人大立法還是常委會(huì)立法？

阿計(jì)

隨著陽(yáng)春三月的臨近，即將進(jìn)入一年一度的“全國(guó)兩會(huì)季”。根據(jù)預(yù)定日程，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議將十2016年3月5日正式拉開(kāi)帷幕，此次全國(guó)人代會(huì)的一項(xiàng)重要議程是審議慈善法草案。這是繼去年全國(guó)人代會(huì)審議、通過(guò)立法法修正案后，全國(guó)人大連續(xù)兩年行使立法權(quán)。而此前已經(jīng)召開(kāi)的省級(jí)地方人代會(huì)也不時(shí)傳出立法消息，比如1月30日閉幕的廣東省十二屆人大四次會(huì)議，就通過(guò)了廣東省地方立法條例修正案。相對(duì)于全國(guó)和地方人大常委會(huì)頻繁立法，人民代表大會(huì)的立法職能由沉寂漸趨活躍，是一個(gè)非常鮮明的改革信號(hào)。

這一變化潛藏的追問(wèn)是：究竟哪些立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由人大行使？哪些立法權(quán)可以由人大常委會(huì)行使？在制度設(shè)計(jì)層面，人大立法權(quán)限的內(nèi)部劃分究竟存在哪些缺陷？在立法實(shí)踐層面，人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)行使又存在哪些問(wèn)題？

對(duì)于這些追問(wèn)的深入思考以及尋求破解之道，已是當(dāng)下法冶建設(shè)和政治體制改革不可回避的重大課題。

從集權(quán)到分權(quán)

在現(xiàn)代國(guó)家，立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力譜系中最重要的權(quán)力。立法權(quán)行使的首要前提是合理配置立法權(quán)限，通俗而言就是，哪些國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)創(chuàng)制、修改、廢止哪些種類的法律。其中，國(guó)家立法權(quán)又是整個(gè)立法體制的核心。

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)實(shí)行的是中央高度集權(quán)的立法體制。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，“全國(guó)人大是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”，全國(guó)人大常委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“常委會(huì)”）只能“解釋法律”，除了民族自治地方可以制定自治條例和單行條例外，其他地方權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)均不享有立法權(quán)。由于全國(guó)人代會(huì)每年只開(kāi)一次，且會(huì)期短暫，難以滿足國(guó)家發(fā)展的立法需求，1955年，全國(guó)人大通過(guò)決議，授權(quán)常委會(huì)適時(shí)制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)。1959年，全國(guó)人大再次通過(guò)決議，授權(quán)常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間適時(shí)修改法律。通過(guò)這兩次授權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)獲得了部分立法權(quán)。不過(guò)，由于政治風(fēng)暴的沖擊，全國(guó)人大及其常委會(huì)在國(guó)家政治生活中作用甚微，立法活動(dòng)幾乎陷于停滯，兩者之間也就談不上立法權(quán)限的沖突問(wèn)題。

改革開(kāi)放后，重建法制成為國(guó)家政治走向正軌的關(guān)鍵所在，這就需要重新設(shè)計(jì)立法制度。1979年出臺(tái)的地方組織法，首次賦予地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以立法權(quán)，拉開(kāi)了中央與地方分享立法權(quán)的序幕。1982年頒布的新憲法，正式確立了統(tǒng)一、分層級(jí)、多種類的立法體制，包括：全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定法律，國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，省級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)（此后地方立法權(quán)主體又有所擴(kuò)大）等等，基本構(gòu)成了從中央到地方、從權(quán)力機(jī)關(guān)到行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限體系。在國(guó)家立法權(quán)層面，憲法除了明確由全國(guó)人大及其常委會(huì)共同行使外，還對(duì)兩者的立法權(quán)限作了原則劃分。其中，全國(guó)人大擁有的立法權(quán)主要包括：修改憲法；制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，等等。常委會(huì)的立法權(quán)主要包括：解釋?xiě)椃ǎ恢贫ê托薷某龖?yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸，等等。

1982年憲法確立的立法體制，開(kāi)啟了一個(gè)嶄新的立法時(shí)代，立法事業(yè)就此進(jìn)入快車(chē)道。不過(guò)，由于憲法未對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等的立法邊界作出清晰劃分，在立法實(shí)踐中也出現(xiàn)了越權(quán)立法、重復(fù)立法、立法沖突等諸多弊端。在此背景下，2000年出臺(tái)的立法法的重要目標(biāo)和最大難題，就是如何彌補(bǔ)憲法規(guī)定的不足，設(shè)法厘清不同立法主體的立法權(quán)限。除了進(jìn)一步細(xì)化行政法規(guī)、地方性法規(guī)等的立法范圍、權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)外，立法法的最大亮點(diǎn)，莫過(guò)于劃定了中央專屬立法十大事項(xiàng)，明確只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，包括：其一，國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；其二，各級(jí)人大、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；其三，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；其四，犯罪和刑罰；其五，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；其六，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；其七，民事基本制度；其八，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；其九，訴訟和仲裁制度；其十，必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。2015年3月立法法修改后，為了落實(shí)“稅收法定”原則，又將“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列為中央專屬立法事項(xiàng)。

中央專屬立法權(quán)的確立，有利于劃清法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等之間的界限，進(jìn)一步明確了縱向的中央與地方之間、橫向的人大與政府之間的立法權(quán)限，堪稱立法法的頭等貢獻(xiàn)。不過(guò)，對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限劃分，立法法只是沿襲了憲法的原則規(guī)定。同時(shí)，由于立法法將中央專屬立法事項(xiàng)列為全國(guó)人大及其常委會(huì)共有的立法范圍，而未區(qū)分兩者具體的立法事項(xiàng)，因而國(guó)家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部立法權(quán)限模糊不清的問(wèn)題，并沒(méi)有得到解決。虛置與膨脹

自1982年憲法正式賦予全國(guó)人大常委會(huì)以國(guó)家立法權(quán)后，常委會(huì)便擔(dān)當(dāng)起了繁重的立法任務(wù)。多年來(lái)，除了憲法、基本法及少數(shù)重要法律由全國(guó)人大制定外，余下的法律均由常委會(huì)制定。同時(shí)，常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的一些法律也作了不少和不小的補(bǔ)充和修改。但由于全國(guó)人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限劃分不夠清晰，在立法實(shí)踐中帶來(lái)的一個(gè)直接后果是，全國(guó)人大的立法數(shù)量日益萎縮，而常委會(huì)的立法數(shù)量卻不斷飆升。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年至2009年的三個(gè)十年中，全國(guó)人大立法占全部立法的比例，在第一個(gè)十年為33%，第二個(gè)十年下降至13%，第三個(gè)十年已驟減至4.2%。

更為詳盡的比較是，1978年2月至2003年2月，五屆至九屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法數(shù)量（包含法律、法律解釋和有關(guān)法律問(wèn)題的決定。法律包括憲法修正案、新制定的和修改的法律，同一件法律每修改一次均分別計(jì)算）共計(jì)441件。其中，五屆期間分別為2l件和39件，六屆期間分別為16件和47件，七屆期間分別為25件和62件，八屆期間分別為22件和96件，九屆期間分別為4件和109件。從數(shù)量比值看，五屆期間，全國(guó)人大常委會(huì)立法還只是全國(guó)人大立法的1.86倍；八屆期間，已上升到4.36倍；到了九屆期間，更是一躍至27.25倍，兩者一增一減明顯呈加速之勢(shì)。

此后，這一立法趨勢(shì)進(jìn)一步延續(xù)至今。自2003年3月十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)成立后，截至2015年12月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議，十屆至十二屆全國(guó)人大僅僅制定、修改了7件法律，而同期常委會(huì)制定、修改的法律卻多達(dá)170件，其中還不包括常委會(huì)通過(guò)的數(shù)量可觀的法律解釋和有關(guān)法律問(wèn)題的決定。

這些事實(shí)表明，常委會(huì)已成為法律的主要制定者和修改者。諸多學(xué)者認(rèn)為，常委會(huì)的立法權(quán)已不是“適當(dāng)擴(kuò)大”，而是“相當(dāng)膨脹”。相較之下，全國(guó)人大立法的衰減趨勢(shì)，正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)張春生所言：“這就虛置了人民代表大會(huì)的立法權(quán)”，不少學(xué)者更是稱之為全國(guó)人大的立法權(quán)“大權(quán)旁落”。全國(guó)人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)的失衡狀態(tài)，不僅與兩者的憲法地位不相稱，也削弱了全國(guó)人大立法權(quán)的權(quán)威性以及對(duì)立法全局的主導(dǎo)和調(diào)控。

在地方立法層面，問(wèn)題更為突出。對(duì)于地方人大及其常委會(huì)之間的立法權(quán)限，立法法僅僅作了原則劃分，即“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”。由于未對(duì)何為“特別重大事項(xiàng)”作出明確定義，在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，絕大多數(shù)地方性法規(guī)都由地方人大常委會(huì)制定，由地方人大制定的為數(shù)寥寥。以湖南省為例，截至2013年11月，湖南省有效的249件地方性法規(guī)中，只有4件是省人大制定的，僅占1.6%。而在有些地區(qū)，省級(jí)人大甚至已經(jīng)十多年沒(méi)有立法。

立法權(quán)的錯(cuò)位

國(guó)家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部立法權(quán)限劃分不清，不僅造成國(guó)家立法權(quán)行使的失衡狀態(tài)，也在一定程度上引發(fā)了立法實(shí)踐的無(wú)序和}昆亂。

依照憲法和立法法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的原則劃分，前者制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，后者制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律。不過(guò)，由于沒(méi)有以列舉方式窮盡應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大立法的事項(xiàng)，亦未對(duì)“基本法律”等關(guān)鍵概念作出清晰定義，因而如何區(qū)分“基本法律”與非基本法律，界線并不分明。除了“刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律”相對(duì)明確外，“其他的基本法律”亦難以界定。至于常委會(huì)有權(quán)制定和修改的“其他法律”，更是無(wú)從確定其具體范圍。法學(xué)界的普遍共識(shí)是，權(quán)限分解的模糊，必然導(dǎo)致錯(cuò)位行使立法權(quán)的現(xiàn)象，引發(fā)越權(quán)立法、交叉立法、立法沖突等弊端。

所謂越權(quán)立法，是指常委會(huì)超越職權(quán)，制定了本應(yīng)由全國(guó)人大制定的法律。比如，1981年出臺(tái)的懲治軍人違反職責(zé)罪暫行條例、解放軍選舉全國(guó)人大和地方人大代表的辦法，1982年出臺(tái)的民事訴訟法（試行），分別屬于刑事、國(guó)家機(jī)構(gòu)、民事的基本法律，本應(yīng)由全國(guó)人大制定，卻由常委會(huì)制定。再比如，1979年出臺(tái)的逮捕拘留條例，1986年出臺(tái)的治安管理處罰條例，1989年出臺(tái)的集會(huì)游行示威法，均是涉及憲法保護(hù)的公民基本權(quán)利和自由的重要法律，最優(yōu)選擇顯然是由全國(guó)人大立法，但也是由常委會(huì)立法。而2005年治安管理處罰條例上升為治安管理處罰法時(shí)，依然延續(xù)了常委會(huì)立法的模式。另一方面，一些相對(duì)次要的法律，比如1981年出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)合同法，純系調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的技術(shù)性法律，本來(lái)完全可以由常委會(huì)制定，卻由全國(guó)人大承擔(dān)了立法任務(wù)。

與此同時(shí)，一些性質(zhì)和重要性類似的法律，有的由全國(guó)人大制定，有的卻由常委會(huì)制定，出現(xiàn)了立法主體標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的混亂現(xiàn)象。頗為典型的是，1987年村民委員會(huì)組織法草案提交全國(guó)人大審議后，因爭(zhēng)議激烈，全國(guó)人大原則通過(guò)了該草案，并授權(quán)常委會(huì)進(jìn)一步研究修改。雖然在特殊的歷史背景下，最后由常委會(huì)以“試行法”的名義通過(guò)了該法，但畢竟經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大的審議程序。而1989年出臺(tái)的城市居民委員會(huì)組織法，盡管與村委會(huì)組織法同屬規(guī)范基層群眾自治制度的基本法律，卻由常委會(huì)直接制定。

同樣的事例還有，在企業(yè)制度立法方面，1988年出臺(tái)的全民所有制企業(yè)法和1986年出臺(tái)的企業(yè)破產(chǎn)法（試行）性質(zhì)相似，卻分別由全國(guó)人大和常委會(huì)制定。相較而言，后者因強(qiáng)烈沖擊傳統(tǒng)體制、波及眾多職工切身利益而引發(fā)巨大分歧，立法難度遠(yuǎn)甚前者，似乎更應(yīng)由最高層次的立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，由代表更廣泛民意的全國(guó)人大制定。不僅如此，2006年企業(yè)破產(chǎn)法由“試行法”升級(jí)為“正式法”時(shí)，也依然由常委會(huì)制定。再比如，在勞工制度立法方面，1992年出臺(tái)的工會(huì)法和1994年出臺(tái)的勞動(dòng)法均屬保護(hù)勞工權(quán)益的重要法律，后者的適用性和重要性甚至還超過(guò)前者，但前者由全國(guó)人大立法，后者卻由常委會(huì)立法。還有，在行政制度立法方面，1996年出臺(tái)的行政處罰法由全國(guó)人大制定，1994年出臺(tái)的國(guó)家賠償法、1999年出臺(tái)的行政復(fù)議法、2003年出臺(tái)的行政許可法、2011年出臺(tái)的行政強(qiáng)制法與行政處罰法相似，都是規(guī)范行政權(quán)力的重要法律，卻由常委會(huì)制定。

更說(shuō)明問(wèn)題的是民事立法狀況。1980年出臺(tái)的新婚姻法、1985年出臺(tái)的繼承法、1986年出臺(tái)的民法通則和1999年出臺(tái)的合同法均由全國(guó)人大制定，1991年出臺(tái)的收養(yǎng)法卻由常委會(huì)制定，就這5件法律的性質(zhì)而言，其實(shí)都屬于規(guī)范民事基本制度的重要法律。此后，這種錯(cuò)位立法現(xiàn)象并未得到改變。2002年，民法典草案曾提交九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，該草案除了收編了婚姻法、繼承法、收養(yǎng)法、合同法外，還明確將物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法等列為民法典的分編內(nèi)容。從理論層面而言，意味著這些法律均是民事基本法律，應(yīng)當(dāng)由最高立法機(jī)關(guān)制定。但除了2007年出臺(tái)的物權(quán)法由全國(guó)人大立法外，2009年出臺(tái)的侵權(quán)責(zé)任法和2010年出臺(tái)的涉外民事關(guān)系法律適用法，均是常委會(huì)立法。

修法權(quán)的失控

因國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限不清所引發(fā)的越權(quán)立法等現(xiàn)象，不僅涉及法律的制定，也困擾著法律的修改。

有統(tǒng)計(jì)顯示，1979年至2011年年底，全國(guó)人大制定的42件法律中，有20件進(jìn)行了修改，累計(jì)修改了44次。其中，全國(guó)人大修改過(guò)5件，累計(jì)修改7次，僅占全部修改次數(shù)的15.9%。而常委會(huì)修改過(guò)18件，累計(jì)修改37次，占全部修改次數(shù)的84.1%。這表明對(duì)全國(guó)人大制定的基本法律，常委會(huì)成了主要的修改者。尤其是自上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著改革的不斷深化，頻繁修法成為常態(tài)，常委會(huì)主控基本法律修改權(quán)的趨勢(shì)也愈加明顯。

與之相伴的是修法主體的不相統(tǒng)一。典型者如1979年由全國(guó)人大制定的選舉法，迄今為止已進(jìn)行了6次修改，其中，1982年首次修改由全國(guó)人大自行完成，之后1986年、1995年、2004年的三次修改均由常委會(huì)完成，2010年的第五次修改再次由全國(guó)人大承擔(dān)，而2015年的第六次修改又出自常委會(huì)之手。

由此帶來(lái)的一個(gè)疑問(wèn)是，對(duì)于全國(guó)人大制定的法律，究竟何種情況下應(yīng)當(dāng)由其自行修改？何種情況下可以由常委會(huì)修改？對(duì)此，憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定是，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。然而，由于“部分”“基本原則”等含義過(guò)于抽象概括，事實(shí)上很難防止修法權(quán)的失控。

在現(xiàn)實(shí)立法實(shí)踐中，常委會(huì)對(duì)一些全國(guó)人大立法的修改，顯然已突破了“部分”的范疇。比如，1986年、1995年和2004年，常委會(huì)三次大規(guī)模修改選舉法和地方組織法后，兩法的條文幾乎全部發(fā)生了變動(dòng)。再比如，1979年全國(guó)人大頒布刑法后，截至1997年，常委會(huì)以“修改決定”“補(bǔ)充決定”等形式，先后出臺(tái)了24件單行刑法，并在一些民事、經(jīng)濟(jì)、行政法律中增設(shè)了約130條刑事責(zé)任條款。經(jīng)過(guò)這些修法行為，1979年刑法所規(guī)定的151個(gè)罪名，擴(kuò)大到了230個(gè)左右。1997年全國(guó)人大對(duì)刑法進(jìn)行全面修訂后，迄今為止常委會(huì)又出臺(tái)了九個(gè)刑法修正案，其中，前八個(gè)修正案累計(jì)修改了111個(gè)條文，而2015年8月出臺(tái)的第九個(gè)修正案，更是多達(dá)52條，內(nèi)容涉及減少適用死刑罪名、重構(gòu)反腐刑事制度、取消嫖宿幼女罪等諸多重大變革。

與同一法律多次修法的累積效應(yīng)相比，更能說(shuō)明問(wèn)題的是一些法律單次修改的力度。典型的兩個(gè)案例是，2001年，常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大1984年制定的民族區(qū)域自治法進(jìn)行了修改，該法原有67個(gè)條文，此次修法修改了29個(gè)條文、增加了12個(gè)條文、刪除了兩個(gè)條文，共計(jì)有43個(gè)條文發(fā)生變動(dòng)，已占原條文數(shù)的64.18%。同一年，常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大1980年制定的婚姻法也進(jìn)行了修改，該法原有37個(gè)條文，此次修法修改了21個(gè)條文、增加了17個(gè)條文、刪除了1個(gè)條文，共計(jì)有39個(gè)條文發(fā)生變動(dòng)，其比重甚至已達(dá)原條文數(shù)的105.41%。從修法內(nèi)容而言，此次婚姻法修改涉及懲處重婚、反家暴、離婚、夫妻財(cái)產(chǎn)制等七大基本制度的變革。這種傷筋動(dòng)骨式的修改，正如一些學(xué)者所言，很難歸人“部分修改和補(bǔ)充”之列，而是應(yīng)當(dāng)定性為法律的重新制定。

另一方面，常委會(huì)對(duì)一些全國(guó)人大立法的修改，存在“與法律的基本原則相抵觸”的問(wèn)題。仍以常委會(huì)2001年對(duì)民族區(qū)域自治法的修改為例，此次修法就變更了許多基本制度，其中最重大的修改是將民族區(qū)域自治制度的定位，由舊法的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。不少學(xué)者認(rèn)為，確立國(guó)家的基本政治制度，當(dāng)屬憲法職能，牽扯到法律的基本原則，理應(yīng)由全國(guó)人大修法，常委會(huì)取而代之，難免越權(quán)之嫌。

諸多事實(shí)證明，無(wú)論是法律的制定還是修改，國(guó)家立法權(quán)在具體行使過(guò)程中出現(xiàn)的越權(quán)立法等現(xiàn)象，已構(gòu)成了影響法治質(zhì)量的一大瓶頸，急需從立法制度等層面尋求有效的解決之道。