吳曉靈：讓“僵尸企業(yè)”依法破產(chǎn)出清

何佳艷

5月29日，清華大學(xué)國家金融研究院院長、央行前副行長吳曉靈在2016第五屆金融街論壇上，發(fā)布了針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行期間“僵尸企業(yè)”難以出清的問題撰寫的研究報(bào)告——《加強(qiáng)破產(chǎn)法實(shí)施、依法促進(jìn)市場出清》。吳曉靈在論壇上發(fā)表演講時(shí)指出，“僵尸企業(yè)”不能有效出清是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大障礙?！敖┦髽I(yè)”的產(chǎn)品沒有競爭力，財(cái)務(wù)不可持續(xù)，已資不抵債，如不能有序?qū)崿F(xiàn)市場退出，是對(duì)社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，會(huì)扭曲信用定價(jià)體系，積累金融風(fēng)險(xiǎn)。而要實(shí)現(xiàn)出清“僵尸企業(yè)”，促進(jìn)企業(yè)新陳代謝，就必須遵循市場規(guī)律，完善破產(chǎn)制度，讓去產(chǎn)能在法治的軌道上運(yùn)行。

優(yōu)勝劣汰給產(chǎn)業(yè)升級(jí)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)

我國27個(gè)大行業(yè)中21個(gè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，既有鋼鐵、水泥、平板玻璃、有色、冶金等傳統(tǒng)行業(yè)，又有風(fēng)電、光伏產(chǎn)能等新興行業(yè)。此外，在我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的背景下，一部分企業(yè)也面臨著政策不支持、產(chǎn)業(yè)重疊以及在與諸如“互聯(lián)網(wǎng)+”等企業(yè)競爭中被淘汰的命運(yùn)。吳曉靈透露，根據(jù)課題組的統(tǒng)計(jì)，截至2014年，中國上市公司中約有10%的“僵尸企業(yè)”。

經(jīng)濟(jì)中持續(xù)的新舊產(chǎn)業(yè)替代，保障了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的不斷提升。增長方式的轉(zhuǎn)型就是以競爭倒逼既有企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，激勵(lì)創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)生和擴(kuò)張，同時(shí)加速喪失競爭力企業(yè)退出的一個(gè)過程。其最終目標(biāo)就是要確保社會(huì)資源，包括人力、資本和土地等資源流向高效率部門，確保全社會(huì)生產(chǎn)要素的平均效率處于上升之中。目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨增長速度下滑、經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)不均衡、部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、金融風(fēng)險(xiǎn)逐步增大等挑戰(zhàn)。大量“僵尸企業(yè)”存在，僵而不死、占用資源，沒有讓市場起到淘汰過剩產(chǎn)能的相應(yīng)作用，反而對(duì)社會(huì)資源產(chǎn)生逆淘汰，導(dǎo)致產(chǎn)能升級(jí)無法進(jìn)行。

“僵尸企業(yè)”不能有效出清，不僅占用資源與信貸，使經(jīng)濟(jì)難以升級(jí)轉(zhuǎn)型，還導(dǎo)致了信用定價(jià)體系扭曲。很多“僵尸企業(yè)”和剛性兌付的長期存在，讓資本市場和信用市場無法按照基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)來進(jìn)行定價(jià)。此外，由于企業(yè)破產(chǎn)制度實(shí)施不暢，以及我國個(gè)人破產(chǎn)制度的缺失，使得不少陷入困境的企業(yè)家跑路和消失，這也引發(fā)了大量資本不正常流動(dòng)以及人民幣匯率波動(dòng)。在耗時(shí)較長的破產(chǎn)程序中，企業(yè)家也沒有時(shí)間和精力重新思考新的創(chuàng)業(yè)方向，獲得重生。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，下行壓力下企業(yè)的淘汰給產(chǎn)業(yè)升級(jí)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。2008年后，由于金融危機(jī)對(duì)于傳統(tǒng)加工貿(mào)易的沖擊，珠三角大量低附加值企業(yè)倒閉，這反而促使該地區(qū)經(jīng)濟(jì)率先實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。東部沿海省份加速從以制造業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主轉(zhuǎn)型。相反，在東北、山西、山東等資源型省份，轉(zhuǎn)型較慢。這與大量的傳統(tǒng)“僵尸企業(yè)”無法退出市場給新產(chǎn)業(yè)騰挪資源有一定相關(guān)性。

現(xiàn)行破產(chǎn)制度亟待完善

“僵尸企業(yè)”為何難以出清？吳曉靈列舉了幾方面原因。第一，不恰當(dāng)?shù)恼兛己撕途S穩(wěn)壓力，使得地方政府盡力在資金上維持“僵尸企業(yè)”的生存，因?yàn)镚DP的考核依舊是地方政府無形的壓力。國企的市場退出又面臨職工下崗的問題，出于維穩(wěn)的考慮地方政府也會(huì)繼續(xù)給困境企業(yè)輸血。

第二，不當(dāng)?shù)臉I(yè)績考核體系和追責(zé)機(jī)制，使得部分商業(yè)銀行繼續(xù)給“僵尸企業(yè)”輸血。銀行對(duì)利潤增速有考核，不良資產(chǎn)的處置和沖銷是對(duì)利潤的侵蝕。而對(duì)信貸的業(yè)務(wù)員來說，并不是說盡職了就可以免責(zé)，如果發(fā)生了不良貸款，很多時(shí)候是要終身追責(zé)的。在這樣的機(jī)制下，銀行就會(huì)繼續(xù)給“僵尸企業(yè)”貸款，使企業(yè)能維持多久就維持多久。

第三，我國的破產(chǎn)制度尚不健全，社保等配套制度也不完善，使得政府、企業(yè)、銀行和法院對(duì)通過破產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“僵尸企業(yè)”的出清望而生畏。2006年，全國人大常委會(huì)審議通過了新中國歷史上第一部《企業(yè)破產(chǎn)法》，這部法律自2007年6月1日開始實(shí)施。但在新破產(chǎn)法實(shí)施過程中，全國破產(chǎn)案件受理數(shù)量不但沒有增加，反而連續(xù)下降，由實(shí)施前的4000余件將為2014年的2059件。這種反常情況使得破產(chǎn)制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)整作用。

吳曉靈強(qiáng)調(diào)：“我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)制度的認(rèn)識(shí)。市場經(jīng)濟(jì)的基石，就是契約精神和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而破產(chǎn)就是契約的依法終結(jié)?！睆钠飘a(chǎn)法產(chǎn)生和作用于市場的歷史看，其重要性可從美國憲法獨(dú)將破產(chǎn)法的設(shè)立及其原則納入其中，就可窺見一斑。以市場發(fā)育和運(yùn)作的角度看，破產(chǎn)法是使市場的配置資源功能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性法律。破產(chǎn)法，并不是搞垮企業(yè)的法律，而是處置實(shí)際上已經(jīng)死亡企業(yè)的法律，是規(guī)范市場退出機(jī)制的法律。從一定意義上說，破產(chǎn)法既是保護(hù)企業(yè)債務(wù)權(quán)利人的法律，同時(shí)也更是保護(hù)破產(chǎn)企業(yè)員工權(quán)利的法律。因此，破產(chǎn)法越完善，企業(yè)債權(quán)人的權(quán)利就越能夠得到最大程度的保護(hù)；破產(chǎn)法實(shí)施越嚴(yán)格，破產(chǎn)企業(yè)員工的遣散、失業(yè)保障和再就業(yè)的權(quán)利才會(huì)得到法律上的保護(hù)。

目前，中國破產(chǎn)法已經(jīng)解決了“有無”的問題。但是，與市場發(fā)育程度相比，破產(chǎn)法本身的健全程度以及適用、實(shí)施效果，都與實(shí)際要求相差甚遠(yuǎn)。吳曉靈指出，我國破產(chǎn)法法治體系建設(shè)滯后。從立法方面看，尚未建立個(gè)人破產(chǎn)制度，未對(duì)經(jīng)營性事業(yè)單位的破產(chǎn)作出規(guī)定，對(duì)仲裁與破產(chǎn)程序的關(guān)系規(guī)定缺位，與勞動(dòng)法相關(guān)制度銜接不暢；從司法方面看，破產(chǎn)案件涉及主體多、法院顧慮較多，法院處置破產(chǎn)案件缺乏獨(dú)立性、審理破產(chǎn)案件法官的專業(yè)性不足、法官考核體系存在缺陷、破產(chǎn)管理人選任機(jī)制錯(cuò)位、債權(quán)清償執(zhí)行上也存在諸多困難。

同時(shí)，破產(chǎn)配套制度仍需完善。政府介入方式尚在探索，程序規(guī)范和協(xié)調(diào)效力難以保障；社會(huì)保障制度不健全，職工安置比較困難；破產(chǎn)重整企業(yè)融資困難；企業(yè)信用維護(hù)和修復(fù)機(jī)制不完善；稅收配套政策有待完善。

鑒于此，課題組專家呼吁再次修改破產(chǎn)法，并提出了完善我國破產(chǎn)法律制度的一攬子建議：一是完善破產(chǎn)法律制度的核心建議。要強(qiáng)化對(duì)破產(chǎn)法的正面宣傳和教育，突出重整的積極作用，改變社會(huì)對(duì)破產(chǎn)的片面認(rèn)識(shí)；政府也要轉(zhuǎn)變理念，按照法律和市場規(guī)律解決產(chǎn)能過剩和“僵尸企業(yè)”問題；要在最高人民法院各巡回法庭以及部分省市的高級(jí)人民法院設(shè)立專業(yè)的金融與破產(chǎn)法庭，改革破產(chǎn)管理人遴選制度和激勵(lì)機(jī)制；要鼓勵(lì)庭外重組，突出破產(chǎn)重整，推動(dòng)債務(wù)重組與資本重組并舉。二是近期完善破產(chǎn)配套制度的工作。要強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的公司治理，將債務(wù)重組與減免的權(quán)利交還給金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理；將破產(chǎn)立案作為銀行不良貸款核銷的依據(jù)；提升破產(chǎn)程序透明度，防止利益輸送；政府要做到不越位、不缺位，建立多部門的溝通交流機(jī)制，幫助破產(chǎn)重整企業(yè)信用修復(fù)，積極做好職工安置和再就業(yè)工作。三是完善破產(chǎn)配套制度的中長期目標(biāo)。建議研究設(shè)立國家破產(chǎn)管理局，作為司法部代管的國家局或內(nèi)設(shè)局；在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增加預(yù)重整制度、個(gè)人破產(chǎn)制度和經(jīng)營性事業(yè)單位破產(chǎn)制度；要拓寬企業(yè)融資渠道，發(fā)揮多層次資本市場的價(jià)值發(fā)現(xiàn)和資源配置作用；要建立企業(yè)信用維護(hù)修復(fù)機(jī)制和加強(qiáng)銀行間授信信息共享，完善與破產(chǎn)相關(guān)的稅收法律體系。

作為配合《企業(yè)破產(chǎn)法》有效實(shí)施的配套措施，也要運(yùn)用金融工具加快不良資產(chǎn)市場化處置，培育多層次的不良資產(chǎn)處置市場。主要做好以下幾方面工作：一是構(gòu)建多元化不良資產(chǎn)交易市場，整合資產(chǎn)、債權(quán)人、債務(wù)人、處置主體、投資主體的各類資源。二是要吸引金融機(jī)構(gòu)、民間資本和國外投資者等各類投資主體，提高市場活躍度。三是對(duì)有價(jià)值的企業(yè)以市場化方式實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”，防止“免費(fèi)的午餐”，逐步降低企業(yè)的杠桿率；對(duì)明顯缺乏拯救價(jià)值和市場前景的“僵尸企業(yè)”則應(yīng)直接進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，加快市場出清。四是探索不良資產(chǎn)證券化，拓寬不良資產(chǎn)處置的資金渠道。五是鼓勵(lì)各類股權(quán)投資基金投資不良資產(chǎn)領(lǐng)域。六是在困境企業(yè)重組中引入專業(yè)重組機(jī)構(gòu)，提高重組成功率并實(shí)現(xiàn)企業(yè)再生。同時(shí)，也需要對(duì)相關(guān)制度和政策予以完善，提供必要的法律和政策環(huán)境，包括加強(qiáng)國有企業(yè)“財(cái)務(wù)硬約束”，優(yōu)化相關(guān)稅收政策，充分發(fā)揮市場中介機(jī)構(gòu)的作用，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”提高處置效率等。

政府應(yīng)不缺位、不越位

完善破產(chǎn)法律制度的建議很多，吳曉靈尤其強(qiáng)調(diào)要正確處理政府與市場的關(guān)系，不缺位、不越位。

“中國的市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制在不斷完善，破產(chǎn)法本應(yīng)發(fā)揮良好的作用，但市場中的債權(quán)人與企業(yè)主體尋求破產(chǎn)法保護(hù)的動(dòng)力卻在進(jìn)一步減弱?！眳菚造`說，導(dǎo)致這一結(jié)果的原因眾多，有社會(huì)上忌諱“破產(chǎn)”的傳統(tǒng)觀念，有法院受理破產(chǎn)案件能力的不足，但主要原因在于政府的角色沒有理清，不但對(duì)市場做了過度干預(yù)，而且在推動(dòng)破產(chǎn)法實(shí)施方面缺位。

她認(rèn)為，在配套制度還不健全的情況下，有時(shí)行政干預(yù)看起來效率比較高，但實(shí)際上這是破壞了市場自我修復(fù)的機(jī)制。政府應(yīng)該為市場出清創(chuàng)造良好的環(huán)境，而不是親自下場比賽?！叭ソ┦币凑丈虡I(yè)化原則來判斷企業(yè)是否有生存能力，政府的主要職責(zé)是建立恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、創(chuàng)造相關(guān)利益方談判的必要的條件、設(shè)立談判的協(xié)調(diào)機(jī)制，而不是具體決定重組和談判的結(jié)果。對(duì)于失去生存能力的國有“僵尸企業(yè)”，政府應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用出資人機(jī)制依法實(shí)施破產(chǎn)清算。同時(shí)，政府要提升破產(chǎn)程序透明度，防止利益輸送。

企業(yè)破產(chǎn)重整或清算過程中，會(huì)遇到職工安置、企業(yè)辦社會(huì)職能的移交、債券債務(wù)關(guān)系協(xié)調(diào)、財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)等復(fù)雜問題，離開地方政府協(xié)調(diào)沒辦法完成，此時(shí)政府要不缺位，要切實(shí)履行好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理的基本職能。

同時(shí)，要為法院、破產(chǎn)管理人與銀行、稅務(wù)、工商等部門建立起順暢的溝通交流機(jī)制，多渠道地幫助破產(chǎn)重整企業(yè)信用修復(fù)，積極做好職工安置和再就業(yè)工作。