構(gòu)建“大旅游”管理體制促進旅游產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展

陸云亮

旅游業(yè)是目前我國最具有競爭力優(yōu)勢的行業(yè)之一。面對“一帶一路”建設(shè)、江蘇沿海開發(fā)、長三角一體化、國家創(chuàng)新型試點城市建設(shè)等多重疊加的戰(zhàn)略機遇和資源環(huán)境趨緊的發(fā)展壓力，如何進一步整合連云港旅游資源，推動連云港旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快旅游經(jīng)濟持續(xù)壯大，早日建成國內(nèi)外知名的旅游目的地是擺在我們面前的必然選擇和重大使命。筆者通過考察、學(xué)習(xí)并借鑒上海、紹興、杭州、黃山等地在旅游管理體制和經(jīng)營機制改革、創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，從“大旅游”的戰(zhàn)略思想出發(fā)，對建立“政企分開、政事分開，條塊結(jié)合、以條為主，三權(quán)分離（所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)）”的旅游管理體制和經(jīng)營機制，統(tǒng)籌推進重點旅游景區(qū)建設(shè)和旅游資源整合與開發(fā)，進行了深入思考并形成調(diào)研報告。

現(xiàn)狀——成效顯著、基礎(chǔ)優(yōu)良

近年來，連云港市以獨具特色的豐富旅游資源為依托，著力打造山海特色品牌，旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的地位得以逐步確立，國家重點旅游城市的知名度和美譽度不斷提高，旅游產(chǎn)業(yè)在全市發(fā)展大局中貢獻份額不斷提升，打造知名旅游城市條件的基礎(chǔ)逐步具備。先后被評為全國旅游競爭力百強城市、全國20個優(yōu)秀旅游目的地、中國最佳文化旅游城市、全國優(yōu)秀生態(tài)旅游城市和“中國十大環(huán)境最好旅游城市”，成功獲批首批國家級旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)。2015年，全市實現(xiàn)旅游接待量2 684.7萬人次，旅游總收入343.9億元，與2014年相比分別增長11.1%和13.7%。

1.堅持規(guī)劃引領(lǐng)，推動旅游科學(xué)發(fā)展。近年來，連云港市科學(xué)制定各類旅游發(fā)展規(guī)劃，為“大旅游”的發(fā)展提供了規(guī)范的藍本。印發(fā)了《連云港市旅游發(fā)展總體規(guī)劃》，編制完成并推進實施了《石梁河庫區(qū)旅游發(fā)展規(guī)劃（2013-2015）》《連云港花果山文化旅游策劃》《花果山創(chuàng)建國家5A級旅游景區(qū)提升性規(guī)劃》《徐圩新區(qū)云湖水利風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃》、《連島旅游發(fā)展總體規(guī)劃》《連云港市南部新城片區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《連云港薔薇湖旅游度假區(qū)控制性詳細規(guī)劃》等。

2.突出項目帶動，加快旅游功能完善。以項目為載體，逐步推進旅游功能的提升和完善。以2015年為例，全市在建旅游項目35個，實際完成投資約80億元。其中，東海水晶城、連島綜合服務(wù)區(qū)等2個重點項目完成投資20億元。爭取省級各類旅游資金1 040萬元。目前花果山5A創(chuàng)建提升工程、海上云臺山景區(qū)、連云港老街、港口鐵路歷史博物館、西墅灣美食街、東海水晶博物館、民主路民國風(fēng)情街、海州灣會議中心、花果山酒店、夾谷山景區(qū)開發(fā)等一批重大項目建成投用。中國東海水晶城、連島景區(qū)綜合開發(fā)、環(huán)云臺山大道、東鹽河美食水岸等旅游項目正在加緊建設(shè)?；贷}文化生態(tài)博覽園、臨洪河口濕地公園等一批重點旅游項目完成規(guī)劃方案設(shè)計，連島景區(qū)綜合配套設(shè)施、海州灣旅游度假區(qū)綜合開發(fā)等重點旅游項目進展有序。

3.強化宣傳推廣，提升城市旅游形象。近年來，連云港市以“連云港之夏旅游節(jié)”和“西游記文化節(jié)”活動為抓手，組織開展一系列的文化旅游活動，提高了節(jié)慶活動的組織水平和影響力。重點抓好網(wǎng)絡(luò)和新媒體營銷，開通并完善旅游政務(wù)微博、微信，實現(xiàn)在重大旅游節(jié)慶活動、推介活動、中秋國慶黃金周微博直播互動。通過央視等國內(nèi)外知名平面媒體投放專題宣傳，在上海、南京、北京等重要節(jié)點城市投放了廣告宣傳，初步呈現(xiàn)“火車開到哪里、飛機飛到哪里、旅游宣傳就做到哪里”的良好態(tài)勢。旅游年票管理進一步規(guī)范，2015年全年發(fā)行總量達25.8萬張，景區(qū)刷卡量為82萬人次。

4.貫徹落實《旅游法》，提高旅游服務(wù)質(zhì)量。以提高社會和從業(yè)人員素質(zhì)入手，強化培訓(xùn)體系建設(shè)。對全市旅游院校、酒店、旅游景區(qū)、旅行社、優(yōu)秀導(dǎo)游員進行全面篩選，創(chuàng)建旅游培訓(xùn)師資庫。定期組織旅行社、星級酒店和導(dǎo)游開展導(dǎo)游員年審培訓(xùn)、旅游法網(wǎng)上培訓(xùn)和考試，開展鄉(xiāng)村旅游管理人員培訓(xùn)、出境旅行社管理人員培訓(xùn)等。強化旅游市場和安全監(jiān)管，在建立部門聯(lián)合執(zhí)法和日常監(jiān)管機制的同時，強化明察暗訪、主動監(jiān)管和投訴查處等多種手段的使用，并關(guān)注重點時段、重點領(lǐng)域和重點經(jīng)營單位，進一步優(yōu)化了旅游環(huán)境。

差距——問題突出、亟待解決

雖然連云港市旅游業(yè)縱向上進步很大，但與全國重點旅游城市的地位相比、與全市國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的貢獻相比、尤其是與中國優(yōu)秀旅游城市的需要相比還有很大差距。特別是目前景區(qū)政企不分、條塊分割、以塊為主、交叉管理的管理體制和單一的經(jīng)營機制，已經(jīng)嚴重阻礙了連云港市旅游業(yè)進一步做大、做強、做響和產(chǎn)業(yè)競爭力的進一步提高。

1.旅游管理體制不活，缺乏發(fā)展的凝聚力。目前，連云港市景區(qū)多以政府或部門主導(dǎo)建設(shè)，主要依靠行政體制進行管理，存在政事不分、事企不分現(xiàn)象。部分景區(qū)雖然成立了經(jīng)營公司，但尚未建立現(xiàn)代企業(yè)制度，內(nèi)部責(zé)權(quán)不清，管理與經(jīng)營人員缺乏，市場運作能力差。特別是政府、部門、街區(qū)“各自為戰(zhàn)”的管理體制，人為地制約了全市旅游統(tǒng)一規(guī)劃、宣傳策劃、開發(fā)建設(shè)、整體營銷，也是造成全市旅游業(yè)沒有形成整體優(yōu)勢、限制集約發(fā)展、品牌效應(yīng)乏力的一個重要因素。

2.旅游城市內(nèi)涵不足，缺乏整體的影響力。從整體上看，全市旅游多以傳統(tǒng)的觀光休閑度假為主，基本上還是較低層次、粗放型地經(jīng)營旅游資源，沒有形成“吃住行游購娛”一體化的產(chǎn)業(yè)鏈。尤其是對旅游城市形象提煉不到位，缺乏整體特色、目標(biāo)定位和主題宣傳口號。大多數(shù)游客對連云港的認識還僅僅停留在“洗洗海澡、吃吃海鮮、泡泡溫泉、爬爬花果山”等較低層次。加之各縣區(qū)旅游業(yè)沒有形成統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和空間網(wǎng)絡(luò)，嚴重制約了全市旅游業(yè)的跨越發(fā)展。

3.旅游營銷策略不強，缺乏推介的感染力。謀劃旅游營銷策略力度不夠，思路不新，舉措缺乏創(chuàng)意，主打的品牌不響亮，特別是運用互聯(lián)網(wǎng)+等新媒體方面更顯不足。在宣傳創(chuàng)意上，主打賣點的宣傳策劃、鮮明口號和形象設(shè)計與提煉還非常不夠，缺乏具有吸引力的城市形象、成熟的旅游產(chǎn)品和系統(tǒng)性的旅游線路。在宣傳媒體的選擇上，全市旅游宣傳促銷的經(jīng)費投入嚴重不足，在主流媒體、互聯(lián)網(wǎng)等聚焦度不高，缺乏戰(zhàn)略性和持續(xù)性，僅有的宣傳各景區(qū)之間更多在“單打獨斗”，宣傳促銷沒有形成合力，無法吸引更多的外地游客，導(dǎo)致連云港市旅游知名度不夠高。

4.旅游市場冷熱不均，缺乏聯(lián)動的傳導(dǎo)力。全市旅游產(chǎn)品在地域上存在景點分散、東熱西冷的現(xiàn)象?；ü?、連島度假區(qū)等東部景區(qū)知名度高、游客多，西部海州古城、孔望山等景點的文化游則吸引力相對較弱、游客少；在季節(jié)上存在夏熱冬冷的問題，夏季花果山、連島海濱等眾多景區(qū)人山人海，冬季則僅有溫泉度假區(qū)對游客吸引力較強；在旅游產(chǎn)品開發(fā)上，度假、人文、商務(wù)、演藝、時尚等高端旅游產(chǎn)品種類相對較少，尚未形成集聚發(fā)展的大氣候。

5.旅游設(shè)施功能欠佳，缺乏需求的吸引力。目前，連云港市旅游公共服務(wù)和集散體系還未建立，缺少集游客服務(wù)、票務(wù)預(yù)訂、旅游信息咨詢、交通集散、旅游紀(jì)念品展銷和旅游品牌推廣等功能于一體的旅游服務(wù)中心。除此之外，各景區(qū)游客服務(wù)中心、賓館、飯店、停車場、商業(yè)、公共衛(wèi)生等配套設(shè)施功能滯后，缺少有誘惑力的重大旅游項目及相關(guān)特色業(yè)態(tài)，難以滿足游客多元化和個性化的需求。

對策——創(chuàng)新著手、標(biāo)本兼職

針對全市旅游管理體制復(fù)雜、經(jīng)營機制單一的現(xiàn)狀，建議加快整合資源，構(gòu)建“大旅游”管理體制和經(jīng)營機制，以旅游設(shè)施集聚為基礎(chǔ)，以旅游要素集聚為核心，以旅游產(chǎn)業(yè)集聚為主體，以市場營銷為路徑，打造特色鮮明的旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的有效平臺，促進旅游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、跨越發(fā)展。

1.盡快構(gòu)建高效的“大旅游”管理體制。實現(xiàn)全市旅游資源的大整合和旅游業(yè)的超常發(fā)展，必須有相應(yīng)的整合資源的管理體制。結(jié)合連云港市的旅游工作實際，建議市委成立旅游工作委員會，負責(zé)全市旅游行業(yè)的組織和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，市委旅游工委書記由市委分管領(lǐng)導(dǎo)兼任；組建市旅游管理委員會，負責(zé)綜合管理全市旅游發(fā)展，云臺山景區(qū)、連島度假區(qū)管委會主任和連云區(qū)、海州區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)任副主任，人員從原市旅游局和相關(guān)景區(qū)管委會人員中調(diào)配，人員身份保持不變。市旅游管理委員會的主要職責(zé)可根據(jù)實際作進一步細化。

2.盡快構(gòu)建穩(wěn)定的旅游發(fā)展資金保障機制。為了更好地貫徹“政府主導(dǎo)、市場運作”的旅游發(fā)展原則，盡快形成“以旅游養(yǎng)旅游、以旅游發(fā)展旅游”的良性資金保障機制，根據(jù)《江蘇省旅游管理條例》第五條“地方政府可以設(shè)立旅游發(fā)展資金，用于旅游規(guī)劃、公益性旅游項目建設(shè)”，建議設(shè)立市旅游發(fā)展資金，統(tǒng)籌用于全市旅游規(guī)劃、城市整體旅游形象推介、公益性旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游信息開發(fā)、旅游商品開發(fā)等。同時建立市旅游形象推介聯(lián)席會議制度。旅游發(fā)展資金可以來自四個方面：由市旅游部門、地稅部門共同負責(zé)全市所有旅游景區(qū)（點）的門票監(jiān)制，并從旅游景區(qū)（點）、度假區(qū)、公園等的門票收入中提取8%；按照《江蘇省旅游事業(yè)發(fā)展費征集管理暫行辦法》規(guī)定，由市旅游部門提供收取單位名單和應(yīng)收數(shù)額，市地稅部門會同旅游部門從旅行社、旅游公司、賓館、飯店、旅游車船公司等營業(yè)收入提取1%；從旅游商品生產(chǎn)企業(yè)、旅游商貿(mào)企業(yè)的銷售額提取0.5%；由市旅游部門接受其他單位、社會團體和個人的捐助。全市旅游發(fā)展專項資金由市財政部門專項管理，市旅游主管部門負責(zé)編制發(fā)展專項資金使用計劃并組織實施；市旅游、地稅部門分別按月隨稅專項收取。

3.盡快構(gòu)建規(guī)范的旅游景區(qū)開發(fā)與多種經(jīng)營機制。建議參照國土資源管理模式，學(xué)習(xí)其他旅游城市的成功經(jīng)驗，按照培育特色旅游支柱產(chǎn)業(yè)的要求，制定出臺《全市旅游景區(qū)（點）“三權(quán)”分離改革實施辦法》，積極探索全新的、符合市場規(guī)律的旅游資源開發(fā)機制。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，旅游資源作為國家所有的一種特殊資源，旅游景區(qū)（點）旅游資源的所有權(quán)、管理權(quán)為國家所有，所有權(quán)和管理權(quán)通過委托旅游景區(qū)所在地各級政府行使。旅游主管部門負責(zé)指導(dǎo)風(fēng)景名勝區(qū)、度假區(qū)等各類旅游區(qū)域的旅游規(guī)劃的編制、旅游建設(shè)項目的審核、審批。旅游景區(qū)（點）經(jīng)營權(quán)通過市旅游主管部門牽頭會同地方政府制定方案，以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場方式有償出讓旅游景區(qū)（點）一定時限的經(jīng)營權(quán)，有償出讓金歸政府所有。圍繞構(gòu)建云臺山“大旅游”格局，進一步擴大連云港旅游發(fā)展集團公司的經(jīng)營管理范圍，做好全市旅游資本運作（上市）、旅游基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、旅游景區(qū)建設(shè)和旅游市場開發(fā)工作，盡快建立起全新的旅游規(guī)模經(jīng)營新機制。

4.盡快構(gòu)建權(quán)威的旅游規(guī)劃實施與管理體系。為切實杜絕旅游景區(qū)建設(shè)的城市化和旅游建設(shè)項目的邊建設(shè)、邊規(guī)劃，邊規(guī)劃、邊建設(shè)，甚至是先建設(shè)后規(guī)劃的現(xiàn)象，實現(xiàn)旅游項目建設(shè)的有序合理進行，充分體現(xiàn)連云港市旅游文化特色，充分考慮建設(shè)項目的旅游功能，應(yīng)按照國家《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》和《江蘇省旅游管理條例》，盡快制定《連云港市旅游規(guī)劃實施辦法》，并明確規(guī)定各類旅游景區(qū)的總體規(guī)劃、各類旅游設(shè)施建設(shè)（包括旅游賓館、飯店、酒店、寫字樓、公寓等）、旅游景區(qū)（點）、度假區(qū)（村）、經(jīng)營性索道、主題公園等各類以旅游經(jīng)營為目的建設(shè)項目在申請立項之前，必須按《連云港市旅游行業(yè)管理辦法》規(guī)定，按權(quán)限上報旅游主管部門審核并提出書面意見后，再按程序進行審批，否則發(fā)改部門不予立項、規(guī)劃部門不予定點，國土部門不予供地，以確?！堵糜我?guī)劃》統(tǒng)一有效實施。有效落實國家、省有關(guān)規(guī)定，實行旅游企業(yè)與一般工業(yè)企業(yè)水電氣同價，鼓勵社會資本投入旅游行業(yè)。大力開發(fā)獨具特色的、多元化的旅游產(chǎn)品和旅游商品，提高發(fā)展水平和檔次。切實加強旅游與風(fēng)景園林執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)，打擊“黑導(dǎo)、黑社、黑車”和風(fēng)景園林違法行為，維護正常的旅游和風(fēng)景園林管理秩序，塑造山海相擁知名旅游、中國優(yōu)秀旅游城市的良好形象。

（作者單位：江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）