杭州水運建設規(guī)劃的思考

胡俊　王斌

摘要：杭州水運建設在“十二五”期間得到了一定的發(fā)展，取得了一定的成績。但由于宏觀經(jīng)濟形勢等方面都發(fā)生了一定的變化，水運建設項目在推進過程中反映出了一系列問題。本文對過去五年的規(guī)劃實施情況進行總結(jié)，對各種問題進行思考，對未來新形勢進行分析，提出相應的對策措施，為“十三五”規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞：水運；建設；規(guī)劃

中圖分類號：U612 文獻標識碼：A 文章編號：1006-7973（2016）06-0015-03

“十三五”時期是中國全面建成小康社會最后沖刺的五年，是浙江省高水平全面建成小康社會和建設“物質(zhì)富裕、精神富有”和“美麗浙江、美好生活”現(xiàn)代化浙江的關(guān)鍵時期，是杭州在全國全省率先高水平全面建成小康社會，為建設世界名城打下堅實基礎的決勝時期。

為適應中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，杭州在“十三五”時期急需加大水運建設步伐，加快形成現(xiàn)代化水路交通運輸體系，加快對接“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略。但杭州“十二五”水運建設規(guī)劃遠遠未達到預期的目標，因此“十三五”水運建設規(guī)劃如何謀劃、落地、推進已成為我們需要迫切思考的難題。

1.“十二五”規(guī)劃情況

1.1實施情況

根據(jù)《杭州市“十二五”公路水路交通運輸發(fā)展規(guī)劃》，杭州水運建設規(guī)劃實施項目23個，總投資約83.19億元，其中，9個港口項目約19億元，14個航道項目約63億元；規(guī)劃預備項目43個，總投資約25億，其中，36個港口項目約21億元，7個航道項目約4億元。

“十二五”以來，為落實浙江省委省政府“港航強省”戰(zhàn)略，全面推進“內(nèi)河水運復興計劃”實施，杭州水運建設已開工建設富春江船閘擴建改造工程、杭甬運河蕭甬鐵路橋、錢塘江雙浦船舶安全監(jiān)管錨泊區(qū)等工程，進一步完善了“一港、三干、四支”內(nèi)河航道網(wǎng)絡，為全市大宗貨物運輸提供了強有力的保障。

“十二五”期間，內(nèi)河水運復興行動計劃全面實施，共完成全社會水運基礎設施在建項目投資15.79億元（占規(guī)劃實施項目投資的18.98%）。規(guī)劃港口建設5.54億元（實施項目9個，建成2個，實質(zhì)性開展前期工作1個，未有實質(zhì)性進展6個），航道建設10.25億元（實施項目14個，基本建成6個，實質(zhì)性開展前期工作2個，未有實質(zhì)性進展6個）。

規(guī)劃實施項目完成比例較低的主要原因是在“十二五”期間，原有的“十一五”續(xù)建項目均進入掃尾階段，而新開工項目數(shù)量較少，特別是規(guī)劃重點建設的的四個貨運作業(yè)區(qū)和五個航道項目，除富春江船閘擴建改造工程外，均未開工建設。而未開工的這四個貨運作業(yè)區(qū)和四個航道項目的規(guī)劃總投資額為66.52億元，要占到“十二五”實施項目的84.2%。截止2015年底，港口項目中蕭山衙前綜合作業(yè)區(qū)、余杭臨平作業(yè)區(qū)、富陽靈橋集裝箱作業(yè)區(qū)未啟動，建德十里埠綜合作業(yè)區(qū)還處于“施工圖”階段；航道項目中的京杭運河三級航道整治工程、杭州三堡一線船閘改擴建工程尚處于“工可”階段，杭甬運河蕭紹復線尚處于“預可”階段，富陽淥渚江“六改四”還處于初步方案階段。

1.2規(guī)劃編制回顧

由于在“十一五”期間，杭州水運建設完成投資24.8億元，比“十五”期間增長180%，增長幅度明顯；同時，“十二五”規(guī)劃編制過程中恰逢中央提出“促增長”的口號，出臺“四萬億”政策，因此地方政府和各級交通部門為響應中央號召，同時也為了借此“東風”加快水運基礎設施建設，在提出“十二五”規(guī)劃項目時，更多地從為項目立項提供依據(jù)的角度出發(fā)，導致杭州水運規(guī)劃實施項目投資目標增長為83億元，比“十一五”期間增長330%。

但分析“十一五”投資組成可以看出，當時航道的投資主要依靠杭甬運河杭州段航道工程，港口工程的投資主要依靠余杭崇賢散貨作業(yè)區(qū)、余杭仁和散雜貨作業(yè)區(qū)、余杭仁和危險品作業(yè)區(qū)、富陽東洲綜合作業(yè)區(qū)、桐廬綜合作業(yè)區(qū)。以上項目有些是“十五”續(xù)建項目，有些項目是前期工作在“十五”期間已進展到一定階段，在“十一五”具有一定的規(guī)劃可實施性。但“十二五”規(guī)劃中所列的很多項目在“十一五”期間還處于投資機會研究或初步設想階段，規(guī)劃的可實施性難以獲得保證。因此，鑒于當時“促增長”的宏觀經(jīng)濟背景，“十二五”投資額在參考“十一五”的投資規(guī)?；A上，可以考慮適當增幅；但投資目標增長330%，幅度過大，客觀性有所不足，給規(guī)劃目標的完成帶來巨大的壓力。

1.3影響因素分析

“錢從哪里來，地從哪里來，手續(xù)怎么辦”一直是杭州水運建設項目推進過程中的難點?！笆濉逼陂g，宏觀經(jīng)濟形勢日趨緊張；水運建設受要素制約和審批制約的矛盾日益突出，導致杭州水運建設的大部分實施項目無法開工建設，規(guī)劃投資目標無法實現(xiàn)。

1.3.1經(jīng)濟影響

2008年的中央“四萬億”計劃雖然使短期經(jīng)濟有所好轉(zhuǎn)，但使得資源要素價格扭曲，水運交通建設成本迅速增長，并產(chǎn)生了巨大的地方政府債務?！笆濉币詠恚瑖H金融危機、歐債危機發(fā)展和演化超出預期，世界經(jīng)濟進入了深度轉(zhuǎn)型和調(diào)整期，復蘇進程緩慢，國內(nèi)經(jīng)濟運行呈下行趨勢。杭州作為國內(nèi)經(jīng)濟較為發(fā)達的長三角區(qū)域，外部環(huán)境約束對我市經(jīng)濟的影響更為明顯，表現(xiàn)在“十二五”前兩年杭州地區(qū)生產(chǎn)總值平均增幅僅9.5%，低于規(guī)劃的10%，經(jīng)濟總量也由全國大中城市第8名跌至第10名。

1.3.2資金制約

杭州的航道項目資金主要來源于各級財政；而內(nèi)河港口項目，特別是大型作業(yè)區(qū)，由于投資回報率較低，民營企業(yè)投資熱情日趨減弱，投資主體逐漸呈現(xiàn)為依靠以地方政府主導、地方交投公司投資的趨勢，給地方政府帶來了巨大壓力。同時，由于國家采取更為穩(wěn)健的貨幣政策，緊縮銀根，加強地方政府融資平臺監(jiān)管，致使地方政府從銀行獲得貸款難度增加，而杭州各級政府本來就對水運基礎設施建設重視程度不足，在地方財政資金較為緊張的情況下，對水運項目的推動力度更是大幅度降低。

1.3.3其他制約

“十二五”期間，水運建設面臨的土地、環(huán)境、征遷等要素制約也日益明顯。由于土地資源日益稀缺，國家實行嚴格的土地保護政策，水運建設的用地指標和耕地占補平衡落實困難，且耕地開墾費、拆遷補償費等費用直接增加了項目成本，嚴重影響項目按期開工和工程投資。此外，隨著城市的擴張，杭州的內(nèi)河港口航道項目與城市規(guī)劃、城市景觀、水源保護、環(huán)境保護之間的矛盾也日益突出，在規(guī)劃選址、環(huán)保、防洪等審批方面的難度加大，周期加長，嚴重影響項目投資效益。

2.“十三五”新形勢分析

“十三五”是全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，是全面建成小康社會、大力推進我國現(xiàn)代化建設進程的關(guān)鍵時期。黨的十八大重申了“兩個一百年”的奮斗目標，黨中央、國務院作出了協(xié)調(diào)推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局，提出了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大國家戰(zhàn)略，確立了新形勢下我國社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略方向。盡管我國經(jīng)濟增速已由高速進入中高速平穩(wěn)增長的“新常態(tài)”階段，但未來經(jīng)濟發(fā)展仍處于大有可為的戰(zhàn)略機遇期。

從杭州情況看，已經(jīng)基本實現(xiàn)了全面建成惠及全市人民小康社會的目標，“十三五”將是進一步提升小康社會水平的重要時期，省委省政府提出以“八八戰(zhàn)略”為總綱，牢牢把握“干在實處永無止境，走在前列要謀新篇”和“更進一步、更快一步”的總要求，努力實現(xiàn)從“兩富”浙江向“兩美”浙江美麗杭州的演進，打造中國夢的西湖藍版本。

從交通運輸發(fā)展的普遍規(guī)律看，我國各種運輸方式的發(fā)展已經(jīng)進入到網(wǎng)絡銜接、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和一體化發(fā)展的新階段，“十三五”將大力推進綜合、智慧、綠色、平安“四個交通”發(fā)展，全面深化交通運輸改革，促進行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從國情、市情和交通運輸行業(yè)的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，“十三五”期杭州水運建設將處于國家新一輪開發(fā)開放的戰(zhàn)略機遇期，同時又處于攻堅克難、轉(zhuǎn)型提升的關(guān)鍵時期。

2.1戰(zhàn)略機遇期

國家提出的“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶”等新戰(zhàn)略，不僅為中國新一輪對外開放注入了新的內(nèi)容，極大擴展了我國發(fā)展的戰(zhàn)略空間，同時也為沿線地區(qū)的經(jīng)濟新一輪發(fā)展和開發(fā)開放指明了方向。新形勢下的國家戰(zhàn)略給杭州水運建設的發(fā)展也帶來千載難逢的戰(zhàn)略機遇，應搶抓國家戰(zhàn)略機遇，搶占新一輪發(fā)展的主動權(quán)，確保杭州走在全省前列。

2.2攻堅克難期

經(jīng)過多年的艱苦奮斗，杭州水運建設取得顯著成就。但“十三五”期間，杭州水運仍然繼續(xù)面臨著時間緊、任務重、資金少、土地缺等諸多困難。因此，面對新形勢和新要求，“十三五”時期杭州水運建設仍需凝心聚力、攻堅克難。

2.3轉(zhuǎn)型發(fā)展期

杭州水運發(fā)展雖處于全省領先，但內(nèi)河水運仍然是杭州綜合交通運輸體系中的短板，結(jié)構(gòu)不優(yōu)、競爭力不強。杭州港雖為全國28個重要樞紐港之一，是10個億噸吞吐量大港之一，但水運對經(jīng)濟的服務水平不高、臨港工業(yè)集聚不夠、現(xiàn)代航運服務業(yè)占比低?！笆濉逼谪叫杓涌旌贾菟\轉(zhuǎn)型發(fā)展，解決內(nèi)部結(jié)構(gòu)化矛盾，加速水運功能拓展和服務延伸。

3.推進“十三五”規(guī)劃實施的思考

3.1優(yōu)化規(guī)劃，努力擴大有效投資

目前，新一屆中央政府的執(zhí)政理念已日趨明晰，經(jīng)濟發(fā)展已進入“增速換擋、提質(zhì)增效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動”的“新常態(tài)”階段。在吸取“四萬億”投資的教訓后，水運建設的增長預期需進行相應的調(diào)整。

“十三五”水運建設投資的項目應進行認真梳理，對項目的必要性和初步可行性、投資主體和資源要素的落實等情況進行充分調(diào)研，本著實事求是、適度超前的原則，分析項目在“十三五”開工建設的可能性。同時，應著力抓好重大項目建設，確保富春江船閘擴建改造工程、鴉雀漾錨泊服務區(qū)三期工程、錢塘江雙浦船舶安全監(jiān)管錨泊區(qū)工程等項目順利掃尾，并積極推進京杭運河三級航道整治工程、三堡一線船閘改擴建工程等項目開工建設，努力擴大水運建設有效投資。

3.2加強宣傳，取得地方政府支持

目前，杭州市政府對內(nèi)河航運的重要性、港口對城市發(fā)展的巨大促進作用還認識不足，缺少足夠的重視。而且，杭州的水運建設涉及部門眾多，但缺少政策扶持，也缺少有效的協(xié)調(diào)推進機制，如果還是僅靠交通港航部門單打獨斗，在操作層面上困難巨大，將難以實現(xiàn)項目的有效推進和水運建設的可持續(xù)發(fā)展。

應利用各種渠道加強宣傳，結(jié)合水運在經(jīng)濟、低碳、節(jié)能、環(huán)保等方面的特點，突出水運對于促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、降低物流成本、提高產(chǎn)品競爭力、打造綜合交通體系、緩解城市交通壓力等方面的不可替代的作用。同時，應以專題研究或?qū)ｎ}匯報的方式，以定性說明、定量佐證的方法，向政府主要領導和相關(guān)經(jīng)濟發(fā)展部門介紹水運對城市經(jīng)濟發(fā)展的貢獻、水運發(fā)展的必要性和緊迫性，提出協(xié)調(diào)、互動、良性發(fā)展的方案，從而提高政府及相關(guān)部門對水運建設的重視程度，力爭建立以政府領導掛帥，統(tǒng)籌各有關(guān)部門，分工落實、合力推進水運建設的協(xié)調(diào)保障機制。

3.3深化研究，著力解決要素制約

近年來，資金、土地等要素對水運建設影響越來越大，因此，“十三五”期間要進一步研究解決資金、土地、環(huán)境等要素問題。

一是強化資金保障。要大力引進社會資金投資水運基礎設施建設，積極開展社會資本和民間資金參與水運基礎設施建設的途徑、模式和政策的研究，引導民間資本參與港口建設；要積極與地方財政部門對接，積極爭取財政資金和地方債券資金，以利項目建設；要積極探索引進央企、省企以BT、BoT、PPP等方式參與杭州水運建設投資。

二是強化用地保障。要做好項目包裝，盡可能的將水運建設項目納入國家省重點項目，并以重點項目為龍頭，統(tǒng)籌考慮配套工程，做到同步規(guī)劃、同步征地。同時，要加強與國土部門的對接，爭取為項目建設提前預留用地規(guī)模。

三是強化前期工作。盡可能在航道、港口總體或布局規(guī)劃時，就綜合考慮與城市發(fā)展、城市景觀、水源保護、環(huán)境保護等規(guī)劃的銜接；同時，應深化項目前期研究，在初步方案或選址階段應充分分析各項前置性審批的可行性和難度系數(shù)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與重點推進相結(jié)合，合理安排各項前期工作進度計劃。

4.結(jié)語

杭州水運建設規(guī)劃對水運發(fā)展起著起著至關(guān)重要的作用，是水運建設的綱領和行動指南。這就要求我們回顧過往、深刻反思、立足現(xiàn)實、謀劃未來，科學、合理的布局水運建設項目和建設時序，著力破解水運建設各項發(fā)展難題，使杭州水運建設獲得快速、有效的發(fā)展。