制的宗旨和結(jié)構(gòu)以及與上年度預(yù)算執(zhí)行差異較大的數(shù)據(jù)的政策取向是否正確、鮮明。審查預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查各項(xiàng)支出，尤其是重點(diǎn)支出安排的政策依據(jù)是否正確充分，安排是否必要、規(guī)模是否合適等。二是強(qiáng)化日常跟蹤監(jiān)督力度。常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督部門要跟蹤預(yù)算的批復(fù)和執(zhí)行，定期向常委會(huì)或者主任會(huì)議報(bào)告相關(guān)情況，積極促進(jìn)改變預(yù)算支出執(zhí)行前松后緊的狀況。要建立和完善重大預(yù)算事項(xiàng)專門調(diào)查和聽證制度。要重點(diǎn)關(guān)注公共資金管理和使用情況，關(guān)注政府部門自身管理的效率和效益，關(guān)注重大政策的貫徹落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。日常監(jiān)督要以專題檢查為主，減少單一程序性的抄表式巡查。檢查應(yīng)當(dāng)有情況反饋，必要時(shí)，常委會(huì)可以專門審議預(yù)算監(jiān)督相關(guān)議題，并作出相應(yīng)決議。三是推行轉(zhuǎn)移支付定期評估和適時(shí)退出制度。要積極推動(dòng)完善政府職責(zé)和財(cái)力相匹配的財(cái)稅體制和轉(zhuǎn)移支付辦法，關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的績效成果。同時(shí)，要促進(jìn)建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出的監(jiān)督機(jī)制，凡市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)要求政府不再設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，關(guān)注現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否必要，依據(jù)是否充分，使用效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否需要持續(xù)進(jìn)行等。四是監(jiān)督盤活存量資金。要督促政府部門建全存量資金清理盤活機(jī)制，定期檢查清理存量資金，并報(bào)送清理盤活情況，涉及需要重新安排預(yù)算的，必須嚴(yán)格審批，并向人大常委會(huì)預(yù)算工作部門報(bào)備。五是加強(qiáng)超收收入安排使用審查。人大部門要建立審查監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對預(yù)算超收收入安排使用情況的審查和監(jiān)督，確需當(dāng)年安排支出的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向人大通報(bào)情況，履行法定程序。六是強(qiáng)化審計(jì)和整改跟蹤力度。強(qiáng)化與審計(jì)部門的溝通，充分利用審計(jì)成果，用好用足審計(jì)對于財(cái)政管理和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督功能。常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算的決議中有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)容，與審計(jì)部門及時(shí)溝通，落實(shí)需要審計(jì)協(xié)同的相關(guān)項(xiàng)目。常委會(huì)審議預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告，被審計(jì)部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)聽取意見，回答詢問等。支持審計(jì)部門加大對審計(jì)整改的跟蹤力度，對相關(guān)問題產(chǎn)生原因不查明、責(zé)任追究不落實(shí)、制度完善不跟進(jìn)的不能放過。常委會(huì)要專門安排會(huì)議聽取審計(jì)部門審計(jì)整改情況和常委會(huì)預(yù)算工作部門對審計(jì)整改跟蹤監(jiān)督情況的報(bào)告，對審計(jì)整改不重視、不落實(shí)的部門，以及對“常見病”、“多發(fā)病”整改不力的，常委會(huì)可以作出決議，強(qiáng)化監(jiān)督力度。

（三）完善機(jī)制，增強(qiáng)審查監(jiān)督力量。一是強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量。建議區(qū)縣人大考慮設(shè)立財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，常委會(huì)擬增設(shè)專門的輔助工作機(jī)構(gòu)，并配強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督專門力量。二是發(fā)揮人大各專門委員會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督作用。人大各專門委員會(huì)集聚各方面的專家力量，有必要有能力參與預(yù)算審查和監(jiān)督。建議專門委員會(huì)在日常工作中都要把督“事”和督“財(cái)”結(jié)合起來。常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督中審查和監(jiān)督執(zhí)行專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、部門預(yù)算制度的建立和執(zhí)行、特定問題的審計(jì)整改等，原則上應(yīng)當(dāng)主要由相關(guān)的專門委員會(huì)來承擔(dān)，并負(fù)責(zé)報(bào)告。三是充分發(fā)揮人大代表及團(tuán)組的作用。常委會(huì)和專門委員會(huì)開展預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)要邀請代表參加，為代表履職提供信息和平臺。各代表團(tuán)應(yīng)當(dāng)在預(yù)算審查監(jiān)督中發(fā)揮組織引領(lǐng)作用，安排代表提前閱讀計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告，再進(jìn)行審議；組織和鼓勵(lì)熟悉預(yù)算安排情況的代表積極參與代表團(tuán)、代表小組的審議。大會(huì)閉會(huì)后的相關(guān)調(diào)研和視察要同時(shí)關(guān)注并反映代表預(yù)算監(jiān)督方面的意見和建議。四是加強(qiáng)人大代表的培訓(xùn)。加強(qiáng)對人大代表預(yù)算審查監(jiān)督知識的培訓(xùn)，并盡量給代表提供較多的參與財(cái)政預(yù)算調(diào)研、檢查的機(jī)會(huì)。

（四）抓緊修改法規(guī)，鞏固提升監(jiān)督能級。一是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，拓展原規(guī)定適用范圍，深化、細(xì)化審查監(jiān)督操作規(guī)范，推進(jìn)全口徑、全方位、全過程的規(guī)范管理和有效監(jiān)督。二是反映實(shí)際情況。在新預(yù)算法實(shí)施細(xì)則尚未出臺前，擬重點(diǎn)修改完善預(yù)算的審查程序和日常監(jiān)督內(nèi)容，兼顧審查方面的要求；重點(diǎn)突出常委會(huì)的日常監(jiān)督，兼顧人大代表和社會(huì)公眾的參與；重點(diǎn)將實(shí)體監(jiān)督做實(shí)，兼顧程序性完善；重點(diǎn)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，兼顧超前性改革和創(chuàng)新；重點(diǎn)規(guī)范市本級，兼顧區(qū)縣相關(guān)工作。