要立法民主還是要立法效率？

阿計(jì)

民主與效率的兩難選擇

全國(guó)人大及其常委會(huì)立法活動(dòng)的失衡現(xiàn)狀，從表面看是立法權(quán)限劃分不清的制度設(shè)計(jì)不足所致，其實(shí)質(zhì)卻是立法民主與立法效率的深刻沖突。

法國(guó)啟蒙思想家盧梭曾經(jīng)指出：“立法權(quán)力是屬于人民的，而且只能是屬于人民的?！痹诂F(xiàn)代國(guó)家，立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力的起點(diǎn)，也是制度安排和政治治理的前提，而“主權(quán)在民”原則和代議制民主體制，則是奠定立法正當(dāng)性的基石。在我國(guó)的政體框架下，由人民選舉產(chǎn)生的全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，相對(duì)于其常設(shè)機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大行使國(guó)家立法權(quán)無(wú)疑更能體現(xiàn)“主權(quán)在民”原則，更符合立法的合憲性、民主性、正當(dāng)性邏輯。

但問(wèn)題在于，按照當(dāng)下的人大制度設(shè)計(jì)，全國(guó)人大每年僅開(kāi)一次會(huì)，會(huì)期僅在半個(gè)月左右，卻需要完成審議“一府兩院”、全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，審批國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算報(bào)告等法定議程，承擔(dān)梳理議案、討論國(guó)是等繁重的議政職能，換屆時(shí)還需選舉重要國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，如果再加上立法修法任務(wù)，更是不堪重負(fù)。并且，全國(guó)人大代表多達(dá)三千人左右，在短暫的會(huì)期內(nèi)，人均發(fā)言時(shí)間僅約兩分鐘，能夠分配至法律案討論的時(shí)間更是寥寥無(wú)幾。其困窘正如一位學(xué)者所言：“一個(gè)巨量規(guī)模、多人云集的代議機(jī)構(gòu)，要么陷入眾聲喧嘩、議而不決的困難境地，要么淪入集體失語(yǔ)、指望他人的公地悲劇?！笨梢哉f(shuō)，無(wú)論是時(shí)間配置、代表素質(zhì)、參與程度等，全國(guó)人大都難以勝任量大面廣、高度專(zhuān)業(yè)、程序精細(xì)的立法任務(wù)。

相形之下，全國(guó)人大常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)一次會(huì)，每次會(huì)議均可設(shè)置立法議程，可以使立法處于范圍廣、常態(tài)化的狀態(tài)。同時(shí)，改革開(kāi)放后的歷屆常委會(huì)組成人員僅為一百多人，均未超過(guò)兩百人，且依法不得在國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)任職，具有人數(shù)有限、相對(duì)專(zhuān)職化等優(yōu)勢(shì)，也必然提高了議事效率和質(zhì)量。這是1982年新憲法正式賦予全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)的根本原因之所在，正如時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭真在憲法修改草案說(shuō)明報(bào)告中所言，全國(guó)人大常委會(huì)“人數(shù)少，可以經(jīng)常開(kāi)會(huì)，進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴(kuò)大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效方法”。

可以說(shuō)，上世紀(jì)80年代正式賦予全國(guó)人大常委會(huì)以國(guó)家立法權(quán)，其首要目的正是為了破解全國(guó)人大立法能力不足的困境，以高效、多維的立法，引領(lǐng)法治方向，肯定改革成果，并及時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)軌期不斷突顯的社會(huì)矛盾。其后的立法實(shí)踐，正是沿著這一邏輯不斷演進(jìn)。比如，截至2011年6月，常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大1980年制定的個(gè)人所得稅法已作了6次修改，不斷提高個(gè)稅起征點(diǎn)，惠及民生利益。再比如，最近十多年來(lái)，以簡(jiǎn)政放權(quán)為導(dǎo)向的行政審批制度改革此起彼伏，而每次改革方案成型后，都由常委會(huì)以“打包”方式對(duì)相關(guān)法律作出一攬子修改，及時(shí)為改革頒發(fā)了合法性通行證。不難想象，頻率如此之高的個(gè)稅、行政審批等改革，倘若都由一年一度的全國(guó)人大立法修法，勢(shì)必遲滯改革進(jìn)程，進(jìn)而阻礙民生權(quán)益和經(jīng)濟(jì)活力。最近的一個(gè)典型例證則是，2015年年底，常委會(huì)修改了人口與計(jì)劃生育法，從而使“全面兩孩”的生育新政以最快速度及時(shí)落地，同樣不難想象，倘若修法任務(wù)交付今年全國(guó)人代會(huì)，盡管只有三個(gè)月的拖延，也可能耽誤千萬(wàn)人的生育權(quán)利。

歷史已經(jīng)證明，全國(guó)人大常委會(huì)廣泛而頻密的立法活動(dòng)，有效滿足了改革開(kāi)放以來(lái)的制度需求，對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代法律體系、推進(jìn)依法治國(guó)居功至偉。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，立法權(quán)在現(xiàn)實(shí)行使中向常委會(huì)的過(guò)度傾斜，的確在很大程度上稀釋了立法的民意基礎(chǔ)。民意基礎(chǔ)是奠定立法正當(dāng)性、合法性的基石，而代議機(jī)關(guān)人數(shù)與選民的恰當(dāng)比例則是民意廣泛性的保障。一百多位常委會(huì)組成人員與約三千名全國(guó)人大代表相比，其代表性顯然大打折扣，由其代表13億多人口經(jīng)常性立法，正如一位學(xué)者所言：“容易使法律與廣大選民的真實(shí)意愿、智慧和經(jīng)驗(yàn)相距更遠(yuǎn)。”而在立法實(shí)踐中出現(xiàn)的越權(quán)立法等問(wèn)題，更是當(dāng)下法治發(fā)展亟待解決的重大挑戰(zhàn)。

一方面，全國(guó)人大行使立法權(quán)能最大程度體現(xiàn)“主權(quán)在民”原則，但又無(wú)力應(yīng)對(duì)立法需求；另一方面，常委會(huì)行使立法權(quán)能有效加快立法步伐，但又難免民意性不足的隱患。立法民主與立法效率之間的內(nèi)在緊張和深層矛盾，正是當(dāng)下立法實(shí)踐所面臨的一個(gè)兩難選擇，也是國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限沖突、混淆的深層原因所在。

“限權(quán)”與“放權(quán)”的改革難題

如何既保障公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)全國(guó)人大的主導(dǎo)作用，使立法最大程度地反映人民意志，同時(shí)又立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，賦予全國(guó)人大常委會(huì)足夠的立法權(quán)限，以適應(yīng)改革和法治的進(jìn)程，是當(dāng)下法治建設(shè)不可偏廢的雙重價(jià)值追求。這就需要合理平衡立法民主和立法效率，但要實(shí)現(xiàn)這一平衡，殊非易事。

從上世紀(jì)90年代至今，學(xué)界圍繞國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限劃分所發(fā)生的討論爭(zhēng)議、所提出的改革方案，大致可分為“限權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)”兩個(gè)方向。

所謂“限權(quán)”，是指通過(guò)劃清全國(guó)人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限范圍，對(duì)常委會(huì)立法權(quán)作出嚴(yán)格限制。比如在修法權(quán)方面，明確基本法律原則上只能由全國(guó)人大修改，常委會(huì)只能在特定情形下修改一小部分基本法律，并且必須得到全國(guó)人大的授權(quán)。

而“放權(quán)”方案，體現(xiàn)的卻是截然相反的思路。一些學(xué)者主張，全國(guó)人大只保留制定和修改憲法的權(quán)限，將其他立法權(quán)限完全剝離出來(lái)，全部賦予常委會(huì)。歸納其理由主要是，在國(guó)家立法權(quán)層面，世界上多數(shù)國(guó)家實(shí)行的都是“一級(jí)”立法體制，而我國(guó)由全國(guó)人大及其常委會(huì)共同行使國(guó)家立法權(quán)的模式，將原本完整的中央法律人為分割成不同層次，形成了事實(shí)上的“二級(jí)”立法體制，由此必然帶來(lái)立法權(quán)限混亂不清、法律沖突難以解決等諸多困惑。與此同時(shí)，在立法實(shí)踐中，常委會(huì)不僅承擔(dān)了大部分立法工作，即便是由全國(guó)人大制定的法律，法律草案的前期準(zhǔn)備工作也是由常委會(huì)主導(dǎo)，并且事先經(jīng)過(guò)常委會(huì)的審議程序，最終是否提交全國(guó)人大也由常委會(huì)決定，全國(guó)人大的審議、表決在很大程度上只具程序意義，其“廣泛的代表性”往往流于形式。基于常委會(huì)事實(shí)上行使了全部立法權(quán)，不如承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，將國(guó)家立法權(quán)徹底向常委會(huì)傾斜，將“二級(jí)”立法體制改造為“一級(jí)”立法體制。如此，不僅立法實(shí)踐中的諸多難題將迎刃而解，全國(guó)人大也能騰出時(shí)間和精力更好地履行其他法定職能。

但無(wú)論是“限權(quán)”方案還是“放權(quán)”方案，都面臨著現(xiàn)實(shí)的矛盾和難題，需要對(duì)當(dāng)下人大制度作出相應(yīng)的變革。

就“限權(quán)”方案而言，不僅存在著國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限難以厘清的理論困惑，而且意味著全國(guó)人大需要更多立法，勢(shì)必進(jìn)一步加劇全國(guó)人大難以勝任立法任務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境。這就需要大幅增加全國(guó)人大的開(kāi)會(huì)頻次，延長(zhǎng)每次開(kāi)會(huì)的會(huì)期，以保障立法權(quán)的行使。同時(shí)合理縮減代表人數(shù)，使代表從目前的兼職化轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ毣?，并設(shè)立立法助理等制度，以適應(yīng)立法的效率和專(zhuān)業(yè)要求。

就“擴(kuò)權(quán)”方案而言，所面臨的最大挑戰(zhàn)是如何彌補(bǔ)代表性不足的缺陷。這就需要適當(dāng)增加常委會(huì)組成人員的人數(shù)，以擴(kuò)大民意基礎(chǔ)。同時(shí)在立法壓力加大的情形下，需要明顯增加常委會(huì)的開(kāi)會(huì)頻次和時(shí)間，強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)建設(shè)，使常委會(huì)進(jìn)一步成為一個(gè)常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作的立法機(jī)關(guān)。

顯而易見(jiàn)，上述改革不僅牽扯到增加立法成本、代表性的增減合理度難以把握等問(wèn)題，而且屬于系統(tǒng)的改革工程，短期內(nèi)很難完成。可資佐證的是，早在1982年制定新憲法時(shí)，就曾有過(guò)大量減少全國(guó)人大代表的設(shè)想，甚至提出了代表人數(shù)由3470人減為1200人的改革方案。但是我國(guó)十多億人口、五十多個(gè)民族、兩千七百多個(gè)縣的現(xiàn)實(shí)，卻決定了各民族、各地區(qū)、各行業(yè)均需有其利益代表，因而大幅減少代表人數(shù)的設(shè)想難以實(shí)施，最終轉(zhuǎn)而采取了更加符合國(guó)情的擴(kuò)大常委會(huì)職權(quán)的方案。

以監(jiān)督促平衡

在人大制度短期內(nèi)難以作出大的變革的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，國(guó)家立法權(quán)的行使如何合理平衡立法民主和立法效率之間的沖突，需要尋找更為務(wù)實(shí)的改革方案。

首先，當(dāng)下立法實(shí)踐的一個(gè)突出問(wèn)題是全國(guó)人大立法權(quán)的虛置，因此，進(jìn)一步激活全國(guó)人大的立法功能乃是當(dāng)務(wù)之急。除了最大程度細(xì)化全國(guó)人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限，對(duì)于在國(guó)家和社會(huì)生活中具有全局性、根本性、普遍性規(guī)范意義的基本法律，以及關(guān)涉公民權(quán)利和民生權(quán)益的重要法律，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守由全國(guó)人大行使立法權(quán)的底線原則，并盡可能厘清應(yīng)當(dāng)由其立法的具體事項(xiàng)范圍。同時(shí)，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大立法的修改權(quán)，亦應(yīng)盡可能作出更加明確的規(guī)范和限制。

同時(shí)，基于常委會(huì)仍然必須承擔(dān)大部分立法任務(wù)，為了有效緩解立法民主與立法效率之問(wèn)的矛盾，應(yīng)當(dāng)著重考慮如何對(duì)其立法活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督。

在外部監(jiān)督方面，需要進(jìn)一步強(qiáng)化和完善法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)、立法聽(tīng)證等公共參與機(jī)制，以促進(jìn)公民立法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使常委會(huì)立法最大程度地接受民主制約，有效彌補(bǔ)民意基礎(chǔ)的不足。

更需推進(jìn)的是全國(guó)人大對(duì)常委會(huì)立法的內(nèi)部監(jiān)督。常委會(huì)獨(dú)立行使相當(dāng)大的國(guó)家立法權(quán)，全國(guó)人大對(duì)常委會(huì)立法的監(jiān)督卻始終是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，如何建立相應(yīng)的制度、機(jī)構(gòu)等，對(duì)常委會(huì)立法實(shí)施有效監(jiān)督，應(yīng)是改革的重點(diǎn)所在。

其中的一個(gè)重要方向是，重構(gòu)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的裁決機(jī)制。明確全國(guó)人大制定的基本法律等在效力上高于常委會(huì)立法，并詳細(xì)規(guī)定全國(guó)人大撤銷(xiāo)常委會(huì)不適當(dāng)立法的程序，以及全國(guó)人大立法與常委會(huì)立法發(fā)生沖突的爭(zhēng)議解決機(jī)制，從根本上扭轉(zhuǎn)常委會(huì)自我裁決、自我監(jiān)督的不合理弊端。

尤其應(yīng)當(dāng)通過(guò)詳盡的制度設(shè)計(jì)，對(duì)全國(guó)人大監(jiān)督常委會(huì)立法的內(nèi)容、方式、程序等作出規(guī)范。比如，為了有效約束常委會(huì)的修法權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的審查制度。如果常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大的立法作出了修改，需要在翌年的全國(guó)人代會(huì)上增設(shè)特別議程，由常委會(huì)報(bào)告修法理由和情況，由代表大會(huì)通過(guò)審議、批準(zhǔn)、備案等程序?qū)嵤┍O(jiān)督，如經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有違憲、違法之處，全國(guó)人大可以改變或撤銷(xiāo)常委會(huì)的不適當(dāng)立法。如此，既不延誤修法時(shí)機(jī)，又能確保修法質(zhì)量。

而為了應(yīng)對(duì)全國(guó)人大每年僅開(kāi)會(huì)一次、不便經(jīng)常性監(jiān)督的瓶頸，可以考慮在全國(guó)人大內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)之類(lèi)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常裁決全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限沖突，并對(duì)常委會(huì)立法的合憲性、合法性進(jìn)行即時(shí)、動(dòng)態(tài)的審查，以實(shí)現(xiàn)對(duì)常委會(huì)立法的常態(tài)化監(jiān)督，防止越權(quán)立法等危險(xiǎn)。

國(guó)家立法權(quán)是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，只有盡力劃定全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，并構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，才能正本清源，確保立法同時(shí)行進(jìn)于民主、高效的軌道上。以此為基點(diǎn)，還將促動(dòng)人大的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力配置、議事規(guī)則等向更為科學(xué)、合理的方向演進(jìn)。這既是提升法治質(zhì)量的必然要求，對(duì)于深化政治體制改革，亦具有極為深遠(yuǎn)的意義。