慈善法的爭議與點贊

洪治

歷經(jīng)11年，最終，在今年全國人大閉幕大會上，我國慈善事業(yè)建設的第一部基礎性和綜合性的法律以贊成2636票、反對131票、棄權83票正式表決通過

“慈善法是我們國家慈善事業(yè)建設的第一部基礎性和綜合性的法律?！毙侣劙l(fā)言人傅瑩在3月4日的十二屆全國人大四次會議新聞發(fā)布會上強調(diào)。這部歷經(jīng)十多年長跑的慈善法牽動了無數(shù)人的心，3月16日，在全國人大閉幕大會上，《中華人民共和國慈善法》以贊成2636票、反對131票、棄權83票正式表決通過。在慈善法出臺的過程中，既有點贊，也有爭議。

十一年立法路

早在2005年，民政部就向全國人大和國務院法制辦公室提出了關于起草《慈善事業(yè)促進法》的建議，2008年更被列入了十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，但由于社會各界并未就慈善含義、與公益關系等問題達成共識，立法步伐總是“雷聲大，雨點小”，一再被擱置。

與其相對的是我國慈善事業(yè)的飛速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，我國社會捐贈額已從2006年不足100億元發(fā)展到目前1000億元左右，有6500多萬人常年參與志愿服務。

與此同時，郭美美事件等被曝光以及制度的不完善，嚴重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件。

2013年11月，慈善法重啟，并被列入了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，確定由全國人大內(nèi)務司法委員會（以下簡稱“內(nèi)司委”）牽頭起草。近一年多來，“十年慢跑”的慈善法立法可謂“一朝提速”，草案在2015年10月和12月先后兩次提請十二屆全國人大常委會審議，并提交今年3月份全國人大第四次會議審議。

“慈善法草案提交全國人大會議審議，是‘破例?！?全國人大代表、人民大學教授鄭功成說道。

“慈善法將把中國的公益慈善事業(yè)和社會治理推向一個新的時代，我把它稱為里程碑?！比珖f(xié)委員、清華大學公益慈善研究院院長王名說道。

開門立法的典范

重啟后的慈善法從始至終都打上了民主立法、開門立法的烙印。

在內(nèi)司委的邀請下，清華大學公共管理學院NGO研究所與北京大學非營利組織法研究中心合作，從2014年4月起共同搭建了“慈善立法半月談”平臺，精選了與慈善法相關的17個主題，每期邀請相關專家學者以及資深實踐者圍繞其中一兩個主題進行深入討論。

在此過程中，內(nèi)司委、人大法工委、民政部等參與起草法案的部門人員幾乎場場出席，并帶走書面討論資料。討論會開了14期，一直持續(xù)到2014年11月。

2014年底，北京大學與清華大學聯(lián)合中國社會科學院、北京師范大學、上海交通大學、中山大學等機構分別發(fā)布了7個民間版本的慈善法建議稿，并遞交內(nèi)司委。

基于討論、調(diào)研以及專家稿，內(nèi)司委形成了草案初稿，在小范圍征求意見后，提交全國人大常委會。2015年，為了能讓代表們了解慈善法，全國人大常委會還邀請王名等相關專家開展了兩場專題講座。

2015年10月底和2016年1月初，草案先后兩次向社會公開征求意見。在第二次公開征求意見過程中，全國人大網(wǎng)共收到意見2504條，對草案提出具體意見的人數(shù)超過600人。

對于最終草案，王名感到十分親切：“現(xiàn)行的條文是在反復修改中，綜合各種意見達成的共識?！蓖瑯尤虆⑴c“慈善立法半月談”的北京師范大學法學院教授劉培峰也深有感觸：“我要為這種開門立法的態(tài)度和過程點贊。”

鼓勵多禁止少

“堅持發(fā)展成果共享”是制定慈善法的重要指導思想之一。

慈善法草案第二十三條明確規(guī)定：依法登記或者認定滿兩年的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格?！按壬品ü膭罡嗟拇壬平M織吸納社會資源來發(fā)展，這有助于營造公平的競爭環(huán)境。”劉培峰分析道。

同時，慈善法專門開辟一章對信息公開的主體、內(nèi)容、途徑乃至時限做了詳細規(guī)定，并明確了行政主管單位也須承擔相應的信息公開義務。“信息公開被寫入法律將為提高慈善事業(yè)的透明度提供法律依據(jù)，相信在立法之后，整個慈善事業(yè)的透明度會得到提升。”鄭功成說道。

“各級政府、慈善組織、社會媒體和公眾將共同搭建多層次信息監(jiān)督體系?！蓖趺毖?，“對于慈善組織而言，以后要么信息公開，要么就不要做慈善了?！?/p>

慈善法還拿出一個章節(jié)鼓勵慈善信托。“慈善信托是與登記為法人的慈善組織并行不悖的，從事慈善事業(yè)的途徑不僅僅關系到慈善財產(chǎn)問題。慈善信托具有尊重委托人意愿、設立便捷、管理靈活、成本低等諸多優(yōu)點，若配套制度得當，有望激發(fā)巨量社會資源進入慈善領域?！北本┐髮W非營利組織法研究中心主任金錦萍分析道。

其實，慈善法中還有很多諸如取消業(yè)務主管單位、非法人慈善組織獲承認、合作捐贈、推動稅收優(yōu)惠等鼓勵性規(guī)定?！按壬品ㄖ薪沟臈l款非常少，往往是鼓勵性的、要求性的、建議性的，盡可能地為慈善活動打開方便之門?！蓖趺治龅?。

近4000條意見110處修改

最大的爭議之一是草案新增的第六十條：年度管理成本不得超過當年總支出的15%。

3月10日上午，全國政協(xié)工商聯(lián)界別21組有關慈善法草案的討論會上，全國政協(xié)委員、研祥集團董事局主席兼總裁陳志列稱：“15%的管理費太高了！”他舉例說，如果有人登記了一個基金會，向社會募集資金1億，其中1500萬元作為管理成本，其余8500萬元挪用于各種奢侈消費，依據(jù)草案，最高僅處以10萬元罰款?！斑@個違法成本太低了！”這一觀點得到了很多委員的呼應，有的委員還要求秘書組“今天這意見得專報”。

公益慈善領域的實踐者和專家學者卻提出了截然不同的看法。中國慈善聯(lián)合會副會長徐永光就強調(diào)：“15%的行政費用并不算高?！彼赋龇鲐毣饡坌臅捻椖恐?，涉及研發(fā)、宣傳、營銷等方面的管理成本就超過了支出的20%。

3月11日，金錦萍發(fā)文指出，“一刀切”的法律規(guī)范無法顧及到現(xiàn)實中多樣性的慈善組織，對很多小型慈善組織而言，即便管理成本限制提高到15%以上，其工作人員的工資水平也普遍低下。她建議，不在慈善法中具體規(guī)定行政成本比例，而是留待免稅資格取得的環(huán)節(jié)去具體規(guī)定。

3月13日，十二屆全國人大四次會議主席團第二次會議通過的《慈善法（草案）》修改稿將第六十條修改為：年度管理費用不得超出當年總支出的10%，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明。

一石激起千層浪，中國社會科學院研究員楊團、中國人民大學教授康曉光等12位專家學者以及深圳壹基金公益基金會、南都公益基金會等22家基金會聯(lián)名向全國人大代表、法工委、內(nèi)司委發(fā)函，建議“取消慈善法中關于年度管理費用的限定”。

最終，3月16日表決通過的《中華人民共和國慈善法》規(guī)定：年度管理費用不得超過當年總支出的10%。

其實，在互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺限制、公募資格如何認定、進一步擴展慈善活動界定、增加慈善組織國際化條款等問題上也存在爭議。這些爭議則不斷推動《慈善法》的修改。據(jù)悉，十二屆全國人大四次會議審議慈善法草案，共有代表1231人次發(fā)言，提出近4000條修改意見，對草案作了110處修改，其中實質性的修改38處。

“我希望慈善法在實施過程中能引入保險制度及救助基金制度以降低或免除慈善機構及志愿者因過失可能承擔的責任，更好保護慈善服務提供者的積極性。同時引入第三方監(jiān)督評估機構，讓每一分慈善財產(chǎn)都能用在刀刃上。”全國政協(xié)委員、國浩律師（成都）事務所合伙人施杰說。

“不要期望一部慈善法就能解決所有問題?！眲⑴喾宕蛄藗€比喻，“就像修路一樣，慈善法把中間道路給拓寬了，還有細則的出臺與落實以及推進社會組織整體立法這兩端的路要修?！?/p>

“慈善法出臺不是結束，而是開始?！蓖趺f道，“接下來普法是一個很重要的內(nèi)容?！薄吨腥A人民共和國慈善法》將于今年9月1日正式實施。