已移交進(jìn)檔案館的政府信息之利用問題研究

吳海琰

摘要：本文在對已移交進(jìn)檔案館的政府信息與其相關(guān)概念進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上，主要對目前存在的法律法規(guī)不完善、利用程序不明確、多部門推諉等問題，提出相應(yīng)的改善措施。

關(guān)鍵詞：政府信息公開檔案利用檔案工作

自2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱“條例”）施行至今，隨著宣傳力度的加大，公眾法律意識的增強(qiáng)，各級國家檔案館應(yīng)對政府信息利用問題逐漸增多，特別是已移交進(jìn)館政府信息（以下簡稱已進(jìn)館政府信息）的利用問題越來越受到利用者的關(guān)注，其反映出來的困惑也逐漸成為各級國家檔案館館藏檔案利用的難點(diǎn)。

一、已進(jìn)館政府信息的含義

筆者通過比較與已進(jìn)館政府信息相近的概念，通過分析它們之間的聯(lián)系與區(qū)別，以便更好地理解已進(jìn)館政府信息的含義。

（一）已進(jìn)館政府信息與政府信息的關(guān)系

根據(jù)“條例”第二條規(guī)定：“政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！蓖ㄟ^該規(guī)定可以看到，政府信息的形成者來源僅為行政機(jī)關(guān)，形成過程是履行行政職責(zé)，形成方式是以一定形式記錄、保存，主體是信息。而已進(jìn)館政府信息則是指行政機(jī)關(guān)按照相關(guān)檔案移交規(guī)定，將需要移交并已經(jīng)移交進(jìn)各級國家檔案館的政府信息。也就是說，已進(jìn)館政府信息是政府信息的一部分，只是其保存地點(diǎn)從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為各級國家檔案館。

（二）已進(jìn)館政府信息與館藏檔案的關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國檔案法》第一章第二條中對檔案定義的說明可以看到，館藏檔案的形成者來源較為寬泛，只要符合檔案的形成者來源是過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個(gè)人，形成過程是從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動，形成方式是直接形成，主體是歷史記錄的就可以視為館藏檔案。而已進(jìn)館政府信息則是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中辦理完畢的、具有一定查考利用價(jià)值的、并按照一定的規(guī)律保存起來的、已經(jīng)移交進(jìn)館的歷史記錄。也就是說，如果形成者來源為非行政機(jī)關(guān)（比如社會組織及個(gè)人等）形成的信息，就不屬于政府信息范疇，更不屬于已進(jìn)館政府信息。因此，已進(jìn)館政府信息是館藏檔案的一部分，它與館藏檔案之間存在從屬關(guān)系，在提供利用的過程中，應(yīng)通過區(qū)分政府信息的形成者來源來對二者進(jìn)行判定。

（三）已進(jìn)館政府信息與政府公開查閱場所內(nèi)政府信息的關(guān)系

根據(jù)“條例”第十六條規(guī)定，作為政府公開查閱場所的各級人民政府、行政機(jī)關(guān)、國家檔案館、公共圖書館內(nèi)保存的政府信息是指已經(jīng)主動公開的政府信息，包括已進(jìn)館以及因移交時(shí)限未到或不屬于移交進(jìn)館范圍等原因，而尚未移交進(jìn)館的、已經(jīng)主動公開的政府信息，它并不包括尚未公開或需要依申請公開的政府信息。而已進(jìn)館政府信息則已經(jīng)進(jìn)入館藏檔案的范疇，包括已進(jìn)館的主動公開及尚未公開、需要依申請公開的政府信息。因此，已進(jìn)館主動公開政府信息與政府信息公開查閱場所內(nèi)政府信息是相同的。

二、已進(jìn)館政府信息利用現(xiàn)狀及存在問題

（一）已進(jìn)館政府信息的利用現(xiàn)狀

自“條例”公布實(shí)施以來，隨著政府信息公開工作成效的凸顯，社會公眾對查閱利用政府信息需求日益強(qiáng)烈，特別是有關(guān)拆遷補(bǔ)償、征用土地等方面與公眾切身利益相關(guān)的政府信息的需求最為突出，同時(shí)依申請公開政府信息以及對已進(jìn)館政府信息的利用需求也逐年增加?！?015年北京市政府信息公開工作年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：全市依申請公開政府信息總數(shù)為32271件。其中，答復(fù)“屬于已主動公開范圍”的678件，占總數(shù)的2.19%；“告知通過其他途徑辦理”的119件，占總數(shù)的0.38%；“不屬于本行政機(jī)關(guān)公開”的1972件，占總數(shù)的6.38%。而對已進(jìn)館政府信息的利用，基本屬于“告知通過其他途徑辦理”。例如：往往會以“您申請公開的政府信息已經(jīng)移交**檔案館，建議您咨詢**檔案館，按照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定辦理檔案利用事宜”為具體解釋告知利用者。還有部分檔案館則以“不屬于本行政機(jī)關(guān)公開”為由，拒絕利用者依申請公開、利用已進(jìn)館行政機(jī)關(guān)（非檔案局館的其他行政機(jī)關(guān)）制作、產(chǎn)生的政府信息，以規(guī)避提供已進(jìn)館政府信息利用的風(fēng)險(xiǎn)。另外，個(gè)別區(qū)檔案館甚至將已進(jìn)館政府信息如何提供利用上報(bào)區(qū)長辦公會確定。

（二）已進(jìn)館政府信息利用存在的問題

目前，已進(jìn)館政府信息利用存在法律法規(guī)不完善、利用程序不明確、多部門推諉等問題。對于已進(jìn)館政府信息，特別是尚未公開、依申請公開的政府信息的利用，大部分檔案館均以《中華人民共和國檔案法》第十九條“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放”規(guī)定，按照館藏未開放檔案的利用方式辦理。具體來說，利用者須持檔案形成單位開具的同意查閱利用的介紹信及本人身份證件準(zhǔn)予利用。而利用者往往由于拿不到檔案形成單位的介紹信，從而陷入在檔案形成單位、政府信息公開主管部門、檔案館之間往返奔波，卻依然無法利用所需已進(jìn)館政府信息的困境。

三、改善已進(jìn)館政府信息利用服務(wù)的措施建議

（一）各級政府、檔案部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺已進(jìn)館政府信息利用細(xì)則，規(guī)范利用要求

各級人民政府應(yīng)當(dāng)主動協(xié)調(diào)政府信息公開工作主管部門、各級國家檔案館等檔案部門以及相關(guān)機(jī)構(gòu)盡快出臺已進(jìn)館政府信息利用細(xì)則。加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的溝通與聯(lián)系，采取政府部門內(nèi)部多協(xié)調(diào)的方式開展相關(guān)工作，結(jié)合各級國家檔案館館藏檔案以及政府信息的利用辦法，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，盡快修訂完善有關(guān)已進(jìn)館政府信息利用工作的法律法規(guī)，制定出臺依據(jù)性合理且可操作性較強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，做到已進(jìn)館政府信息利用工作“有據(jù)可考、有法可依”，切實(shí)解決已進(jìn)館政府信息的利用問題。

（二）根據(jù)不同情況，明確利用程序

如果已進(jìn)館政府信息屬于已開放檔案，則利用者持本人身份證即可利用；若已進(jìn)館政府信息屬于未開放檔案，在現(xiàn)階段尚未有可操作性較強(qiáng)的相關(guān)檔案法律法規(guī)可依循的前提下，參照依申請公開政府信息工作流程，按照下列方式辦理。

1.如果利用者依申請利用已進(jìn)館政府信息的“首站接待部門”（指利用者第一次被接待查閱利用已進(jìn)館政府信息的部門）為政府信息公開辦公室，則實(shí)行“一室領(lǐng)頭、多頭協(xié)作”的工作模式。由政府信息公開辦公室統(tǒng)一開具對公介紹信，到相應(yīng)國家檔案館提調(diào)所需政府信息，并與保管該政府信息的國家檔案館、該政府信息形成行政機(jī)關(guān)以及各級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商確定，是否對利用者公開該份政府信息?？晒_的，采取哪種利用形式（閱覽、摘抄、全文復(fù)印、拍照等）準(zhǔn)其利用；不可公開的，具體原因是什么，并在相應(yīng)公開告知書中加以注明，由政府信息公開辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)對利用者做出最終解釋與辦理結(jié)案。

2.利用者依申請利用已進(jìn)館政府信息的“首站接待部門”為各級國家檔案館，則各級國家檔案館可按照館藏未開放檔案利用工作規(guī)定辦理，實(shí)行“依申請利用審批”的工作模式。根據(jù)《中華人民共和國檔案法》第二十條“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定”以及《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第二十二條“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及中國公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意，必要時(shí)還須經(jīng)有關(guān)的檔案行政管理部門審查同意”的相關(guān)規(guī)定，可將“利用檔案館未開放檔案審批”作為“依申請利用”的審批事項(xiàng)，由利用者填寫“申請表”，各級國家檔案館根據(jù)申請表內(nèi)申請事項(xiàng)，確定填寫“受理決定書”，向依申請利用已進(jìn)館未開放檔案的形成單位制發(fā)“征求意見行政審批單”，并要求形成單位在審批單中注明是否同意利用者利用其申請檔案文件。同意的，則注明具體利用方式（如全文復(fù)印、節(jié)選復(fù)印、部分摘抄、閱覽等）；不同意的，則注明原因與法律依據(jù)。特殊情況也可向有關(guān)的檔案行政管理部門（如上級檔案行政管理部門）制發(fā)征求意見行政審批單。綜合上述征求意見單位的審批回復(fù)后，各級國家檔案館按照工作流程逐級填寫“決定審批表”，向利用者制發(fā)“準(zhǔn)予行政審批決定書”，確認(rèn)是否同意利用者利用其申請已進(jìn)館未開放檔案。

（三）協(xié)調(diào)各級國家檔案館以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)，共同開展2008年以前產(chǎn)生政府信息的主動公開審批、清理工作

對已經(jīng)移交進(jìn)館的所有政府信息要按件、全面地進(jìn)行公開審查。建議協(xié)調(diào)政府信息移交單位與各級國家檔案館共同參與審查工作，采取從后往前的方式，逐年推進(jìn)，盡快地將新中國成立后至2008年“條例”出臺前的、所有行政機(jī)關(guān)移交進(jìn)館的政府信息全部完成主動公開審查。經(jīng)審查可主動公開的，即時(shí)公開。此項(xiàng)工作甚至可以延伸為不僅僅是移交進(jìn)館的2008年以前形成的政府信息主動公開審查，還是對所有行政機(jī)關(guān)2008年以前形成的政府信息進(jìn)行主動公開審查、清理，從而不僅解決無論保存在行政機(jī)關(guān)還是各級國家檔案館的政府信息利用問題，而且能夠從源頭上較好地避免多部門推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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