社會保障基金步入依法管理軌道

王漪

《全國社會保障基金條例》在今年5月正式實施，這不僅意味著老百姓“保命錢”的準備金進入依法管理軌道，同時也優(yōu)化了社會保險資金的制度環(huán)境。此次全國社會保障基金的高級別立法并正式實施，為社會保險基金的改革指明了方向，并有望由此間接加快養(yǎng)老金入市步伐。

社會保障基金適合中長期投資

今年3月底，國務院正式發(fā)布《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》），自今年5月1日起施行。這是我國首次以國務院條例形式，明確全國社會保障基金的定義和定位、投資范圍、運作和監(jiān)管，彌補了長久以來，社?；鸸芾砹⒎▽哟芜^低的缺憾。

作為國家社會保障儲備基金，經(jīng)黨中央批準，國務院在2000年8月設立全國社會保障基金，用于我國人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調劑，由全國社會保障基金理事會負責管理運營。

16年間，社會保障基金通過財政撥款、國有資本劃轉等方式不斷充實，加上投資收益，截至2015年12月底，全國社會保障基金規(guī)模已由設立時的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點，社會保障“壓艙石”的作用越來越明顯。

此前很多人都將《條例》的出臺實施看作是社會保險基金大規(guī)模入市的信號，國務院法制辦負責人對此解釋，社會保險基金是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得物質幫助而建立的，主要由用人單位和個人繳費構成，包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項社會保險待遇的當期發(fā)放。因此，社會保險基金對投資風險的控制要求更高，投資范圍較窄，投資運營活動限定條件更多。國務院2015年8月印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》對基本養(yǎng)老保險基金的投資運營做出規(guī)范。

而全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調劑。在投資運營上，堅持安全性、收益性和長期性原則。由于短期內暫不支出，更適宜開展中長期投資。

在今年2月3日舉行的國務院常務會議上，李克強總理曾表示，“全國社保基金現(xiàn)在穩(wěn)定運行，條例出來后，基金該干什么就干什么，越雷池一步都不行，要保證公眾對未來有一個良好的預期?！?/p>

此次《條例》對于全國社會保障基金的監(jiān)督機制及法律責任也明確規(guī)定，國務院財政部門、國務院社會保險行政部門按照各自職責對基金的收支、管理和投資運營情況實施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在問題的，依法處理；不屬于本部門職責范圍的，依法移送有關部門處理。國務院外匯管理部門、國務院證券監(jiān)督管理機構、國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構按照各自職責對投資管理人投資、托管人保管全國社會保障基金情況實施監(jiān)督。

“《條例》只有簡短的五章，其中法律責任方面的規(guī)定是一個亮點?！蔽錆h科技大學金融與證券研究所所長董登新分析認為，新近實施的《全國社會保障基金條例》與此前頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，為全國社會保障基金提供了完整的法治體系。

推動社會保險基金改革

盡管《條例》與社會保險基金的管理看起來沒有直接關系，但分析人士指出，如果養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險資金制度設計合理、運行得當，就會減輕社會保障基金的壓力。與此同時，由于社會保障基金的統(tǒng)籌度高、具備豐富的入市經(jīng)驗，因此可以為社會保險資金的改革提供有益借鑒。

“在這個意義上，全國社會保障基金的高級別立法，可以說是為社會保險基金的改革指明了方向?！?媒體特約評論員徐立凡提到《社會保障基金條例》中透露了這樣的端倪，比如《條例》第五章“附則”中規(guī)定“經(jīng)國務院批準，全國社?；鹄硎聲梢越邮苁〖壢嗣裾奈泄芾磉\營社會保險基金”。而這也為打通主要由地方管理的社會保險基金的運作通道，提高其統(tǒng)籌度創(chuàng)造了條件。

從投資對象看，全國社?；鸬耐顿Y范圍隨著資金的規(guī)模逐步擴大，最開始只能進行境內投資，2006年可以進行境外投資，去年政府允許社?；疬M行直接投資。據(jù)全國社保基金理事會副理事長王忠民介紹，去年社?；痖_始在龍頭民營企業(yè)進行直接投資，螞蟻金服是社保基金選擇直接投資的第一單，占到螞蟻金服5%的股權，已經(jīng)獲得了足夠的回報。

在防范投資風險方面，《條例》明確了全國社會保障基金的管理運營要遵循的相關規(guī)定，包括全國社會保障基金理事會應當審慎、穩(wěn)健管理運營全國社會保障基金，按照國務院批準的比例在境內外市場投資運營全國社會保障基金，并應當堅持安全性、收益性和長期性原則，在國務院批準的固定收益類、股票類和未上市股權類等資產(chǎn)種類及其比例幅度內合理配置資產(chǎn)。

同時要求全國社會保障基金理事會在制訂全國社會保障基金的資產(chǎn)配置計劃、確定重大投資項目時，應當進行風險評估，并集體討論決定，并制定風險管理和內部控制辦法，在管理運營的各個環(huán)節(jié)對風險進行識別、衡量、評估、監(jiān)測和應對，有效防范和控制風險。風險管理和內部控制辦法應當報國務院財政部門、國務院社會保險行政部門備案。

相較于資金規(guī)模不足2萬億元，取得豐厚投資回報的的全國社會保障基金，資金規(guī)模累計結余已超過3萬億元的基本養(yǎng)老保險基金的投資運營更令社會關注。根據(jù)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，規(guī)定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%。因而此次《條例》發(fā)布實施也被認為有望加速養(yǎng)老保險基金入市，有私募基金人士對此表示，二者有一定的關聯(lián)，在未來基本養(yǎng)老金投資管理之中，當前主導社會保障基金管理的全國社會保障基金理事會也會發(fā)揮一定的作用，但養(yǎng)老金是風險厭惡型，且追求高度安全性的穩(wěn)健資金，在權益類資產(chǎn)的配置上，預計不會太激進。